自然保護地的整合優化——以山西省呂梁山國有林管理局為例

暴 甜 孫 麗 許 昌 張 濤 師 玥

(國家林業和草原局林產工業規劃設計院 北京 100010)

經過60多年的努力，我國已建立起數量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用[1-2]，但在自然保護地管理中仍然存在機構重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題[3-5]。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》[6]和 《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，就構建統一的自然保護地分類分級管理體系[7]提出了明確的指導意見。2020年自然資源部、國家林業和草原局印發了 《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》，意在解決突出問題、科學調整范圍、完善功能分區，并啟動了全國自然保護地整合優化工作。

目前山西省參與全國自然保護地整合優化的各級各類自然保護地共有221處，涵蓋自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、沙漠公園5類，面積達到201.10萬hm2，占全省國土面積的12.83%[8]。本文將以山西省呂梁山國有林管理局 (以下簡稱呂梁山林局)下轄的各自然保護地為案例，對其開展綜合評價，針對當前存在的保護與發展等一系列矛盾，提出保護地整合優化的對策。

1 呂梁山國有林管理局自然保護地概況

呂梁山國有林管理局經營范圍跨涉呂梁市的中陽、交口、石樓3縣和臨汾市的堯都、鄉寧、吉縣、蒲縣、隰縣、汾西、襄汾7縣 (區)，位于山西省南部。全區經營面積25.14萬hm2，森林覆蓋率83.51%。生態系統主要為森林生態系統和河流生態系統，優越的自然環境為眾多野生動植物提供了良好的繁衍棲息場所。

呂梁山林局下轄3處自然保護地，總面積43 821.90 hm2(詳見表1)，占轄區總面積的17.43%。

表1 呂梁山國有林管理局自然保護地現狀

五鹿山國家級自然保護區是以世界珍禽褐馬雞和我國特有樹種白皮松為主要保護目標的野生動植物類型自然保護區，管轄范圍涉及2縣8個行政村，區內總人口2 365人；人祖山省級自然保護區是以國家Ⅰ級保護動物褐馬雞、原麝為主要保護目標的森林生態系統類型自然保護區，管轄范圍涉及吉縣9個行政村，轄區內無村莊居民點；呂梁山省級森林公園涉及2市4縣8個行政村，總人口69人，由仙洞溝、老爺頂、石馬溝和云夢山4個景區組成，含古建筑、峽谷、洞穴、泉水、懸崖等自然人文景觀。

2 現存問題

2.1 邊界不清

由于早期規劃自然保護地的技術手段落后、不同部門及利益群體之間往往缺乏有效溝通協調、各地經濟社會持續發生變化等原因，現有自然保護地存在邊界不清的問題。例如，五鹿山國家級自然保護區是1993年設立的，批復面積20 617.3 hm2；但在晉升為國家級保護區后，山西省主管部門組織了邊界矢量化工作，初步落界的矢量面積為19 870.68 hm2，比批復面積少了746.62 hm2；在疊加高分辨率遙感影像后發現部分邊界與地形走向不符，出現橫跨溝梁等誤差。人祖山省級自然保護區東部的劉家原、小郭家臺等地一直與地方存在權屬爭議，導致保護區實際的保護管理工作較難開展，需要進一步核實修正。

2.2 范圍交叉重疊

由于多頭管理建設[9-10]、技術能力不足等原因，不同自然保護地之間存在交叉重疊現象。例如，人祖山省級自然保護區周邊分布有3個保護地，保護區南部與吉縣的山西管頭山省級自然保護區存在范圍重疊，并涉及677.77 hm2的土地權屬爭議；東部與蔡家川省級森林公園存在范圍重疊，涉及的土地權屬爭議面積249.28 hm2。

2.3 歷史遺留與現實矛盾較多

各個保護地的歷史遺留問題較多，現實矛盾沖突較突出。自然保護地內分布有村莊、基本農田、旅游服務設施、礦產開采區域等人類生產生活設施及活動區域，不利于實施科學有效的管理。當地自然資源局提供的國土 “三調”以及永久基本農田、林地變更和區域內礦業情況等基本數據表明，目前自然保護地范圍內共有5種矛盾源，即城鎮、村莊、永久基本農田、人工集體商品林、礦業權，涉及面積1 664.21 hm2。其中，主要的矛盾源是永久基本農田，在五鹿山國家級自然保護區的緩沖區、實驗區內廣泛分散分布，面積1 424.73 hm2，占矛盾源總面積的85.61%。

2.4 保護地空缺

呂梁山林局經營范圍內有3處具有較高生態保護價值的區域尚未納入自然保護地體系。

1)上莊國家級油松種子園。該園位于上莊林場管轄區內，面積1 898.38 hm2，與呂梁山省級森林公園的石馬溝景區相接。其現狀均為保存較好的森林生態系統，被國家林草局和山西省林業廳認定為 “全國特色種苗基地”“全國重點油松良種基地”[11]，是開展林業科教宣傳的理想場所。

2)上頂山高山草甸區域。該區域位于車鳴峪林場管轄區南部，面積654.73 hm2。區內森林植被繁茂、空氣清新，負氧離子含量達到30 000個/cm3以上，屬森林生態系統與高山草甸生態系統復合的生態系統。

3)車鳴峪林場北部區域。該區域面積為5 824.56 hm2，擁有豐富的野生動物資源。其中，國家Ⅰ級保護動物3種，分別為褐馬雞、金錢豹和原麝。區內多為落葉闊葉林和常綠針葉林，植被類型均為天然林。

3 整合優化方案

根據現場調研和資料分析，針對呂梁山林局下轄的自然保護地建設情況和現存問題，項目組提出了整合優化方案。方案以保持生態系統完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，對自然保護地進行整合優化。精準理解政策，合理把握自然保護地整合優化的力度，針對現有問題提出解決方案，既要著眼解決歷史遺留問題和現實沖突，更要堅持生態保護優先，為后續精細化管理和整合優化工作打下基礎。

3.1 梳理核實邊界

轄區內各個自然保護地目前均未進行過勘界。在山西省主管部門組織的邊界矢量化工作成果基礎上，對原有界線與實際不符的情況，結合自然保護地原范圍圖或功能區劃圖以及當地國土“三調”、生態保護紅線等相關數據，疊加高分辨率遙感影像，嚴格遵守 “以最接近的明顯地形地物為依據”的原則，對邊界逐段進行核實微調。

由于整合后的自然保護地功能分區調整為核心保護區和一般控制區2個分區，統一納入生態保護紅線進行管控，在核實邊界過程中，還要明確功能分區界線，即將原核心區、緩沖區合并為核心保護區，同時從嚴控制核心保護區調整為一般控制區的范圍和面積。

3.2 主動協調權屬爭議

按照同級別保護強度優先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合[12]。蔡家川省級森林公園與人祖山省級自然保護區同為省級，但在保護強度上自然保護區高于森林公園，因此對于二者重疊部分應以人祖山保護區的邊界為準。管頭山省級自然保護區與人祖山省級自然保護區平級，經與管頭山保護區管理部門多方協調，已達成一致，將有權屬爭議的2塊區域調出人祖山自然保護區，調出面積380.45 hm2。該區域的調出可以解決困擾人祖山保護區多年的土地爭議問題，為未來保護區的發展創造條件。整合優化后，范圍相鄰的自然保護地將不存在交叉重疊問題。

3.3 調處各類沖突

1)調出矛盾沖突斑塊。在實地調研、深入了解自然保護地真實狀況的基礎上，科學認識和評估現實矛盾沖突[13]，將自然保護地內保護價值低且存在矛盾沖突的區域調整出保護地范圍。對核心保護區內永久基本農田、鎮村、礦業權等依規應當退出的類型 (保護地仍有空間管理權)，暫予以保留，但不能擴大發展。為緩解保護與民生、發展之間的平衡，對一般控制區內村莊及鄉鎮周邊集中連片超過3 hm2的永久基本農田，集中調出自然保護地 (保護地失去空間管理權)。依法清理整治保護地內的采礦權項目，經核實依規可有序退出的區域予以保留；對不能退出的存在歷史遺留問題的區域，如呂梁山省級森林公園老爺頂景區東側區域，在不影響生態功能的前提下進行調出。在調出過程中，確保調出斑塊調出理由的充分性、調出行為的必要性，對小面積的矛盾沖突區域，未出現將周邊林地、草地等自然生態空間以 “連帶調出”為由大幅度調出保護地的現象。

2)減少破碎化和天窗。在對各類矛盾沖突圖層切割、擦除后，出現了孤立的細碎斑塊多、矛盾沖突解決不到位、邊界一致性差等問題。為解決天窗數量大幅度增加、保護地破碎化加劇的問題，有針對性地進行人工分析，嚴格控制調出規模，少開天窗，避免破碎化，提升生態系統連通性和完整性。對空間上孤立的細碎斑塊和成片永久基本農田斑塊之間狹長的非基本農田地塊做同步調出處理，解決各類矛盾沖突后，根據明顯地形、地物或權屬界線等對保護地邊界做進一步吻合度優化。在此基礎上，結合國土 “三調”數據和高分辨率遙感影像，對轄區內自然保護地內的村莊情況進行系統分析，對依規調出其他矛盾沖突斑塊后保留的孤立村莊等做同步調出處理。

3)妥善處理涉及中央環保督察點位的調整情況。全面梳理轄區內自然保護地調出斑塊涉及中央環保督察和綠盾行動問題點位的調整情況，確保中央環保督察和綠盾行動問題點位在銷號前未調出保護地。

3.4 擴大保護地面積

按照應保盡保、能保必保的原則，將生態系統完整度較高、物種多樣性豐富的區域納入保護地范圍[14]。在五鹿山國家級自然保護區西部補劃907.35 hm2、呂梁山省級森林公園的老爺頂景區和云頂山景區北部補劃283.46 hm2具有較高保護價值的區域。

基于保護地空缺分析，初步規劃把3處重要生態區域納入自然保護地體系，實現保護地面積擴大。車鳴峪林場北部區域生物多樣性豐富，分布有國家重點保護野生動物褐馬雞、原麝、金錢豹及珍貴的森林生態系統，擬新建山西車鳴峪省級自然保護區，實現對生態空間的升級保護。對上莊國家級油松種子園區域和上頂山高山草甸區域，整合與種子園區域相鄰的原呂梁山森林公園石馬溝景區，統籌謀劃，擬新建紫荊山森林公園，充分利用優質生態資源，為未來申報國家級森林公園奠定基礎，以更好地保護高山草甸生態系統和優質森林風景資源。

對新建和補劃保護地中的矛盾沖突問題做專題分析，在獲得相關區域國土 “三調”、基本農田、生態保護紅線和區域內礦業情況數據的基礎上，對當前擬新建和補劃自然保護地潛在建設區域內存在的問題進行綜合分析、認真評估。重點對永久基本農田、鎮村、礦業權、風電項目等進行調查，結合省重點交通、電力規劃情況和其他保護地現狀分布情況，將其中的永久基本農田斑塊調出新建和補劃保護地范圍；對其中的礦業權、村莊等，逐一分析礦業權退出、村莊保留或退出等的可行性，盡量避免將目前難以有效解決的矛盾沖突問題帶入整合優化后的保護地。

4 整合優化結果

按以上方案進行調整后，呂梁山林局轄區內自然保護地共5處，與調整前相比增加2處，自然保護地總面積50 777.71 hm2(詳見表2)，占轄區總面積的20.20%。與調整前 (批復面積)相比，自然保護地面積增加6 955.81 hm2，核心保護區總面積與調整前 (批復面積)相比增加了1 420.12 hm2，實現了自然保護地總面積和核心保護區面積雙增加。新建的2處自然保護地將更多具有生態保護價值的區域納入呂梁山林局自然保護地體系，使保護地內森林生態系統、珍稀動植物等核心資源能夠得到更嚴格、更科學的保護，為今后自然保護地體系建設和自然保護地高效管理打下了基礎。

表2 呂梁山國有林業管理局自然保護地整合優化方案

整合優化方案實事求是地解決了88.17%的矛盾沖突問題，部分基本農田從保護地范圍調出，有效降低了基本農田、村莊及礦業權等人為活動對保護地內森林生態系統的干擾與破壞。在保障自然保護地保護管理工作有效開展的同時，為當地原住民保留了更多的正常生產生活空間，對當地社區的和諧穩定具有積極的促進作用。

5 討論

做好自然保護地整合優化是踐行習近平生態文明思想的重要舉措，是推進構建自然保護地體系各方面工作順利開展的前提條件。未來建立以國家公園為主體的自然保護地體系急需相關配套政策出臺，完善自然保護地法規、政策，并編制專項規劃，保障措施落地。在整合優化過程中發現，國土 “三調”、永久基本農田、生態保護紅線等數據之間存在一定出入，同時存在與用地實際現狀不符的情況，建議在多規合一時進行統一銜接及協調。在自然保護地范圍及功能分區矢量化過程中發現，存在原有范圍及功能分區邊界與實際現狀不符的情況，建議盡快完成自然保護地勘界立標工作，對現有界線進行完善及修正。