1949年以來中國林業管理體系變遷及國際比較*

張旭峰 孟 貴 吳水榮 余洋婷 朱安明

(1 中國林業科學研究院林業科技信息研究所 北京 100091；2 河北省自然保護地項目與野生動植物保護中心 石家莊 050081；3 國家林業和草原局華東調查規劃設計院 杭州 310019)

自1949年中華人民共和國成立至今，新中國林業事業走過了70余年的歷程，林業發展取得了巨大成就，并被世界所認可，綠化貢獻居全球第一[1]。具體而言，森林資源顯著增加，森林覆蓋率從1949年的8.60%增長到2019年的22.96%；森林面積于2019年達到2.20億hm2，其中人工林面積7 954.28萬hm2，居世界第一[2-3]。林業產業體系不斷發展壯大，林業產業總產值從1952年的7.28億元發展到2019年的7.56萬億元，增長了1.04萬倍，遠高于同期國內生產總值(GDP)的增長率 (1 458倍)，成為國民經濟發展的綠色動力源[4]。森林生態系統功能持續增強，根據第9次全國森林資源清查，森林生態系統年固碳總量4.34億t，年涵養水源量6 289.50億m3，年固土量87.48億t，年保肥量4.62億t，為生態文明建設提供了有力保障[5]。

中國林業發展取得的巨大成就與林業管理體系是密不可分的。在初期以計劃經濟為主的經濟體制下，木材作為重要的經濟生產要素，對其嚴格執行國家生產與調配計劃；而改革開放以后，市場調節逐漸發揮主要作用，但由于森林資源的生態外部性，林業行業仍然受到較為嚴格的政府宏觀調控，包括通過行政許可采取一定程度的部分管制。顯然，70年來林業管理體系對林業發展發揮著 “精神中樞”式的核心作用。目前這方面的研究更多聚焦于林業發展所取得的成就論述，以及進一步對林業制度、政策變遷的探討。例如，張旭峰等[6]、張忠潮等[7]、劉璨等[8]從不同角度探討了新中國成立后林權制度的變遷，曹子娟等[9]、戴凡[10]、潘丹等[11]、余洋婷等[12]則主要從政策變遷歷程、制度背景、演進特征規律等視角探討了林業政策的變遷發展過程。這些研究對于揭示林業發展成就及相應的林業制度、政策的變遷有很強的科學意義。然而，對于影響政策制定與實施的林業管理體系，目前的研究卻非常有限。樊寶敏[13]的相關研究涉及了國家林業管理部門的變遷，余洋婷等[14]則分析了林業政策發布主體的變遷。

林業管理體系是實現林業綜合治理的基礎和載體。具體而言，國家林業管理部門是林業管理體系的核心中樞，事關林業治理體系的頂層設計；全國林業管理縱向體系則是林業管理體系的主要脈絡，是頂層設計實現的制度通道所在；而國家級林業管理部門行政主官是部門集體決策的人格化，是國家宏觀層面林業事業安排與博弈的代表。這3個方面可以充分體現中國林業管理體系的主要特征。為此，本文從國家林業管理部門及其變遷、全國林業管理縱向體系、國家級林業部門行政主官的政治維度3個方面展開分析，旨在全面揭示1949年以來中國林業管理體系的變遷概況。同時，考慮到中國現行國家林業管理部門性質為自然資源部管理的國家局，從管理體系相似性角度出發，兼顧對歐美林業發達國家的代表性，選擇美國、德國林業管理體系進行簡要對比，在分析中國國內歷史經驗的基礎上尋求國際借鑒，以期為中國林業治理體系現代化建設提供有益參考。

1 國家林業管理部門及其變遷

1949年至今，國家林業管理部門在中央、國務院數次機構改革中幾經變遷。根據國家宏觀制度安排與林業部門變遷的自身特點，本文結合以下5個階段進行分析。

1.1 林業部為主時期 (1949—1970年)

中華人民共和國成立之初，中央人民政府林墾部是國家級林業管理部門，管理全國林業經營和林政工作。但1951年末墾務工作即剝離至農業部管理，林墾部改名為中央人民政府林業部，只單獨負責林業工作，統一領導全國國營木材生產和木材管理工作[15]。在該階段林業建設總方針為 “普遍護林，重點造林，合理采伐和合理利用”。這是由當時的國情林情所決定的，經過清朝末年和中華民國時期的數十年戰亂，森林生態系統亟待系統保護，但同時新中國剛成立，百廢待興，社會經濟建設需要大量森林產品[16]。因此，為進一步滿足社會發展對木材日漸蓬勃的需求，并兼顧林業 “采” “育”工作，1956年林業部的森林工業相關職能被剝離并單獨組建森林工業部負責專門管理木材的采伐、加工、運銷和林產化學等工作，并保留林業部以繼續負責剩余的其他工作。在此期間，中國森林工業得到迅速發展。到1958年，森林工業部重新合并到林業部直至1970年4月。在該時期提出 “林業建設以營林為基礎，采育結合”的工作方針，并初步確立中央集體領導下“條塊結合，以條條為主”的林業管理體制[13]。在該階段組建的林業相關部門——林墾部、林業部、森林工業部均是國家最高行政機關 (政務院、國務院)的組成部門，行政級別為正部級。

1.2 農林部時期 (1970—1978年)

1970年林業部撤銷后，與農業部、水產部合并組建農林部，統一管理原農業部、林業部、水產部工作。全國林業工作不再被國務院單列直接管理，而僅是由農林部下屬一個普通局管理，原林業部所直屬的事業單位、企業等均層層下放至地方，林業工作的全國統籌性受到極大制約。且其時適逢 “文革”時期，各行政部門基本行政職能很不穩定，導致包括森林資源保育在內的林業工作受到很大沖擊。在該階段，林業管理部門僅是農業部下屬局，行政級別為正司局級。

1.3 單列林業總局與恢復為林業部時期(1978—1998年)

1978年，“文革”結束，為恢復林業管理工作正?；?，組建國家林業總局，統一管理造林、育林和森工工作；經國家林業總局過渡，于1979年撤銷農林部，重新設立林業部，并恢復被下放的原林業部直屬單位、企業以及地方各級林業管理部門。此后直至1998年3月，林業部在多次國家機構改革中保持獨立部委，管理體系相對穩定。但主要職責任務數次變遷，前期 (1982年起)重點是動員全國人民植樹造林、綠化祖國、保護和合理利用森林資源；中期(1988年起)強調職能轉變，要求加強林業行政管理和監督的職能[17]；后期 (1994年起)則明確要把林業行政管理工作轉變到統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、健全法制、提供服務和監督檢查上來，要求加強林業生態環境建設組織管理、林業行政執法管理、林業行業管理和森林資源管理[18]。在這個過程中，林業部門逐漸從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，其變遷過程與社會主義市場經濟體制不斷發展完善的要求相適應，也是中國行政部門的體制改革與市場經濟體制建設相協調的過程。同時，在這一時期，林業的生態功能初步成為經濟功能之外的第2功能得到重視。在該階段，林業管理部門恢復獨立，林業部為國務院組成部門，行政級別為正部級。

1.4 國家林業局時期 (1998—2018年)

1998年國務院機構改革，大幅撤銷負責行業管理的部委，林業部組建為國家林業局，主要負責管理全國林業工作，并對武警森林部隊有一定領導權，直至2018年3月。其間，國家林業局主要職責任務從以森林生態系統為主，即 “負責植樹造林，封山育林，護林防火，加強林木行業管理，制訂林業規劃和規章”，擴展到森林、濕地、荒漠生態系統和生物多樣性，即 “加強保護和合理開發森林、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源，優化配置林業資源，促進林業可持續發展”[19-20]。在此時期，林業工作的重心發生了根本性轉變:生態與經濟功能并重，生態優先。中央明確 “林業是一項重要的公益事業和基礎產業，承擔著生態建設和林產品供給的重要任務”，為全國林業發展確定了主基調[21-22]。

值得注意的是，在這一時期，林業工作得到中共中央高度重視。2009年召開了首次中央林業工作會議，系統研究林業改革發展問題，充分強調集體林權制度改革任務[22]。更重要的是，2012年生態文明建設納入 “五位一體”頂層設計，“綠水青山就是金山銀山” “山水林田湖草是生命共同體”等理念深入人心，保護森林和生態成為建設生態文明的根基，林業事業成為國家發展宏大愿景的重要組成部分。作為生態修復和建設的主要力量與維護國家生態安全最重要的基礎設施——國有林場與國有林區改革成為中央林業工作的又一個重點，通過政事分開、事企分開，推動林業發展新模式由木材生產為主轉變為生態修復和建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主[23]。在這一時期，國家林業管理部門由此前的國務院組成部門變更為國務院直屬機構，行政級別從正部級變更為副部級。

1.5 國家林業和草原局時期 (2018年至今)

2018年，國家林業局撤銷后，組建國家林業和草原局，整合原國家林業局職責，農業部的草原監督管理職責，以及相關部委的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責[24]，統籌了森林、草原、濕地、荒漠的監督管理，有利于加大生態系統保護力度和加快自然保護地體系的建設。此次變更將森林與草原、濕地等其他生態系統的管理從政府機構上相融合，主要職能進一步向 “生態”轉變，共同服務于國家生態文明建設大局。在此時期，國家林業管理部門仍屬于國家局，但由國務院直屬機構變更為國務院部委 (自然資源部)管理，行政級別仍是副部級。

總體來看，在國家宏觀治理體系層面，雖然在早期有與農業等部門短暫合并的歷史，林業管理部門仍以 “獨立”管理林業事務為主。近年來，隨著 “統籌推進山水林田湖草沙系統治理”理念不斷落實，國家林業管理部門在國家治理體系現代化改革中不斷向自然資源統一管理體系融入。從工作職責與重心的角度來看，經歷了以單一森林生態系統為主到 “森林、濕地、荒漠化多個生態系統和陸地生物多樣性管理”的轉變，從 “以木材利用為核心的林產工業”的經濟重心不斷向 “以生態系統管理為主的生態系統服務”的生態重心轉變。另外，隨著社會主義建設不斷推進，尤其是1978年后中國特色社會主義制度的不斷改革完善，國家林業管理部門的機構安排相對更加穩定，與社會主義市場經濟的發展更加協調，宏觀調控的管理職能不斷凸顯，企業職能不斷剝離，對市場的直接干預基本消失。

2 全國林業管理縱向體系

林業管理的縱向體系是國家林業政策在基層得以實現的通道，一般是從國家級林業管理部門起，經各層級的林業管理機構節點，至最基層的林業部門為止。其中的層級基本與各個時期的國家行政區劃縱向層級結構一致，節點則基本是相應層級的行政區劃政府所下屬的林業管理部門。1949年至今，國家行政區劃層級制度幾經變遷，如 “地區改市” “公社改鄉鎮”等，但行政區劃層級的結構，即 “國家級—省級—市/地區級—縣級—鄉鎮級”基本保持穩定。同時，由于林業在國民經濟發展中的重要作用，每級行政區劃一般均設有相應層級的林業管理部門，如中華人民共和國成立之初即將林業管理深入到鄉鎮一級，在區公所 (近似于后期的鄉鎮級)設立林業委員，管理林業政務[13]。尤其是21世紀以來，伴隨著中國特色社會主義制度愈趨完善，國家行政區劃制度相對更為穩定；與之對應，林業行政管理縱向體系也基本穩定于 “國家級—省級—市級—縣級—鄉鎮級”的5級層次，而每級均設有負責該區劃范圍內林業政務的林業管理部門。值得注意的是，2018年國務院機構改革后，地方政府在隨后的相應機構改革中具有了一定的自主權，根據當地林情和經濟社會發展實際，或仍由本級政府直接管理林業部門，或與國家級機構改革趨勢一致，將林業部門納入同級自然資源部門管理。

從各級林業管理單位的行政管理體制而言，“條塊結合”的制度形式基本不變，每級林業管理單位均接受本級政府和上級林業管理部門雙重領導；但逐漸從 “以條條為主”轉變為 “以塊為主”，也就是各級林業部門的行政關系隸屬于本級政府，而同時上級林業管理部門對其有業務管理、指導關系。類似地，其對下級林業部門也有業務管理、指導關系。因此，每級林業管理部門均是在本級政府領導下實現上級林業部門的業務要求；其一般結合當地林業實際，并向下級林業部門分解、傳遞業務要求，并有業務考核權力 (圖1)。國家的宏觀林業管理由此實現從上至下的縱向傳遞。這種 “條塊結合”的制度是一種具有中國特色的行政管理體系[25]，而初期的 “條條為主”有助于通過中央干預實現高效采集利用全國木材資源，支持國家重點工程建設，這對于初期的經濟快速發展有重要意義[6]，但導致地方政府積極性不高、條塊分割問題嚴重[26]。改革開放后的 “以塊為主”是對前一時期的調整，也是對社會主義市場經濟改革的適應，有利于調動地方發展林業的積極性，促進林業相關生產要素的橫向流通。

圖1 從中央到地方的林業管理縱向體系

通過林業管理的縱向體系，國家林業政策不斷向下分解、傳達，最終得以落實于 “山頭地塊”，形成了當前最主要的林業政策縱向通道。同時，近些年自下而上的林業政策反饋機制在逐漸發展，如政策出臺前的征求意見機制；自外而內的政策建議機制也在逐漸采用，如由管理體系之外的專家形成的咨詢委員會對政策制定的建言獻策機制。但目前以上2種機制尚處于發展期，暫沒有明確的制度規范以保障實施，更多地是由政策發布部門根據政策重要性、影響力等因素相機決定。

3 國家級林業部門行政主官的政治維度

根據憲法規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義建設最本質的特征；在中國共產黨的領導下，開展與參政黨多黨合作和政治協商，是中國現行的政治制度[27]。部門行政主官作為國家級林業部門決策體系的最核心成員，其政治維度一定程度上也是國家林業管理體系的內涵之一。因此，本文以政治身份和任后 (國家林業部門主官任后)職務為主要指標進行簡要分析。具體而言，政治身份的歸納主要考慮了其政黨歸屬及是否中共中央候補委員以上職務，任后職務則主要考慮其卸任國家林業部門行政主官后職務變化。由于國家林業和草原局時期尚處于初始階段，數據較少，暫不進行分析。

從政治身份而言，在林業部時期 (1949—1970年)，行政主官政治身份均為民主黨派成員；農林部時期 (1970—1978年)，實行軍事管制；單列國家林業總局與恢復為林業部時期 (1978—1998年)的大部分時間里，行政主官具有中國共產黨中央候補委員或中央委員的政治身份；國家林業局時期 (1998—2018年)與前一時期基本類似，一半以上的時間里，行政主官具有中國共產黨中央候補委員或中央委員的政治身份。

從任后職務而言，在林業部時期 (1949—1970年)，行政主官轉任于人民團體、全國人大常委會等，擔任同等級別職務，這或與這一時期行政主官的民主黨派政治身份有關；而單列國家林業總局與恢復為林業部時期 (1978—1998年)，絕大部分的行政主官轉任于中顧委、地方黨委或其他部委，擔任同等級別職務。在國家林業局時期 (1998—2018年)，部分行政主官轉任于其他部委擔任同等級別職務，部分行政主官轉任全國政協等機構。

從以上2個指標來看，在國家林業部門變遷過程中，大部分時期行政主官均處于國家決策核心圈層，任后職務基本平級。整體來看，行政主官的政治維度相對穩定，沒有較大變化，在一定程度穩定地保障了林業政策在國家宏觀政策中的相對重要性。

4 國際比較

4.1 美國林業管理體系簡述與比較

根據美國林務局官方網站，美國國家級林業管理機構始于1876年，國會在農業部設立評估森林質量和條件的專門辦公室，經幾次不斷升格后，1905年更為現名美國林務局至今。

從隸屬關系來看，美國林務局一百余年隸屬關系非常穩定，一直行政從屬于美國農業部，為 “從屬其他部”類型[28]。但其又相對較為獨立，主要從內務、環境等部門獲取財政預算。這與2018年我國國務院機構改革前中國林業部門 “獨立設部”的制度安排差別很大；而改革之后則與中國相近，即林業部門由其他部門管理但同時又作為國家局相對獨立。

從職責范圍來看，美國林務局既是國家最高林業行政機構，又負責直接管理約為聯邦土地面積1/4的154個國有林區以及20個國有草區。這與中國林業部門具有一定的相似性，但不同的是，美國國家公園、野生動物等部門均長期隸屬于內務部，而在中國則歸屬林業部門管理。同時，關于林業與其他部門的融合在美國也有探索。2009年曾有提案建議美國政府將林務局從農業部劃轉內務部，從而內務部統一管理國家公園、漁業與野生動物、國土管理等資源類事務。這在一定程度上與中國2018年國務院機構改革對林業部門的安排相一致，將資源類部門統籌管理。美國學界更多地將森林研究與環境研究相融合，甚至以環境研究涵蓋森林研究，如耶魯大學、杜克大學等將原有的森林資源學院逐漸更名為環境學院。美國學界這一趨勢在中國近些年的 “大部制”改革中也有類似研究探索。這在一定程度上說明，國際林業管理具有向資源統籌管理、生態統籌管理融合的趨勢，這是由林業的多功能性決定的。

就縱向林業管理體系而言，美國國家林務局設有專門負責州有林和私有林的部門，但其只負責協助提供金融和技術支撐，對州林業部門不具有業務指導關系。這是由美國的 “聯邦”政治體制決定的，各州高度自治，州林業部門就州內林業事務只接受本州政府管理。因此，相較于美國林業管理的縱向體系而言，中國林業管理的縱向體系更為高效有力。但 “條塊結合”的制度則要求各級林業部門要有能力平衡上級林業管理部門和本級政府的要求。

4.2 德國林業管理體系簡述與比較

根據德國聯邦糧食和農業部官方網站，德國 (包括原聯邦德國)國家林業管理機構在歷史上經歷了一定的變遷:1949—2001年隸屬于聯邦糧食、農業和林業部，為農林聯合設部類型；而2001—2013年機構改革后，隸屬于聯邦消費者保護、糧食和農業部；2013年至今，隸屬于聯邦糧食和農業部，主要由其下屬森林、可持續性和可再生原材料司負責管理林業事物?？梢?，德國國家林業管理機構與農業管理機構一直緊密相關，其機構類型從 “合設部”類型逐漸轉為 “從屬其他部”類型[28]。這與中國林業管理機構變遷具有一定的相似性:林業管理部門曾與農業部門聯合設部十余年；現行林業管理部門也轉為 “從屬其他部”類型，但作為獨立的國家局具有更大自主權。

從職責范圍來看，德國糧食和農業部是國家最高林業行政機構，并負責直接管理約占森林總面積4%的聯邦森林[29]。但其并不管轄自然保護、荒漠化和濕地生態系統，這屬于德國環境、自然保護和核安全部管轄范圍。這在一定程度上反映了德國將自然保護、荒漠化和濕地生態系統等議題更多地界定為環境保護的范疇，而林業則更多地被界定為可持續可再生的原材料供給屬性。這在一定程度上契合歐盟高度重視可持續發展、大力發展生物經濟的大背景。在此背景下，森林通常被認為是重要的可再生原材料來源之一。

從縱向管理體系來看，由于德美類似的 “聯邦”政治體制，德國林業管理縱向體系與美國相近，聯邦糧食和農業部并不直接指導管理各州林業部門，各州林業部門獨立管理本州州屬國有林場和林業事務等。但值得指出的是，近十余年來，德國各州改革州屬國有林場的管理，推行 “政企分開” “收支兩條線”等機制，以提高國有林場管理的效率。這與中國近些年開展的國有林場改革高度相似，均旨在通過明晰產權等方式借助市場力量提高森林資源管護效率。

5 主要結論

中國國家林業管理部門在70多年里數次變遷，前期較為頻繁，后期逐漸穩定；其變遷歷程基本與中國社會經濟體制改革過程相適應，宏觀調控職能不斷凸顯，直接市場干預逐漸弱化。核心工作職責從經濟生產逐步轉向生態服務，從單一森林生態系統轉變為 “多個生態系統一個生物多樣性”。林業部門以 “獨立”管理林業事務為主，但近年來不斷向自然資源統籌管理體系融入。林業管理結構整體保持 “條塊結合”不變，但從 “條條為主”轉變為 “以塊為主”；而縱向體系基本穩定，依托于國家行政區劃層級從中央向地方、基層不斷延伸，從上到下的政策傳導機制非常成熟，占有主導地位；同時，從下到上的反饋機制與從外到內的建言獻策機制逐步發展。行政主官的政治維度相對穩定，這在一定程度上穩定地保障了林業在國家宏觀決策中的相對重要性。

此外，中國林業管理體系與美德2國現行林業管理體系既有相同又有差異。盡管基本政治體制的不同決定了二者管理結構的差別，美德國家林業管理部門不具有指導州級林業部門的職責；但同時，現行體系中國家林業管理部門都屬于 “從屬其他部”類型，且在中、美、德3國都有林業管理部門向資源管理、生態部門融合的呼聲或行動，且中國已完成順應該趨勢的機構改革。這在一定程度上表明，全球森林資源管理具有與其他資源整合管理或向生態部門融合的趨勢。