林草融合視角下干旱區生態、經濟和社會發展問題探討*

趙雨凡 王 巖

(1 東北林業大學經濟管理學院 哈爾濱 150040 2 黑龍江省林業科學院 哈爾濱 150081)

中共十八大召開以來，我國不斷完善生態文明體制機制，創新發展和綠色發展不斷推進并引向深入。“十三五”期間，生態文明建設質量不斷提高，這得益于全國林草生態系統保護修復事業快速發展。期間全國累計造林3 633.33萬 hm2，森林覆蓋率提高到2019年的22.96%，天然草原綜合植被蓋度達56.10%，林草資源發展為生態文明建設貢獻了巨大力量。我國干旱區面積廣闊，有著豐富的林草資源，是我國環境治理和生態改善的重點地區，承擔著重要的資源儲備和供給任務。同時，干旱區的經濟社會狀況直接關系到我國可持續發展和 “三步走”戰略的實現，對于解決我國地區發展不均衡問題意義重大。20世紀以來，我國干旱區森林和草原遭到很多破壞，環境惡化、發展滯后、產業發展不全面等問題普遍存在。多年來，國家相繼出臺了很多林草融合政策，如天然林保護、“三北”防護林建設、退耕還林還草、自然保護區建設等，顯著扭轉了干旱區林草資源持續破壞的不利局面，并充分利用林草資源創造發展機會。本文將從林草融合視角探討干旱區生態、經濟和社會發展現狀，分析林草業發展情況并提出發展對策，以期為促進干旱區生態、經濟、社會全面發展提供有益參考。

1 干旱區生態、經濟和社會問題研究概況

干旱區指當地氣候類型屬于干旱氣候的地區。年降水量在200 mm以下的地區稱干旱區，年降水量200～500 mm的地區稱半干旱區。宏觀概念上的干旱區是二者的總稱，本文采用這個概念。我國干旱區多集中于西北地區[1]，如內蒙古、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆等，是我國沙化集中分布區，也是我國重要的自然資源保護地和生態安全屏障[2-5]。因此，林草業發展是干旱區生態、經濟、社會建設的重要一環。國內很多學者對干旱區生態經濟社會問題進行了研究。例如，對西北干旱區進行山地—綠洲—荒漠系統生態恢復綜合效益評估，發現整體上綠洲和山地系統的生態恢復效益在上升，而荒漠系統的生態恢復效益在下降[6]；提出針對干旱區復雜的地貌特征，采用不同的方法和措施改善生態環境，核心都是對于林草植被的恢復、建造和保護[7]；發現對于植被的恢復有助于畜牧業等其他產業的發展，促進土地利用結構的合理調整和人與自然和諧相處發展[8]；從人文、社會、經濟等角度反映干旱區林草政策落實后林草資源改善對社會和居民生活的影響[9-12]。

2 干旱區生態、經濟和社會發展狀況分析

2.1 干旱區生態環境狀況

干旱區擁有豐富的各類自然資源，是我國重要的礦產資源和生物質能源供應地，也是我國主要畜牧業基地和生物多樣性中心[13]。我國干旱區面積占國土總面積一半以上，有高山、高原、沙漠、盆地等多種地形，氣候條件復雜，生態資源豐富[14]。長期以來，因人類活動規模日益擴大，干旱區土地沙漠化、草場退化、地下水位下降等問題比較嚴重，具有生態功能、藥用價值的野生鄉土植物生境退化，生物多樣性遭到破壞。在退耕還林工程、“三北”防護林工程、天然林保護工程、自然保護區建設等林業重大生態建設項目的推進下，干旱區環境得到極大改善，森林面積和蓄積量不斷增加，城市綠化面積也持續擴大。根據 《中國統計年鑒》，截至2017年，我國干旱區建有345個自然保護區，面積10 483.50萬hm2；截至2018年末，干旱區以 “三北”防護林為代表的造林面積36.60萬hm2，各地實有封山育林總面積191.39萬hm2，森林撫育總面積達65.27萬hm2，森林生態系統得到一定修復。2019年，干旱區用于生態恢復治理的投資為307.60億元，濕地總面積達到2 653.25萬hm2。從2018年干旱區林草資源情況 (表1)可以看出，新疆草原綜合植被蓋度40%，內蒙古為44%，其他4個省 (區)均達45%以上，草原綜合植被修復和發展情況良好。濕地保護率較高，森林覆蓋率、森林蓄積量和沙化土地治理面積情況也比較理想，生態建設取得了顯著成效；但干旱區的生態條件較為脆弱，持續關注和繼續投入十分必要。

表1 2018年干旱區林草資源情況

2.2 干旱區經濟發展狀況

受到地理位置、交通條件、產業布局等因素影響，我國干旱區內很多地方經濟發展節奏慢、發展規模不足，產業類型也較為單一。近年來，在對干旱區進行政策幫扶和我國全面建成小康社會扶貧攻堅進程的推進作用下，干旱區產業類型趨于多元化。據統計，2010—2018年干旱區產業結構不斷優化升級，第一、第二產業生產總值所占比重逐年下降，第三產業比重持續上升。在發展過程中，三次產業發展方向也有所改變，第一產業發展更注重科學技術的應用，第二產業發展更注重產業的縱向發展和橫向合作，以服務業為代表的第三產業不斷發展和完善，尤其是旅游業有效帶動了當地餐飲業、特色農業、文化產業的發展，在改變產業類型匱乏的同時緩解了就業壓力。隨著國家對林草業投資規模的逐年加大，林草業對干旱區經濟發展的貢獻與日俱增。干旱區利用自身的環境優勢發展林草特色產業，涉林第一產業主要包括林木育種和育苗、營造林、木材和竹材采運、經濟林產品的種植與采集等；第二產業主要包括木、竹、葦漿造紙和紙制品，及相關林產化學產品制造、非木質林產品加工制造業等；第三產業主要是林業生產服務、林業旅游與休閑服務、林業生態服務等服務類型或管理類型的產業[15]。據統計，2018年干旱區各地林業第一產業總產值為1 530.64億元，第二產業為337.34億元，第三產業320.37億元，產業結構比較穩定，第一產業仍占主導地位，第三產業正逐漸興起。

2.3 干旱區社會發展狀況

隨著林草政策的貫徹落實，干旱區各地退化的草場和草原得到修復，沙漠化程度減輕，生態環境不斷好轉。近年來，各級林草部門貫徹 “綠水青山就是金山銀山”理念，大力推進各項扶貧項目建設，建立 “中央統籌、行業主推、地方主抓”的生態扶貧格局，林草生態扶貧項目各項目標任務全面完成，帶動貧困人口脫貧增收，利用生態扶貧推動社會和經濟的發展，取得了顯著成效。2019年末，干旱區人口總數為9 364萬，城鄉居民基本養老保險實際參保領取人數達到770.70萬，社會基礎保障措施在不斷完善。社會治安情況較為穩定，醫療條件在不斷好轉，自主參加基本醫療保險資金為21.77億元。對教育的重視程度不斷增加，2019年干旱區教育總支出達到3 223.68億元。社會保障和社會基礎設施建設不斷完善，更多人口流入到干旱區各地，為當地提供了寶貴的人力資源，整個社會的活躍程度提升。更多林草資源相關產業發展的試點單位建立，提供了就業崗位，為當地沉淀了更多的人才和技術。

3 林草業推進干旱區生態經濟社會發展的關鍵問題

3.1 林草業如何加快干旱區生態建設

林草業發展與干旱區生態建設息息相關。林草保護與修復是干旱區生態環境改善的重要途經，也是加快干旱區生態恢復建設進程的關鍵。在 “十四五”開局之年，寧夏構建黃河生態經濟帶和北部綠色發展區、中部封育保護區、南部水源涵養區，全面加強天然林保護修復；內蒙古在草原生態紅線內嚴禁亂采濫挖、新上礦產資源開發項目，解決礦產資源開發利用過程中破壞草原生態的問題；西藏完善重點生態功能區轉移支付和各類生態補償機制，推進拉薩河流域山水林田湖草生態保護修復項目。可見，干旱區生態建設成就與林草融合密不可分，各地已經安排中長期生態修復戰略。在這個背景下，如何持續增加森林草原面積，如何有效提高林草生態價值，如何守住林草資源保護和修復成果，是干旱區生態文明建設過程中需要重點思考的問題。

3.2 林草業如何促進干旱區經濟發展

基于干旱區的自然條件、資源稟賦和林草生態價值，林草業是該區域經濟發展過程中不可或缺的重要部分，畜牧、水果種植、漿堅果生產加工均不能脫離林草資源，發展森林康養、草原旅游等特色林草服務業更是產業結構升級的核心。林草業綜合發展已經成為全國經濟發展結構轉型和發展的關鍵。在全國林草改革發展的新時期，干旱區發展林草產業面臨著品類單一、技術匱乏、知識產權成果不足等問題，能否進一步實現創新和突破，以高質量林草產業帶動干旱區經濟發展或經濟結構優化，已經成為當地經濟騰飛的關鍵，也決定了未來發展的空間。大量實踐證明，只有實現林草業的適度發展，干旱區才能找到新的經濟發展方向，才能實現當地經濟的可持續發展和資源合理配置。

3.3 林草業如何加強干旱區社會發展

在促進生態恢復和經濟發展的同時，林草業發展解決了公眾普遍關注的社會發展問題，尤其是有效解決了很多長期存在的焦點問題，實現了民族團結和共同發展目標，推進了干旱區社會建設進程。雖然社會發展取得了顯著成效，但也存在一些需要進一步克服的問題。當前，干旱區的人口老齡化問題比較嚴重，如何注入新的生產力，如何擴大高素質人才數量，如何提高人民收入和保障水平，都是亟待解決的問題。另外，實施退耕還林還草、自然保護地建設等生態工程時，如何基于民眾訴求做好政策落實和補償措施，如何調動社會力量保證林草業的發展平穩性和可持續性，也是需要進一步解決的問題。

4 林草融合視角下干旱區生態、經濟和社會發展對策

4.1 以林草資源為基礎加強生態建設事業

干旱區生態建設的關鍵限制因素是林草資源的不合理分配和利用。要實現生態建設事業的高效、健康、可持續發展，必須從根本上解決林草資源被破壞和資源不足的問題。應加強與高校及科研機構的合作，利用高新技術加強干旱區生態恢復。根據各地不同的地理特征，提出林草業恢復發展政策，因地制宜地采取更有效的生態建設措施和政策。林草資源保護是人民生命財產的保障，應加強對新疆、內蒙古等草原面積較大的省 (區)的林草資源保護力度，擴大退耕還草工程成果，保護自然草原的生態平衡。平衡人民生產活動與林草資源發展之間的關系，在各地建立完善的林草業保護與發展監測點，加大監管力度，真正實現林草業健康發展。另外，干旱區的生態問題不單純是自然環境問題，也包括野生動物資源問題。對于依賴林草環境生活的珍稀物種和珍貴的生存環境，應盡可能保護其原始生境，通過維持森林草原的生態平衡，為生態建設提供更多的可能性和可行性。

4.2 通過林草產業發展推動經濟高質量發展

開拓干旱區多元化的經濟發展機會，根據自身優勢找到干旱區各地的新經濟增長點。可利用干旱區特殊的生態環境，大力保護草業和林業資源，通過林業和草業的發展帶動其他產業。干旱區在第一產業上有較強的地域優勢，各地可利用氣候條件和地貌特征側重發展第一產業，如內蒙古可以利用自身草場面積大、林區發展歷史久、土壤肥沃的特點重新規劃草原和草場，在保護草原的同時，進行人工草場的擴建，為畜牧業高質量發展提供資源保障。在第二產業發展方面，干旱區各地應因地制宜地發展林草加工業，將高新技術融入到生產過程中，實現加工業的綠色化和高效化，獲得綠色食品、地理標識等認可認證。在第三產業發展方面，可利用各地自身的生態特點和文化底蘊，以文化場館、文創作品等作為文化傳播的載體，發展有地域特色的文創產業。第三產業發展的關鍵是實現人與自然的和諧共處，大力發展旅游業、康養業等見效快的服務業，同時也要考慮到生態環境的承載力，合理規劃第三產業的發展方向和發展規模。需要注意的是，干旱區地域跨度大，發展條件千差萬別，要了解各地發展現狀和現存問題，各省區之間互相協調發展規劃和發展規模，根據自身發展程度進行資源合理配置，結合自身優勢選擇產業，通過各地區之間的資源流動實現合作共贏，使林草產業成為地區經濟的發動機，推動干旱區經濟高質量發展。

4.3 借助林草改革發展提高社會保障水平

干旱區很多地方經濟發展速度緩慢，社會保障水平較發達地區有差距。要利用我國林草改革發展契機，帶動干旱區各項事業的推進，進一步加強政府職能建設，改善社會發展環境。要進一步加強干旱區各地社會建設，重視社會保障機制的完善。例如，在退耕還林還草等工程實施時，以社區為單位進行政策補償的落實，并積極跟進落實情況和民眾需求，通過公眾參與和協商實現對林草資源的保護和相關補償機制的落實。同時，宣傳林草業發展對于地區全面發展和人民生活質量提高的重要意義，充分調動公眾積極性，使其對林草資源保護事業有更高參與感和成就感。政府部門需高度重視民眾訴求，把握當地生態建設和產業發展特點，制定本地化林草資源經營政策，利用林草項目提高群眾收入和保障水平，并用更加公平正義的方式處理焦點問題，切實提高社會保障水平。

4.4 利用充足的智力資源促進事業發展

受地理位置和產業規模影響，干旱區林草融合需要大量人力資源的注入，也需要更多先進技術的支持，需要有更多年輕力量充實到林草融合中來。干旱區應完善人才引進政策，落實人才待遇，吸引和留住更多高水平人才，優化地區人口結構，強化干旱區軟實力，以智力資源帶動地區發展，為林草業高效發展提供更多可能。可基于林草生態修復和產業發展需要，設置更多的人工種植和高新產業服務基地，加強基層單位、高等院校、科研機構、社會團體、高新企業之間資源的對接與融合，建立起以智慧林草技術和林草業人才為主體的新型發展關系，培育更多具有發展前景的林草科技型企業，解決因崗位供給不足導致的人才流失問題，為干旱區生態、經濟和社會發展提供必要的人才保障。