院庭長審判監督管理職能下審批權運用研究
——以審批內容為視角

馮俊海

引 言

2015年9月，最高人民法院出臺《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）明確要通過行之有效的審判監督管理制度保障司法責任制的運行，2018年12月出臺《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）進一步將審判監督管理機制細化、程序化和制度化，保障審判權科學、規范、合理運行。相關制度和配套措施運行至今，“去行政化”已取得顯著成效。①參見金澤剛：《司法改革背景下的司法責任制》，載《東方法學》2015年第6期。但隨著司法責任制、法官員額制等改革的深入推進，院庭長審判監督管理權運行過程中又面臨新的挑戰。

一、審視：院庭長審判監督管理權運行情況及現實偏離

院庭長是三種身份的重合，也是三種職能的交叉。第一重身份是法官，要履行獨立審判職能；第二重是行政長官，本身“院庭長”就是行政意義上的職務，對管轄范圍內法官的表現情況、考核和晉升等具有發言權和一定意義上的決定權；第三重是審判監督管理者，需要整體把握審判質效，保障審判公平公正有序運行。或許是“去行政化”用力過猛，抑或其他兩種職能空間和時間上的擠壓，審判監督管理職能難以發揮其應有的作用。只有通過剝離外圍力量，強化中心沖力，借助審批權運用，才能保障審判權科學合理運行。

（一）歷史回溯：院庭長審判監督管理權規定逐漸清晰

1999年《人民法院五年改革綱要》頒布，綜合審判管理逐漸成為改革的重點。隨著改革的進行，審判監督管理權涉及的事項、程序等逐漸清晰（見表1）。在司法實踐中，審判監督管理工作對于保障審判工作的順利運行發揮著至關重要的作用。

表1 1999至2019年審判監督管理權的變化

2014年《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（法發〔2015〕3號）（簡稱《四五綱要》）獨任審判案件的裁判文書不用經院庭長簽發；規范程序、審限變更的審查制度；形成院庭長監督全程留痕機制等2018年 《最高人民法院關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》明確院庭長的審批事項、監督“四類案件”、業務指導、作出評價等職責2019年《人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》（法發〔2019〕8號）（簡稱《五五綱要》）明確院庭長權限職責，健全全程留痕等制度；強化獨任庭和合議庭的審判地位，權責一致

改革措施和規定越來越細、越來越實，審批權由全面限制到形式化運行再到合理規制，審批內容設置也更具體規范。在確保審判工作最小程度受到干預的基礎上，審判監督管理這種內部監督管理模式保障審判權有序進行，促進審判體系更加科學、合理的作用日益凸顯。就現階段我國經濟社會發展和司法實踐狀況來看，通過規范審批權運行不斷完善審判監督管理權設置是符合客觀規律的必然選擇。

（二）現狀反思：院庭長審批權運行過程化

調查問卷面向D市所有員額法官，共發放問卷220份，收回有效問卷198份。問卷共有12個問題，其中5個問題由院庭長作答。問卷內容包括與院庭長審判監督管理權運行相關的程序性和實體性問題。根據調查問卷反饋，探尋到院庭長審判監督管理職能被擠壓，審批權運行趨于過程控制。

1.院庭長審判監督管理職能被擠壓。院庭長身份是三種職能的重疊，在實踐中院庭長審判監督管理職能被其他兩種職能擠壓，導致監督管理質效不高，職能未充分實現。而在被擠壓的審判監督管理職能下，又側重程式化監督，對個案監督和案件實質性審查沒有側重，進而影響院庭長對整體審判質效的把握。針對院庭長與其他員額法官的問卷結果說明，院庭長對案件本身的實質性審查力度不夠，有待加強。

問卷調查顯示院庭長監督管理案件比重較小，在院庭長監督管理的案件中，對院庭長提出的意見如何處理；需要提請院庭長監管的案件能否主動申請；如何在不同意見中權衡抉擇出最終判決結果等問題都是對法官的個人素質和能力的極大考驗。考量設置院庭長審判監督管理權是為了最大程度保證判決結果的準確，保障審判權運行，實現公平正義，借助審批權重構院庭長審判監督管理職能是必然選擇。

2.程序審批事項冗雜。文件中規定的院庭長履行審判監督管理職能，程序上包括回避、保全等，但在實踐中還有很多其他程序性事項，比如說審限、訴訟費相關審批等，這些程序性事項由院庭長審批的必要性有待商榷（見圖1）。

圖1 涉及程序審批內容是否都必要

調查發現，接近80%的法官認為，所辦案件中需要審批的案件數占自己所辦案件總數的10%以下，在這不到10%的提請審批案件中又有90%涉及程序性事項（見圖2）。也就是說審批的程序性事項過多，在整體審批內容中占比過重。在法官有限的辦案時間和精力前提下，程序性事項比重過大導致在實體性事項的監管被壓縮。

圖2 法官所辦案件需審批占比及種類

在審批權運行中，一半以上的法官認為程序性事項的審批不可或缺，但也有一些程序事項的審批是沒有必要的，比如簡易轉普通程序、中止訴訟等。具體一項程序性內容是否需要審批取決于對審判質效的影響，即是否有助審判權順利運行。

3.存在的觀念誤區：“去行政化”等于不審批。改革的進行會帶來新舊碰撞，就會有暫時的迷惘和誤區。之前是對“去行政化”的不適應。改革后，獨任法官和合議庭自己“拿主意”“說了算”，對依賴和習慣院庭長意見的法官來講就需要適應，心理上的解壓和業務上的謹慎都是必經階段。

現在，“去行政化”已刻下深深烙印，以致出現僵硬的理解和誤區，即“去行政化”就是取消一切審批，尤其是程序性審批，審批應該更多集中在對案件質量和裁判尺度的把關。①參見李軍：《司法“去行政化”之誤辯思》，載中國法學會：《全面深化改革與法治：第九屆中國法學家論壇獲獎論文集》，中國法制出版社2015年版，第13頁。但在實踐中，院庭長用審批事項決定案件結果的可能性微乎其微。即使在法官專業會議或審委會上，也多是尊重合議庭的意見。所以，院庭長審判監督管理權“突圍”的過程要謹慎對待剝離對象，對程序性事項不能一刀切。從改革的經驗看，貿然取消所有審批事項會發生重大案件失控、裁判標準不統一等情況。②參見何帆：《從“凱奇萊案”看如何正確理解司法責任制》，載《法制日報》2019年2月15日，第2版。

二、辨理：院庭長審判監督管理職能下審批權合理性分析

馬克思說過：“法官是法律世界的國王，除了法律就沒有別的上司。”法官即審判者，如果院庭長不是本案的審判者，對案件監督管理的正當性就存在疑問，依附在審判監督管理職能中的審批權存在的合理性也需探尋。

法有三個狀態：理想中的法、制度上的法和實踐中的法。理想中的法是以經濟社會都發展到理想狀態為配套才能達成的狀態。制度上的法是試圖在制度層面縮小理想與現實的差距，但缺乏保障措施。實踐中的法與理想中的法差距更大，司法改革就像在搭建通往理想制度的橋梁，需要一磚一瓦漸進式前進。院庭長審判監督管理權存在的根基就在于其處于改革前進道路上的一個階段，審批權就是審判監督管理權實現的一磚一瓦，既是工具又是表現形式。

（一）實踐檢驗：審批權存在的內在合理性

從訴訟法角度出發，法院只存在審判監督的概念和程序設計，但從司法實踐角度，法院本身也存在審判管理流程和制度設計。審判監督是依法對審判進行的全流程指導和監督。而審判管理是法院內部對審判人員、活動等審判資源統一管理和組織活動的一種組織管理活動，具有較強的行政性，其中審批權就是其中最重要的管理手段和方式。審批權最開始是行政權力運行中的概念，與司法領域中的審判權屬性完全不同，但審批權在審判監督管理職能中的作用卻不可或缺。

審批權作為一種行政管理手段在審判監督管理職能中發揮作用既有特殊的歷史背景也有其內在合理性。在法院機構改革總體上經歷了司法行政事務與審判“分—合—分—合”的過程。1949年由司法部管理司法行政事務，包括法院人員編制、組織機構等，法院負責審判，兩者分立。1959年，撤銷司法部，司法行政事務收歸法院。1979年，《中華人民共和國法院組織法》通過，司法部重新設立，司法行政事務重回司法部。直到1982年，兩者再次結合，司法行政事務和審判工作皆由法院行使。①參見龍宗智、袁堅：《深化改革背景下對司法行政權的遏制》，載《法學研究》2014年第1期。

在這一階段，審批權在權力運行中發揮著主要作用，案件審批制度還占據主要地位，甚至到今天依然發揮作用。案件審批制度是案件請示制度的延續，或者說深受其影響。在清末社會大動蕩大變革時期，傳統司法制度受到現代司法制度和體制的沖擊，案件請示制度應運而生。直到新中國成立前，在特殊的歷史條件下，案件辦理主要靠黨和政府的指令、政策等，由此案件請示制度的施行提高了辦事效率，保障了社會有序運行。②參見萬毅：《歷史與現實交困中的案件請示制度》，載《法學》2005年第2期。從機構改革歷史進程中可摸索到院庭長審判監督管理職能的演變，分合的往復體現了行政管理和審判工作在動態運動中尋求平衡點。與強勢的行政化管理轉向去行政化再到專門化的改革方向遙相呼應，③參見孫海龍：《深化管理審判》，人民法院出版社2013年版，第34頁。與之相匹配，審批權也從單一強制轉為合理適度，并在審批內容上不斷優化。

制度的運行具有延續性，一蹴而就地破舊立新不可行。司法權依附行政化的司法機關，獨立審判疊加公正的監督管理，這是司法審判的要求，也是客觀現實的需要，所以，審批權在院庭長審判監督管理職能運行中繼續存在且發揮作用是歷史的選擇和必然。

（二）現實審視：審批權存在的外在正當性

審批權作為院庭長審判監督管理職能的一項重要手段，對內保證審判活動的順利運行，對外有助于公平正義的實現。除了上文所提到的歷史順延效果，還有客觀正當效果。

1.司法實踐的客觀需要

同社會變革一樣，司法改革的道路上也是艱難、曲折和復雜的。單純運用法律理念和司法工具不可能完成改革目標，法律邏輯上的缺失需要靠社會文化來填補。恰如羅素所說的，“中國在復雜的政治、經濟、文化問題中，最重要的還是文化問題。”“只要文化問題能夠解決，無論采用哪種政治或經濟制度去實現這一目的，我都能接受。”④【英】伯蘭特·羅素：《中國問題》，田瑞雪譯，中國畫報出版社2019年版，第1-2頁。司法權運行依靠經濟、政治、文化制度保障，如果僅考慮現代司法理念而忽略相對落后的配套保障措施，改革勢必會陷入困境。所以，運用審批權這一工具能夠在審判管理監督中解決好審判中出現的問題，這就是符合司法改革發展規律、立足司法國情的正當措施和手段。⑤參見夏錦文：《當代中國的司法改革：成就、問題與出路——以人民法院為中心的分析》，載《中國法學》2010年第1期。

2.法官的主觀需求

司法現實中法官素質參差不齊，如果沒有對特定案件的審查和批示，辦案質量無法得到保證，就很難真正實現公平正義。另外，法官辦案時，雖然外部有客觀的法律條文設置裁判邊框，但自由心證一定程度上會受到個人情感的影響，個人的法感情①法感情是對法律采取的態度和信仰程度。這并非是主觀+客觀的簡單結合，而更傾向于法律對人性的服從。法感情的產生是以法權威削減和法的特別關懷為代價的，在人的世界里，法感情不可缺少。比如普通人，換醒法感情，會明確自己權利義務，遵守規則。而對于法官要求更高，在高標準上設置條框。也是有差別的。所以，從現實來看，需要獨立于審判法官之外的監督以保障審判質效。

從整體看，改革后的院庭長審判監督管理不是簡單“去行政化”，刻意僵硬地限縮院庭長權力，而是在遵循司法規律基礎上改變層層審批的管理模式，形成日漸完善的新型審判監督管理體制。無論從內在合理性還是外部正當性分析，合理行使審批權并規制審批內容是運用新思維解決新問題的努力方向，有利于合理規范地行使權力。沒有一種制度或者體制是完美的，僅僅因為它在法理上的欠缺或者實踐中的偏差就加以否定或排斥是有違客觀規律的。因此，要用內外部的合理性和正當性來彌補理論不足，以客觀的分析和改革來修正偏差，讓院庭長審判監督管理權回歸司法規律，從而保障審判權順利運行。

三、定位：院庭長審批內容保留限度和確定的分類方向

追求司法的獨立而缺乏監督制約，容易引發公信力危機；監督制約過力、審批過多，又有破壞法官獨立審判權的嫌疑。②參見陳航平：《在司法獨立與司法負責之間——美國州法官考評制度之考察與評析》，載《當代法學》2015年第5期。審批內容“去留”和院庭長審判監督管理權重構是相互作用的。也可以說，審批內容的重置是院庭長審判監督管理權重置的重要途徑。通過審批權的規制和審批內容的重置，助力實現院庭長審判監督管理職能，切實提高審判質效，保障審判權順利運行。

（一）統籌分類：明確權力清單

改革后，院庭長審判監督管理權在新審判權運行模式下進行，與以往行政化運行體制已然不同。這時，必然需要在院庭長審批內容上設置限度，把握審判監督管理權與審判權之間的關系，真正落實院庭長審判監督管理權，服務司法審判。

審判管理以確保審判權有效率、有質量的運行為目標，配以通過行使計劃、決策、組織領導、管控等手段，優化資源配置，促進目標任務完成。③參見盧上需、樊玉成：《審判權運行機制改革研究》，人民出版社2017年版，第78頁。具體來說，院庭長行使審判監督管理權需要明確權力界限，根據職責范圍和審批內容制作“權力清單”。“權力清單”根據可為和不可為又分為“正面清單”和“負面清單”。

“正面清單”規定院庭長審判監督管理權的職權范圍，即可為、應為事項。根據院長、副院長、庭長不同職責定位，規范審批權限的審批內容。“負面清單”就是院庭長行使院庭長監督管理權的禁止性事項，即不可為、禁為事項。如干預獨任法官和合議庭獨立辦案、強行改變合議庭意見和判決、對未參審案件裁判文書直接簽發、以口頭聽取匯報形式、恣意增加審批事項等。

（二）指標設計：確定影響因素和分類方向

院庭長審判監督管理權的正位和正名，除了把握大框架下院庭長審判監督管理權的行使范圍，也要具體到審批內容的設置上，才能做到精準、有力。

1.明確審批內容及影響因素

借助點、線、面為分析工具，審批事項的角度、影響因素和具體事項可以囊括審批內容和對其進行強化、弱化和待弱化的分類（見表2）。

表2 具體審批內容及影響因素

在考量是否歸為必須審批內容的影響因素是貫穿整個案件始終的，這并不意味著每一項審批內容要對標所有因素。具體到每一項審批內容，要衡量與之聯系最緊密的因素。如涉及財務審批內容要對標廉政風險評估；涉及審限等流程性內容要考量流程運行的透明和規范程度、案件影響力；其他程序性事項中要衡量案件影響力；涉及實體性內容的審批除了與當事人實體權利相關度，還要考慮法官專業素養和自由裁量空間。

2.確定審批內容的強弱分類

根據前文梳理的審批內容和影響因素對具體審批內容進行分析評價，具體過程是具體審批事項—擇取標準—展開評價—測評結果。

（1）強化類。程序層面：程序事項多為權力運行的外延力量，過程中會被剝離，但有幾項例外。審限延長是對法定審限的非正常延長，是法院自身原因而非當事人和案件本身而導致的，從避免遲來的正義、保當事人實體權利的角度，院庭長應把好關，嚴格審批程序，減少任意延長審限；拘傳、罰款、拘留是與當事人實體權利相關度較大的內容應強化監督管理；回避出于廉政風險考慮也應由院庭長做好監管；司法救助是對確有經濟困難的當事人進行緩、減、免交訴訟費，①參見廖永安：《訴訟費用研究——以當事人訴權保護為分析視角》，中國政法大學出版社2016年版，第56頁。基于此項自由裁量空間大且存在廉政風險，同時也有法律明文規定，②參見《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》第7條。所以需保留且強化。

實體層面：實體層面的內容處于核心，也是院庭長發揮審判監督管理職權的重點。如將案件提請審委會，審委會作出的是本院最高效力的判決，會在一定程度上削弱合議庭的審判權，所以此項內容需加強監督管理，控制提交審委會案件數量；對“四類案件”的管理監督應該強化，強化對裁判文書質量、庭審等的監督。

（2）弱化類。程序層面：退訴訟費、案款發放已有明文規定，隱含廉潔風險較小，與其他案件影響力、當事人實體權利等因素關聯度不高，故弱化剝離；涉及鑒定的內容都比較客觀，法官自由裁量空間小，可弱化剝離；簡易轉普通程序在實踐中多屬于法官自治能力范疇，對實質上查明事實、對當事人實體權利影響不大且不影響案件走向，可弱化剝離；終結訴訟已有法律明文規定，③參見終結訴訟須滿足以下四個條件之一：原告死亡，無繼承人或繼承人放棄訴訟權利；被告死亡，無遺產，無義務繼受人；離婚案件一方當事人死亡；解除收養關系案件及追索撫養費、撫育費、贍養費一方當事人死亡。屬于法官行使審判權查明事實，故可弱化。

實體層面：專業法官委員會的意見供合議庭參考，并不具有強制執行性，提請專業法官委員會是否經院庭長審批影響力較小，可弱化剝離。

（3）待弱化類。程序層面：案件中止、不計入審理期限，法律已有規定事由如當事人死亡、申請鑒定、管轄權爭議等，雖然影響當事人權利及時實現，但與審限延長不同的是，此項內容當事人參與度和關注度高，對案件走向影響不大。鑒于案多人少的現實壓力，避免被濫用緩沖審限，現在應強化監管，待法官加強審限管控意識及網上流程完備以后可弱化取消此項審批；逾期未歸檔和庭審未錄音、錄像皆是在當前審判流程不規范情況下需加強監管的，等改善后可取消。

實體層面：獨任或合議評議后向院庭長報告是否違背“誰審理誰裁判”原則是改革爭議點之一。此項是否被列為監管項關鍵在于院庭長是否正當行使監管權。院庭長豐富的辦案經驗和較高的辦案能力對案件整體質量提升、裁判文書優化、敏感點處置等都能起到積極作用。在法官隊伍素質逐步提高，敏感案、重大案篩選機制完善后可弱化。

上述討論的審批內容是問卷中出現較多、具有共性的內容，其他很多事項需要對標每一條線上的影響因素，結合實際進行比較衡量，通過完善相關細則可以體現。

四、改革：重置院庭長審批內容、完善審判監督權力運行

院庭長審判監督權的運行處在一個流程式、相對封閉的空間中，④參見趙瑞罡：《關于院庭長審判監督管理機制重構的思考》，載《人民法院報》2016年7月20日，第8版。這就會觸發兩個需要解決的環節：第一，如何準確且穩定地篩查審判監督管理權中的審批內容；第二，如何完善配套保障措施，促進完善后的體系與司法實踐順暢銜接。

（一）確定審批權行使需遵循的原則

1.依附性原則

審判監督管理溯源，依附并區別于審判權，是在尊重審判活動專業性和規律性的發展方向上分化獨立出來的一項從屬性權力。它是審判權在法院內部運行實踐中的一種具體表現，具有其自身所特有的運行規律和職能定位。審判權的運行側重于經由各法定審判主體最終以人民法院的名義對外審理裁決案件，而審判監督管理權的運行則側重于法院內部各監督管理主體對內部審判資源等各方面資源力量的整合管理、對審判活動的監督指導。行使審判監督管理中的審批權要遵循司法規律，設置審批內容應遵循審判規律。在保證審判權獨立行使的前提下，緊緊圍繞審判管理監督權的權限范圍，加強監管規范性，防止管理監督取代“法官認為”。居于人民法院整體司法審判權核心地位的審判權與處于相對從屬地位的審批權二者運行的最終目的是統一的，即確保人民法院整體審判權的公正、高效、權威運行。審批權的依附性還表現在其必須附著于審判權的運行實踐中，脫離審判權運行的審批權是不存在的，但審判權的運行并不同時需要審批權的干預，審批權僅在必要環節、必要程序中啟動并保持監督管理的適度性和方式方法的合理性，即在尊重審判權運行規律的前提下施加必要的監督管理。

2.靜默性原則

基于審判活動對于親歷性、判斷性、裁決性、獨立性等內在規律性的要求，從屬于審判權的審批權在功能方面的定位應當是以服務、保障、支持審判權運行為主，以監督、控制、指導審判權運行為輔，監督、控制、指導職能常態下處于靜默狀態，僅在必要時啟動。如果將審批權的運行比作一輛用以保障審判權公正、高效運行的輔助牽引機車，那么，服務保障支持性與監督指導控制性就可以被認為是這輛牽引機車的兩個內核發動機。不過，一個發動機即服務、保障、支持發動機一般處于常態化的啟動狀態，而監督、指導、控制這臺發動機則一般處于靜默狀態，其僅在機車運行確有必要時啟動。

3.可追溯性原則

2017年《最高人民法院關于落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見（試行）》規定：院庭長審判監督管理職責主要體現為對程序事項的審核批準、對審判工作的綜合指導、對裁判標準的督促統一、對審判質效的全程監管和排除案外因素對審判活動的干擾等方面。（院庭長可以根據職責權限，對審判流程運行情況進行查看、操作和監控，分析審判運行態勢，提示糾正不當行為，督促案件審理進度，統籌安排整改措施。）該文件同時強調：院庭長行使審判監督管理職責的時間、內容、節點、處理結果等，應當在辦公辦案平臺上全程留痕、永久保存。這是取消院庭長對非本人參審案件裁判文書監督簽發權后，最高人民法院對新形勢下院庭長審判監督管理行權方式給予的一個原則性明確。從整體看，改革后的院庭長審批權不是簡單“去行政化”，而是在遵循司法規律的基礎上改變層層監督的管理模式，形成日漸完善的新型審判監督管理機制。用外部運行的可視性來修正偏差，使院庭長審判監督管理回歸司法規律，從而保障審判權運行。

4.有限性原則

當前院庭長審判監督管理的改革，從制度選擇看，是限縮審判監督管理的范圍，并規范其運行。從權能內容角度區分，審判監督管理主要包括如下幾項內容：（1）審判監督權。包括對本院本部門審判業務的整體監督和特別案件的個案監督。這部分權能主要是通過審判業務態勢分析、必要節點必要事項的流程管控、特別審判事項的監督管控、特殊案件的質詢跟進等形式完成。（2）審判資源配置權，即按照人案匹配等管理規則對本院、本部門審判組織及組成人員作出合理安排或必要調整，以確保審判資源配置的最優組合。（3）對特別案件裁判意見的審閱異議權、監督建議權。《若干意見》第24條規定：對涉群體性糾紛等四類案件（四類案件：涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定的；疑難、復雜且在社會上有重大影響的；與本院或者上級法院的類案判決可能發生沖突的；有關單位或者個人反映法官有違法審判行為的。）院庭長有權要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果。（4）法官工作考核權。即通過對法官審理案件的質量、效率及訴訟程序操作規范等各個環節進行科學評價，對法官審判工作進行科學考核，以此作為評定法官政績的依據。

5.權責統一，監督同責原則

堅持“審理者裁判，裁判者負責”，同時要“監管留痕，監督者同責”。精準設置審批內容，明確權利清單，實現審判監督管理運行機制、專業法官會議討論機制、審委會決策機制相互配合，相互制約，將權力規范運行。

（二）重置審批內容，完善監管流程

從出臺的司法文件到試點法院的嘗試，有關院庭長審判監督管理權運行的規定更細、更實。從法院自身開始的改革最直接也最行之有效。通過司法實踐獲取的第一手數據和最準確的反饋，可以摸索出相對合理、科學的院庭長審判監督管理權的運行模式，助力發揮院庭長審判監督管理職能。

1.細化審批內容

根據影響因素評價各種內容和事項是否需要納入審批范圍，對屬于弱化類的事項予以剔除，促進審判效率提高，除了前文所列舉的事項，還有民事案件中的終結訴訟等；對強化類事項由院庭長加強審核，發揮把關審判流程、提高案件質量的作用，除了共性事項，民事案件中采取、變更和接觸保全措施，刑事相關事項、執行相關事項都應加強審批和監管力度。

2.完善監管流程

（1）立案階段對案件進行甄別分流。①對危害國家安全類、黑社會性質犯罪、重大職務、重大社會影響、涉民族宗教和港澳臺等具有重大政治影響類、易引發群體性事件等案件都要有甄別標識，便于院庭長行使監督管理權。但目前很多敏感案件在立案階段并不能被有效識別，隨著辦案進程才逐步顯現，這對法官的素質要求比較高，這要求法官既要對案件有足夠的敏感度，還要在判斷確定案件屬敏感案后主動提請院庭長監督。因此，應當設立庭室內部案件分流機制，由庭長把關，初步篩查出重大、敏感案件，避免總是被動了解案件。（2）優化網上辦案平臺將可以在弱化處理的程序性內容剝離之后，運用信息化手段對案件審理和監督管理的全過程通過網上辦案平臺上進行，并做到全程留痕。根據D市法官的問卷調查，有1/3的法官表示院庭長審判監督管理還沒有做到全程留痕。因此，需要進一步優化網上辦案流程，完善審判流程節點和監督點，做到全程審判可查，監督管理留痕。

3.加強實體監督管理

（1）完善專業法官會議運行機制。加強與院校之間的合作，吸納法學學者的意見。對于重大案、敏感案，可以邀請他們列席專業法官會議，并發表意見、參與討論，最大限度上幫助審委會篩查過濾案件。所有在專業法官會議上發表的意見需全部記錄，最后由具體承辦案件的法官作出裁判，這既降低了錯誤裁判的風險，又保障了法官的獨立審判權。（2）加強案件事后評查激勵和監督。院庭長經過多年業務經驗積累，對案件敏感度、裁判文書質量等都有較高的分析判斷能力，有利于加強對案件的指導。可以在庭室內部或全院開展文書評比、庭審評查等活動，公開點評結果，并與法官的績效考核成績掛鉤。也可以采用日常與階段性相互評查和專業組評查相結合，將此項活動常態化，輔助院庭長審判監督權力的行使。

（三）設立外部懲戒，院庭長同權同責

評價案件質量的重要標準就是當事人是否服判息訴，即民眾滿意度。上文提到提請審委會的審批應該強化，減少審委會的啟動，這導致對審判監督管理權運行本身的監督就更少。為了審判監督管理權有序運行，可以將追責與審判監督管理分開，設立外部的懲戒部門（試點法院設立的懲戒委員會），監督審判監督管理權的運行。

1.懲戒委員會組成人員

從2014年開始，懲戒委員會在多個法院試點建立。如上海由15人組成懲戒委員會，其中法院相關分管領導中有7人，社會專家、律師有8人。②參見陳衛東：《司法責任制改革研究》，載《法學雜志》2017年第8期。從長遠和全面的眼光看，可以設立各種人才庫，如學者專家庫、律師庫、法官庫等，每次行使監督權力都從不同人才庫中隨機抽取幾名，既保證專業性又確保公正。

2.懲戒委員會監督內容

根據監督對象，可以分為兩個方面的監督內容：一方面針對院庭長審判監督管理權的行使；另一方面對法官獨立審判案件進行監督。

對院庭長行使權力進行監督，一是針對應為而不為行為，如對重大案、敏感案的監督，是否按規定組織專業法官會議，并發表自己的意見；二是針對不可為而為之行為，尤其是對案件的過度干預，如不需要再審批的流程性事項，不能內部人為設置；三是針對應為而不公為行為，如對整體質效的把控、審判力量的調配等。

對法官審判行為的監督可以涉及整個審判流程，從最初的受理到作出裁判。由于案件數量等因素，針對法官審判的監督可以采取抽查式，按每月每個類型的案件進行抽取。為了保證結果的真實公平，一開始的監督可以不公開進行，到裁判完成再予以通報結果和流程。這樣可以做到審判和追責的分離。

（四）創新發展，探索個性化監督管理

司法改革對當前法院院庭長審判監督管理指明了方向和路線，這種改革指引，是對歷史的總結和未來的預期。但改革永無止境，審判實踐是豐富且具有生命力的，不局限于既有的改革要求，扎根實踐進行探索，是對改革的發展。

對特定類型案件的監督管理，是院庭長審判監督管理改革的一項重要內容。《若干意見》第24條規定了“四類案件”，這四類案件納入改革后的院庭長審判監督管理的范圍，屬保留給院庭長監督管理的“個案”，只不過改進了院庭長對四類案件的監督管理方式。而實踐中，基于現實需求，不乏對重點監督管理的擴展。這種擴展，植根于審判現實問題的梳理和審判運行態勢的把握，是宏觀管理分化下的微觀管理，對整體審判質效的提升具有重要意義。

以D法院為例，針對院庭長放權后出現的裁判標準不統一、自由裁判幅度過大、發改案件比率上升等問題，在對近三年審判數據分析研判基礎上，制定了《關于民商事改判發回重審案件監督管理規定》，在最高法院確定的“四類”案件之外，進一步強化院庭長對五類案件的監督管理。該規定實行半年來，D法院發改案件數量同比下降37.2%，二審案件發改率下降3.9個百分點，成效明顯。

一是對改判案件實行分層監管。為遏制二審改判案件上升趨勢，二審擬部分改判的案件，合議庭意見一致的，要求提請庭長監督，庭長不同意合議庭意見的，層報分管領導監督；合議庭意見不一致的，庭長提請專業法官會議討論，根據專業法官討論意見確定是否進一步提請分管院領導監督。二審擬全部改判的案件，合議庭需提請分管院領導監督，庭長根據案情決定在提請分管院領導監督之前，是否提請專業法官會議討論。

二是對發回案件實行嚴格監管。為避免二審不當發回、減輕基層法院辦案壓力，二審擬裁定發回重審案件，要求提請庭長、分管院領導直至院長監督。對原審判決認定事實不清但二審可以查清事實后改判的，一律不允許發回重審。一審裁定駁回起訴、二審指令繼續審理的案件，層報庭長、分管副院長監督。一審作出判決而二審認為不屬于法院受案范圍、擬裁定駁回起訴的案件，層報庭長、分管副院長監督。

三是對承辦人為少數意見的案件提請監管。承辦人作為案件審理各環節的親歷者和審判責任的主要承擔者，其對案件的裁判更具發言權。基于案件合議規則，合議庭不同意承辦人意見的，無論案件是否發改，層報庭長、分管院領導接受監督。分管院領導認為必要時，提交專業法官會議或審判委員會討論決定。

四是將類案不同判的案件納入監管。為規范自由裁量權，統一同類案件、同類問題的裁判標準，對二審中可能形成新的裁判標準或者改變上級法院、本院同類生效案件裁判標準以及存在法律適用爭議、“類案不同判”可能的，合議庭層報庭長、分管院領導進行監督。

五是撤銷仲裁案件審慎監管。對商事仲裁審查案件，合議庭擬決定撤銷仲裁結果的，層報庭長、分管院領導監督。

結 語

院庭長審判監督管理職能運行的時間和空間不斷被擠壓，只有從自身本源和審批權運行上下功夫，才能真正發揮審判監督管理的作用。從院庭長審判監督管理權運行的現狀及反饋的問題入手，在審批權運行的審批內容的重置上進行突破，實現審判監督管理的過程控制到實體控制。不斷完善院庭長審判監督管理權運行是必然走向，也是深化司法改革的必然要求。以審批權運行為研究對象，以審批內容為切入點，完善院庭長審判監督管理職能，從而更好地發揮審判監督管理作用，保障審判權順利運行。