鄉村振興背景下農民職業化法律制度構建

摘 要：“三農”問題是我國現代化進程中不可回避的重要問題，它既是經濟結構調整的核心，同時也是改革、發展、穩定關系中的關鍵性環節。要從根本上解決“三農”問題需要從傳統農業向現代農業轉移。鄉村振興終極目標是農村的現代化。然而，農業現代化離不開農民職業化，這是從國家層面所進行的頂層設計，是推動農業現代化新的戰略部署。農民職業化可有效促進農業現代化早日實現，農民職業化的制度設計必須借助于法律載體才能得以順利實現。針對這些問題，本文提出了構建完善農民職業化法律制度的一些建議。

關鍵詞：鄉村振興;農民職業化;職業農民;法律制度

一、建立我國農民職業化的意義

解決我國“三農”問題的重要途徑是減少農民的數量，提高農民的質量。要達到這一目標，實現農民職業化是目前我國解決“三農”問題最佳的路徑選擇。

（一）有利于“三農”問題的解決

農業現代化是提高經濟增長速度、解決“三農”問題、實現全面小康的一個重要因素。鄉村振興背景下，為推動農民職業化快速發展提供了新的契機。只有通過實現農民職業化的道路才能解決“三農”問題這一歷史性問題，為我國經濟現代化打下堅實的基礎。

（二）有利于經濟可持續發展的實現

農民職業化與經濟可持續發展是相輔相成的，農民職業化的過程也是鄉村振興的過程。農民職業化建設能促進鄉村振興，推進我國農村現代化的進程，可以保持我國的農村經濟可持續發展。

（三）有利于鄉村振興戰略的實現

農民職業化制度構建是解決鄉村振興關鍵的第一步，農民職業化制度設計成功與否，關系到鄉村振興戰略目標能否順利實現。因為鄉村振興關鍵在人，人是生產力中最活躍也是最為關鍵的因素。而農民是鄉村振興的主體，也是鄉村振興的受益者。為此，必須想方設法創造條件，培養造就一支新型職業農民隊伍。這就需要全面建立農民職業化制度，完善配套政策體系，以培育新型農業經營主體領創辦人、農業職業經理人及骨干農民為重點，實施新型職業農民培育工程，造就大批種養殖能手、能工巧匠等“土專家”“田秀才”，真正把“農民”這個稱謂從身份稱謂回歸職業稱謂，讓“農民”成為一種讓人向往的職業，造就一批懂農業、愛農村的職業農民。

二、建立我國農民職業化的必要性

（一）農民職業化是社會分工的客觀需要

農民職業化符合社會主義經濟發展規律。農民職業化也是社會化大生產分工的結果。農業現代化的推進必須以農民職業化為基礎，也是確保農民實現共同富裕的有效捷徑，是符合中國特色社會主義的本質要求。農民職業化是社會分工的客觀需要，國家通過制度設計，全面建立農民職業化制度，重塑農民的社會地位，改革農業的生產方式和農村的社會組織形式，是目前急需解決的首要問題。而社會分工推進農業現代化實現，為了建立社會化大生產，有必要建立農民職業化制度。

（二）農民職業化是推動農業現代化發展的必然要求

沒有農民職業化就沒有農業現代化。農民職業化是建設創新型國家的需要，要充分發揮農民的主體地位。農民應該從傳統的農業生產發展為現代化農業生產。因此，農業從業人員職業化是工業化、城市化、農業現代化的必然結果。

（三）農民職業化是提高農業競爭力和農民收入的需要

美國經濟學家西奧多·舒爾茨認為：“單純從自然資源、實物資本和勞動力的角度都無法解釋生產力提高的全部原因。采用收益率法測算了人力資本投資中最主要的教育投資對美國1929～1957年間經濟增長的貢獻，其比例高達33%。”這一實證研究成果，證明了人力資源作為一種生產要素資源的能力，其投資的收益率遠遠高于物質資本投資的收益率。因此，農民職業化提高了農業競爭力和農民收入，是現代化農業發展的需要。

三、我國農民職業化法律制度實現的可能性

（一）國外主要發達國家農民職業化制度的成熟做法和經驗教訓

“美國政府為了從制度層面保護農民利益，國會1862年通過《宅地法》，建立了農場土地制度保護，為農民職業化的發展奠定了基礎。”美國政府為了給農場主開發西部大量土地提供信貸資金建立農村金融專門立法的必要性采取一系列措施。如“制定《農業信貸法》”。美國政府為了幫助農場主解決財政危機，促進農業快速穩定發展頒布《2014年農業法案》，通過降低借款條件使更多農民獲得借款資格，為美國農業現代化發展提供了經濟保障。

日本也很注重對農民職業化立法保護。日本政府為了促進農村土地流轉與集中，擴大農業經營戶的規模，于1961年頒布了《農業基本法》，明確把以調整土地規模化生產為中心的農業政策放在首位。其后又通過一系列的法律來促進農民職業化和農業規模化的發展，比如1995年出臺了《經營基礎強制法》。這些法律都是為了促進農地向有能力的經營者集中，擴大經營規模，有利于職業農民規模化生產。

韓國于1966年12月頒布《農業基本法》，制定了大量配套的農業法律。這些效力與層次不同的法律法令使韓國的農業法律能適應各個環節、各個方面的農業和農村經濟，并促進其協調發展，確保農民在農業生產各個方面有法可依。這次改革根據生產力發展的需要適時對農業發展作出調整，提高了資源利用率，為農業生產規模的擴大和農民職業化的發展奠定了堅實的基礎。

（二）我國本土的實踐經驗

2018年1月2日《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出：全面建立農民職業化制度，要匯集全社會力量，強化鄉村振興人才支撐。

一是要全面建立農民職業化制度，加強農村專業人才隊伍建設，發揮科研人才支撐作用，保護農民職業化利益。從國家層面用法律制度來保障職業農民的權利。

二是全國各地農民職業化試點為農民職業化制度的構建提供了多樣化的可以借鑒的樣本與模式，如江西省的“陽光工程”模式、云南省的“田間課程”模式、福建省的“萬名新型農民職業化素質提升工程”模式、陜西等地的“遠程培訓”模式、河北省的“推廣服務”模式、浙江省金華市的“1+1新型農民培育”模式等。

三是全國許多地方形成農民職業化既成事實，說明建立農民職業化制度有強烈的社會需求。因而，在農民職業化制度構建上宜采取“積極態度”而不是“消極態度”，以適應農民職業化強烈的社會需求。

四、我國農民職業化制度重構的基本理念

（一）職業平等理念

在現代社會，職業已經成為身份的象征。職業農民必須與社會等級、居住區域和戶籍狀態相脫鉤，以實現推進職業平等理念。同時，身份農民向職業農民轉換的過程也是自由、平等的塑造過程。在現實意義層面是通過農民職業化制度確立職業農民的，塑造職業農民法律人格。

（二）統籌發展理念

建立農民職業化制度，切忌零散化、碎片化，要在全國功能分區的宏觀指導下，將一定區域的土地、整理、使用進行全區域性的統籌，盡量避免區域發展不平衡。既要城鄉統籌，亦要鄉鄉統籌，避免城鄉、鄉鄉發展失衡，堅決消除土地勢利階層產生的土壤。

（三）公平分享理念

在新的形勢和條件下農民職業化制度改革，應在制度設計上重構新的價值理念體系。分清各大利益主體如職業化農民新的價值理念體系與非職業化農民、地方政府、其他社會成員等的利益目標訴求。農民職業化制度應以職業農民的權利配置為中心、以政府的法律保障為基礎構建公平分享機制，并以適當對職業農民權利傾斜配置為補充。

五、我國農民職業化制度重構的法律保障

（一）憲法層面的完善

1.強化農民的職業特性，淡化其身份屬性

強化農民職業特性，消除其身份屬性。逐步取消一系列不平等規定。基于上述理由，應完善憲法方面的規定。第一，在憲法的總綱中增加“三農”問題的規定。“三農”問題是我國目前最大的國情。把“三農”問題寫入憲法，為相關涉農問題的立法提供憲法基礎，最終形成一個全方位保護“三農”的法律制度框架。第二，憲法里重新規定農民享有遷徙自由這一基本權利。目前的戶籍管理制度阻礙了農民職業化進程，限制了農民自由流動的發展空間。第三，在土地流轉方面，憲法應當確立農民的農地權。為農村土地在必要時可以依法進入市場化留下可操作空間，增強農地的合法流動性，提高農地資源的有效利用。

2.職業農民是具有公民資格選擇的權利

從憲法層面完善農民職業化平等就業權，公民可以選擇從事自己喜歡的職業不受觀念上的束縛，體現了國家尊重和保障基本人權，也是農民職業化制度體系構建的最終目標。

3.保護農民職業化的遷徙自由權

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化改革目標并將其提升到國家頂層設計的戰略高度，涉及鄉村治理事業的發展，其中遷徙自由引起了許多學者的關注。伴隨其農民職業化進程中的遷徙自由權問題重新被提了出來。我國是世界上農民人口最多的國家，關鍵在于推進“法治中國”建設，充分保障農民的基本權利。因此我國農民要均衡發展，那么保護農民職業化的遷徙自由權是目前我國需要解決的主要問題之一。法律和政策應當允許農民居住自由和遷徙自由，這樣農民才能真正享有平等權。

（二）法律法規、規章層面的完善

我國沒有制定專門的《農民職業化促進法》《農民職業保障法》或者通過條例形式對保護職業農民權利保護進行過渡性規定。依靠臨時性政策保障農民職業化權利，從目前來看效果不太明顯。我國的改革與發展要靠基層實踐來創新，然后再有政策的跟進，最后上升到法律。但相關的立法規定應是推動農民職業化的前提基礎和根本，本文將從以下幾點論述。

1. 修訂與完善管理辦法中的一些規定。應對《綠色證書制度管理辦法》（農業部令〔第12號〕）進行修訂完善，或根據目前國內情況直接制定新規章《職業農民認定管理辦法》，“職業農民通過規定認定原則、認定主體、認定標準、認定程序、法律責任等規范內容，促進全國農民職業化科學化、法治化發展。” 建議農業農村部在出臺規范文件時，從引導農業、產業扶持項目向引導農民職業化發展壯大的政策傾斜，該規章能起到示范引領作用。

2.推動地方性法規的制定與完善。目前全國僅有天津市（2010年5月26日）、甘肅省（2011年4月1日）頒發了農民教育培訓條例，宜盡快修訂和完善。建議試點省和有立法權的省市推動地方性法規規章的制定，至少出臺農民職業化的專門規范性文件。

3.制定《農民職業化促進法》，專門的法律規范將對作為弱勢群體的農民予以特殊保護。對于農民這樣一個雖然人數眾多但是身份特殊的群體卻沒有一個專門保護其權利的法律。在修訂法律時應關注相關內容的協調與完善，加大農民職業化培育力度，構建使農民職業培訓與農業現代化發展相適應的法律制度體系。

（三）國家政策層面的完善

國家政策層面，主要是支持農民職業化發展，建立健全支持農民職業化生產經營的制度措施。包括改革農地產權制度、改革戶籍制度、加快構建現代農業產業體系、大力發展職業教育、完善社會保障制度等。

1.改革農地產權制度

改革農地產權制度，促進土地在農民自愿基礎上順暢流轉，在所有權確定、保障農民權益的基礎上，創新土地流轉的機制，鼓勵大規模的土地向職業化農民手中集中流轉。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“完善產權保護制度，產權是所有制的核心。”根據新制度經濟學的觀點，“為改善資源配置狀況、對產權必須明確、擁有財產的權利。這要求市場參與主體各項財產權利和責任。”

2.改革目前戶籍制度

在西方發達國家，隨著現代化進程的加快，身份農民已經逐漸消失，轉變為職業農民—農場主。我國沒有現代社會分工范式的農民職業化已經出現，應積極推動身份農民向職業農民的身份轉化。改革相關的法律制度，逐步放寬農民職業自由流動（特別是城鄉人口自由流動）。 以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘是制約農民職業化的直接原因。國家針對城鄉居民供給采取了不同政策，戶籍制度反映在社會公共產品分配上就是偏向城市的分配制度。以農民職業化為主體的自由遷徙實質上是賦予農民職業化選擇新型治理模式的自由，從而有助于形成政府與農民之間良性互動，有助于培養農民職業化的獨立精神與自主意識。

3.加快構建現代農業產業體系

黨的十八大提出要“構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。隨后，黨的十八屆三中全會《決定》提出“加快構建新型農業經營體系，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”。優化農產品區域布局，加快開展退耕還林，重點建設糧食保護區、發展特色產業。構建現代農業經營體系，發揮好新型職業農民帶頭的示范作用。

4.大力發展農民職業教育

（1）發展農業職業教育

農民從身份向職業轉變過程是一項長期復雜的系統工程。我國施行農民職業化要充分發揮政府主導作用，但不能照搬照抄國外的農民職業化培訓模式，而應立足于我國的國情，結合全國各地農業發展的實際情況，因地制宜地開展有關工作。婦女和老人成為務農勞動力的主流，一些地區出現農村空心化，農村勞動力存在素質低老齡化和農業兼業化問題。據有關統計資料顯示：“在我國4.9億農村勞動力中，接受過系統農業職業技術教育的還不足5%，農業生產總體上還處于傳統的經驗生產階段。” 因此，必須大力發展農業職業教育，使農業職業教育成為繼基礎教育之后培育新型職業農民的最重要渠道。

（2）開展農業職業技能培訓

政府主導搞好基層農村文化教育的同時，也要搞好農業職業技術教育和培訓工程，并嘗試將農業職業技術課程納入農村基礎教育教學計劃中。例如，日本的農民知識科技教育在九年義務教育階段實施，還在全國設立數百所農業職業高中以培養自耕農接班人。

（3）制定農民職業資格準入制度

在我國，農民是一類特殊弱勢群體，往往與身份相聯系。農業是一個特殊行業，是維持生計的方式和無條件的世襲職業，往往不需要技術含量，生產方式則是自給自足的小農經濟模式，在此背景下，農業從業資格迫切需要法律的保障和約束。要完善農民職業化資格制度，尤其對于那些有一定技術含量的農業崗位，推行職業資格準入制十分有必要。對已獲得職業資格的農民，應在金融貸款、項目承包等方面予以適當傾斜和優惠。

5.完善農村社會保障制度

國家出于政治利益考量，從國家頂層設計來看，農民的非農化需要分批次、按步驟進行，也就是說城市勞動力不能急劇增加，農村勞動力也不能盲目外流。如果不加以宏觀調控，可能會引發城市里一系列的社會問題。但這一系列政策的實施也帶來了城市過快發展，這就更符合城市偏向理論學說。 鄉村振興首先是人才振興，作為鄉村振興的主體職業農民更是農業發展的主體，他們所享有的權利構成的權利群便是職業農民發展權。其中強調高層次的發展，因為職業農民不同于普通農民，職業農民發展權是具體的，是能夠促進農業發展、農民富裕、農村現代化權利保障的。所以個體的發展和集體的發展都必須建立在農民能夠生存的基礎上，按照城鄉融合的要求，解除農民職業化后顧之憂，需要完善農村社會保障制度。

六、結 論

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》的制定在我國農村發展歷史上具有劃時代的里程碑意義，為未來30年農村的發展繪制了一張藍圖，是對實施鄉村振興戰略的三個階段目標的任務部署。因而，在未來幾年內，如何提升糧食產能、進行經營制度轉變以及建設農業標準化及信息化，無疑是重點，這對農業發展現代化來說也是至關重要的。農民職業化制度設計，不僅可以助推我國農業夢想的順利實現，也可以引領世界農業制度的發展。

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本文系2020年重慶理工大學高層次人才科研啟動基金資助項目“鄉村振興視角下中國職業農民法律保障機制研究”（2020ZDR001）的階段性成果

（作者系重慶理工大學馬克思主義學院講師，法學博士，研究方向：法學基礎理論和“三農”法治）