中美0~3歲嬰幼兒托育機構準入制度的比較研究

李曉敏 赫子凡

【摘要】有效構建普惠并有質量的0～3歲教保服務體系，滿足人們多元化的服務需求是落實全面二孩政策的基礎性支撐。本研究通過對中美托育機構準入制度比較發現：兩國準入制度的出臺背景都是基于保障托育機構質量的需要，兩國準入制度的發展都經歷了從零散、片面到規范、全面的過程，兩者在約束程度、內容詳細程度、準入管理體系三個方面存在差異。為了更好地落實托育機構準入制度，我國應該完善相關法律法規，健全各級制度體系；各地細化準入標準，因地制宜關照實踐；秉承以兒童為本的制度理念。

【關鍵詞】0～3歲嬰幼兒；托育服務體系；托育機構；準入制度；美國

【中圖分類號】G619 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）05-0002-05

【作者簡介】李曉敏（1988-），女，河南安陽人，河南大學教育科學學院講師、碩士生導師，博士；赫子凡（1998-），女，河南商丘人，河南大學教育科學學院本科生。

一、引言

隨著腦神經科學研究的深入，早期經驗的重要性得到了普遍認同[1]。美國國家兒童健康和人類發展研究所（National Institute of Child Health and Human Development）的追蹤研究表明：接受過高質量保教的嬰幼兒具有更好的行為表現和社會性發展[2]。2010年我國共有約6031.26萬的0～3歲幼兒[3]，隨著全面二孩政策的實施，我國0～3歲幼兒數量有所增加。社會對托育服務的需求日益突出，但與需求相比，3歲以下托育服務的發展還相對滯后，數量不足，結構不合理，管理欠規范[4]。為規范托育服務體系，頒布托育機構準入制度成為各國確保嬰幼兒接受優質托育服務的有效舉措。美國從20世紀起，為解決人們對托育機構質量問題的擔憂[5]，開始規范準入制度。全美監督和管理委員會（The National Association for Regulatory Administration）2015年發布的報告顯示，全美50個州（含哥倫比亞特區和兩個領地）都頒布了托育機構準入制度[6]。我國國家衛生健康委于2019年10月頒布了《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》。本文通過對中美兩國托育機構準入制度的歷史源流和主要內容進行比較，在總結兩國特點的基礎上，為完善我國托育服務體系提出建議。

二、中美托育機構準入制度的比較

（一）托育機構準入制度的歷史源流

美國0～3歲嬰幼兒照料機構起步于1838年[7]，隨著社會的發展，越來越多的家庭婦女參加工作，托育機構的市場需求猛增。然而，由于早期托育機構的規范性較差，機構里的嬰幼兒常常發生意外事故，家長對托育機構充滿了不信任感，社會矛盾凸顯，這使得美國政府開始考慮建立規范化的制度體系，以確保嬰幼兒的健康與安全。19世紀中期至20世紀初，美國政府為加大管理成立了“日間托兒所聯盟”[8]，但未形成體系化的托育機構準入制度。20世紀50年代到90年代，大量女性參與工作，托育機構的市場需求猛增，同時，美國聯邦政府認識到法律法規對提升兒童照料質量的重要性。由此，美國于1973年發布了歷史上第一份兒童照料法案和許可標準領域的指導性文件——《日間照料許可指南》（Guides for Day Care Licensing），該指南提議美國政府設立一個永久性的專門委員會來修訂許可標準和加強其執行力度[9]。1984年，全美幼教協會（National Association for the Education of Young Children，NAEYC）頒布了高質量托育機構認證標準，提出了高質量機構的認證和評價標準[10]。20世紀90年代至今，關于腦發育和早期經驗重要性的研究加大了社會對給予嬰幼兒優質護理的重視[11]。進一步提高托育機構的質量成為美國政府關注的重點，政府開始要求各州建立系統化的托育機構準入制度和監督體系，促進托育機構的規范化和課程的科學化[12]。截至2015年，全美50個州（含哥倫比亞特區和兩個領地）都頒布了托育機構準入管理制度[13]。

我國0～3歲托育服務體系的建設始于中華人民共和國成立初期，為解決婦女投入生產和育兒之間的矛盾，各單位紛紛設置職工托兒所。1956年我國內務部、教育部、衛生部聯合頒布了《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》，規定了托兒所的領導部門、發展方針和領導原則，至此我國幼兒教育形成了全國統一的領導管理體系[14]，但并沒有出臺正式的準入制度。自1981年我國衛生部婦幼衛生局頒布《三歲前小兒教養大綱（草案）》以來，政府有關部門幾乎沒有再度出臺針對托育的專業文件[15]。20世紀80年代至90年代，我國依次頒布了《城市托兒所工作條例（試行草案）》《三歲前小兒教養大綱（草案）》《托兒所、幼兒園衛生保健制度》《托兒所、幼兒園建筑設計規范（試行）》《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》，其中涉及托育機構的管理制度、教養工作、衛生保健等方面。21世紀初，我國頒布了《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》，鼓勵各地區制訂當地的學前教育規劃，進一步促進我國幼兒教育事業改革[16]。全面二孩政策實施后，市場對托育服務的需求與日俱增。與幼兒園教育相比，0～3歲嬰幼兒托育服務體系不夠健全，托育服務資源供不應求成為許多家庭面臨的重大難題[17]。從政策層面來看，我國托育服務發展缺少清晰的定位，而且相關法律法規和政策缺位，職責不清[18]。在此背景下，為推進托育服務的規范化建設，2019年5月，《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》發布，這是我國首次為托育領域的政策管理提供國家級的發展指導意見；2019年10月，我國國家衛生健康委組織制定了《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》，對托育機構的場地設施、人員規模、受托管理等方面提出了要求。

（二）托育機構準入制度的主要內容

1. 舉辦資格

美國托育機構認證標準要求舉辦者具有高中及以上學歷，同時接受一定學時的兒童教育相關課程的培訓，至少擁有960小時的工作時長，或是獲得早期兒童教育相關專業的學士及以上學位，并接受過急救培訓，確保無犯罪歷史，并具有一定的經濟基礎。

我國要求托育機構負責人具有大專以上學歷、具有3年以上兒童保育教育和衛生健康等相關工作經歷，且經托育機構負責人崗位培訓合格。

2. 人員設置

美國的嬰幼兒托育機構按照幼兒月齡分為兩個階段。30個月及以下的嬰幼兒班級容量不超過12人，照護人員與嬰幼兒比例不小于1∶4。30個月以上的嬰幼兒班級容量不超過16人，照護人員與嬰幼兒比例不小于1∶8。

我國的托育機構按照年齡一般分為乳兒班（6～12個月）、托小班（12～24個月）、托大班（24～36個月）。乳兒班的班級容量不能超過10人，保育員與嬰幼兒比例不小于1∶3；托小班的班級容量不能超過15人，保育員與嬰幼兒比例不小于1∶5；托大班的班級容量不能超過20人，保育員與嬰幼兒比例不小于1∶7。

3. 環境要求

美國對托育機構的環境要求十分細致。以密歇根州為例，標準中規定年齡在30個月及以下的嬰幼兒室內活動面積不低于每人4.65平方米，30個月至3歲的嬰幼兒室內活動面積不低于每人3.25平方米。同時，如嬰幼兒每日在托時間少于5小時，機構需要為每20名嬰幼兒提供至少1個廁所和洗手盆，如多于5小時，機構需要為每15名嬰幼兒提供至少1個廁所和洗手盆[19]。

我國在場地設施上要求托育機構應擁有自己的或租賃期大于3年的場地，對場地選擇、房屋裝修、活動場地、游戲設施、安全防護設施設備等都提出規定。以場地選擇為例，要求場地自然條件良好、交通方便、建設用地符合衛生和環保規定，遠離對嬰幼兒成長有害的建筑設施及污染源，具備防災能力。場地設施要安全、健康、衛生。

4. 招收幼兒要求

美國各州托育機構準入制度要求嬰幼兒在進入托育機構之前應通過健康檢查，托育機構不接收有明顯不適癥狀的嬰幼兒。同時，準入制度還規定了嬰幼兒家長的基本權利[20]。

我國要求嬰幼兒監護人主動向托育機構提出入托申請，提交身份證明材料，并簽訂托育服務協議。嬰幼兒在入托前，應有適齡的預防接種，經醫療衛生機構檢查合格后才能夠進入托育機構。

5. 監督方面

美國各州在托育機構準入制度中構建了嚴謹的監督管理體系。如美國加州許可要求中規定，托育中心需要接受社會服務部門的監管，需要向社會服務部門報告機構內發生的嬰幼兒安全事件和任何危險狀況，同時，社會服務部門有權隨時進入社區托育機構視察以及審核該機構的記錄，并有權暫停或吊銷托育機構的許可證[21]。

我國要求托育機構加強黨組織建設，依法加強民主管理和監督，每年年底向衛生健康部門報告工作，如有必要隨時報告。各級有關部門應加強對托育機構衛生保健工作的業務指導、咨詢服務和監督執法。托育機構應建立信息公示和質量評估制度，定期公示相關信息，接受社會監督。此外，衛健委也應在官網上公開托育服務的有關信息，接受社會監督。

6. 人員及培訓要求

美國托育機構準入制度注重機構照護人員的健康問題，要求其提供無傳染性肺結核的健康證明，在入職前一年進行審核并存檔，同時對照護人員的職后學習和培訓作出規定：所有人每年應完成至少16小時的專業學習，定期接受在線培訓，學習函授課程并進行學習評估，接受急救和心臟復蘇培訓[22]。有些州還對機構中負責人的資質作出特別要求，如美國加州規定負責人需要4年及以上嬰幼兒教學經驗，完成3個嬰兒護理相關和3個行政管理相關課程的學習[23]。

我國要求托育機構工作人員應具有完全民事行為能力和良好的職業道德，無虐童和犯罪記錄，符合國家和地方的相關規定，依法與機構簽訂勞動合同。托育機構負責人的學歷應是大專以上，并具有3年以上幼兒教育或管理經驗；保育人員應具有照護嬰幼兒的經驗或相關專業背景，受過相關培訓；保健醫生應通過婦幼保健機構組織的衛生保健專業知識培訓；保安人員應具有保安員證，由具有《保安服務許可證》的保安公司派駐。同時，托育機構應建立培訓制度，可利用集中培訓、在線學習等方式。

7. 災難應急能力

美國加州托育機構準入制度中要求機構制訂緊急災難計劃表。表中要包括緊急災難發生后的任務指派、急救機構的名稱和電話、機構的緊急出口、嬰幼兒的臨時安置點、急救用品的放置點、防火設施的擱置點等。同時，對于機構內出現的嬰幼兒疫情、意外和死亡時間，機構需向相關部門及時報告[24]。

我國要求托育機構應制訂重大自然災害、傳染病等突發事件的應急預案，定期對工作人員進行安全教育和應災能力的培訓，并要求托育機構人員掌握急救的基本技能和應對災禍的基本方法，在緊急情況下必須優先保證嬰幼兒的安全。

8. 食品和藥物管理

美國各州托育機構準入制度中都對食品管理作出了詳細規定。如密歇根州規定機構內食品儲存區的所有烹飪設施都需要安裝通風系統，設有專門用于嬰幼兒食品準備和清理的水槽，廚房工作人員應佩戴一次性食品衛生手套等[25]。在藥品管理方面，各州的規定也事無巨細，如美國加州規定藥品要集中儲存在原始容器中，給嬰幼兒用藥前必須得到監護人的書面批準和說明等[26]。

我國對于提供餐飲服務的托育機構提出如下要求：應遵循《食品安全法》等相關法律法規，取得餐飲服務許可證，建立食品安全管理制度；為嬰幼兒提供符合國家《生活飲用水衛生標準》的生活飲用水；嬰幼兒膳食應由專業人員負責，建立家長膳食委員會并定期舉行會議，對于嬰幼兒膳食工作進行民主管理，工作人員與兒童膳食要嚴格分開；建立食品采購和驗收記錄，食品應在獲得《食品生產許可證》或《食品流通許可證》的單位購買；餐飲具、盛器都應清洗消毒、保潔存放；根據《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》要求設立保健室或衛生室，室內應具有藥品柜。

綜上，兩國準入制度的出臺背景都是基于保障托育機構質量的需要，兩國準入制度的發展都經歷了從零散、片面到規范、全面的過程，兩者在約束程度、內容詳細程度、準入管理體系三個方面存在差異。我國的準入標準具有綱領性，而美國的標準比較細致全面，我國的準入管理主體、管理職責有待完善，而美國形成了比較健全的管理體系。

三、中美托育機構準入制度的特點

（一）美國托育機構準入制度的特點

1. 標準全面細致，與時俱進

美國準入標準涉及了嬰幼兒保教的方方面面，涵蓋了許可證發放、照料中心的組織和管理、人員構成、安全防護、飲食營養、衛生防病、室內外環境等內容，并且各州的準入標準都充分結合當地特點并不斷根據現實情況進行修改，以適應社會進步。自2011年來，60%以上的州修改了托育機構的許可證條例，如增加了對教師和機構負責人的職前資格要求和年度培訓時數，更多的州開展了全面的背景調查，要求檢查工作人員有無犯罪、虐待和忽視兒童等記錄[27]。

2. 法規強而有力，體系健全

早在1880年，美國賓夕法尼亞州就出臺了托育機構準入制度相關的法律法規[28]。20世紀70年代到90年代，各州紛紛依據聯邦政府在1973年頒布的《日間照料許可指南》來修訂準入制度。聯邦政府為了加強對托育機構準入制度的立法支持，給予各州極大的政策優惠，推進各州托育機構相關法律法規的完善。為了加強對托育機構的管理，各州在準入制度中明確規定了負責托育機構許可證發放和實施相關法規的專門部門及負責核實托育機構各方面條件是否符合規定的審批部門。如加州準入標準中指出，為驗證托育機構的申請材料，需要建筑部門提供機構建筑合格的證明，司法機構提供機構內人員無犯罪記錄的證明等[29]。

3. 制度理念確保發展，兒童為本

美國各州頒布的準入制度都體現了兒童本位的理念。如在環境配置上，對不同年齡段的嬰幼兒在機構活動面積、師幼比等方面作出不同要求；在生活照料上，美國2014年的一項簡報顯示，50個州（含哥倫比亞特區和兩個領地）要求工作人員要接受急救和心肺復蘇培訓，38個州規定心肺復蘇術培訓必須以兒童為重點；70%以上的州要求機構工作人員接受與虐待和忽視兒童行為有關的培訓；超過90%的州要求工作人員在照料兒童時要保證兒童在自己的目光所及之處[30]。

（二）我國托育機構準入制度的特點

1. 標準具有綱領性和靈活性

我國頒布的托育機構準入標準具有綱領性和靈活性的特點。綱領性體現在標準內容權威且全面，在宏觀上對托育機構的設置、場地設施和人員規模作出明確要求，但沒有對托育機構人員的資質作出詳細要求，不利于解決我國當前托育人員資質認證混亂的問題[31]。靈活性體現在準入標準指出托育機構在設置時應考慮自身條件，因地制宜，充分考慮不同地區經濟、人口等方面的差異，并提出各省（自治區、直轄市）衛生健康行政部門可以根據國家準入標準制訂具體實施辦法，堅持具體問題具體分析的原則。

2. 標準兼具完備性和彈性

我國托育機構管理覆蓋了備案、收托、托育、保育、健康、安全、人員和監督管理等方面的內容，雖然較為全面，但內容較為粗略，缺乏詳細的準入評價體系，具體實施起來頗有難度。我國托育機構管理規范中規定，衛生健康部門以及托育機構自身應該進行信息公示，主動接受社會監督，有關部門依照職責對托育機構進行監督管理，但沒有提出對托育機構進行管理監督的專門部門，容易導致各部門分工不明確，限制地方的政策執行力。健全的托育機構準入管理體系要有法制、體制和機制的支撐，其中，法制起著基礎性的作用，我國托育服務在法律領域中處于較為缺失的狀態，沒有配套的法律體系，準入管理體系難以高效運行，使得我國托育事業在發展過程中無法可依，無章可循[32]。

四、啟示

（一）完善相關法律法規，健全各級制度體系

法律是保障各項政策和制度得以落實的基石，健全的準入標準是推動制度落實的重要舉措。美國在1979年頒布了《兒童保育法》（Child Care Act），1990年通過了《兒童早期教育法》（Early Childhood and Education Act）和《兒童保育和發展固定撥款法》（Child Care and Development Block Grant Bill）。1999年聯邦政府又提交了《1999年法案：向所有兒童提供優質教育》（Act 1999：Quality Education for All Children），2002年布什總統簽署了《不讓一個兒童掉隊法》（Every Student Succeeds Act）[33]，建構了比較健全的早期教育法律體系，為托育機構準入制度提供了強有力的法律保障。同時美國托育機構準入制度從標準制訂、過程監督、違規處理等各方面都建構了嚴密的管理體系。我國自建國初期開始為規范托育事業發展頒布了一系列的政策法規，并于2019年頒布了《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》，2020年9月發布了《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》，這些法律文件大大促進了我國托育事業的發展，但相較之下還不夠完善，需要繼續補充健全。

（二）各地細化準入標準，因地制宜關照實踐

標準的適宜性、可操作性直接影響其貫徹和執行。美國各州頒布的托育機構準入標準基于多年的實踐不斷修改，截至2016年，各州現行的標準總共約有226個，這些標準都不盡相同。另外，考慮到照料者在具體操作過程中可能會遇到的實際狀況，標準內容也在不斷細化。如鑒于美國死于猝死綜合征的嬰幼兒數量有所增多，有多個州修訂標準，要求照料者頭朝上放置睡眠中的嬰幼兒。我國標準中雖然也涉及了托育機構管理的諸多方面，但內容較為粗略，同時，我國各地區早期教育體系差異明顯，各地應根據區域托育事業發展狀況，因地制宜，細化標準，實現對托育機構的精細化管理。

（三）秉承以兒童為本的制度理念

托育機構準入制度是借標準和管理的外殼保護“兒童發展”的內核。保護兒童健康、促進兒童的全面發展是一切早期教育法律和制度的終極目標，因此，在準入制度實施過程中要不斷回歸兒童本位的初衷，切不可以“管理本位”取代“兒童本位”。美國在多年的發展中通過機構、法律和制度的建設將兒童本位的理念轉變為實踐共識。各州在制訂標準時，非常重視對兒童權利的保障，確保兒童在機構中享有包括人際關系、環境、生活等權利，并注重滿足處境不利兒童的需求。這啟示我們要從國家頂層到普通大眾達成兒童本位的共識；在制訂標準時堅持兒童優先的原則，以順應兒童身心發展的規律和年齡特點為基準，將有質量、普惠性作為政策導向，切實促進兒童發展。

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通訊作者：李曉敏，lixiaomin1988good@163.com

（責任編輯 王平平）