菲律賓和馬來西亞學前教育政策的比較及對我國的啟示

鄧敏 邵小佩

【摘要】在世界性全民教育運動的影響下，菲律賓和馬來西亞都希望更快實現全民教育目標，為每個適齡兒童提供優質、公平的學前教育服務，從而培養出具有21世紀技能的全面發展人才。本研究選取菲律賓和馬來西亞這兩個東盟成員國進行比較，分別介紹了兩國學前教育政策制定的背景和內容，并分析兩者的異同。菲律賓和馬來西亞的學前教育政策不僅共同呈現了兩國種族文化多元、語言多樣的包容性特征，還顯現了兩國學前教育政策制定的國際視野和本土化特色。結合菲律賓和馬來西亞學前教育政策制定的基本情況與我國當前學前教育發展現狀，為改進和完善我國學前教育政策提供了如下啟示：進一步完善學前教育政策體系；發揮政府對學前教育的引導作用；繼續加大對學前教育的財政投入；加強學前教育教師隊伍建設。

【關鍵詞】菲律賓；馬來西亞；學前教育政策

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）05-0012-06

【作者簡介】鄧敏（1997-），女，湖北孝感人，重慶師范大學教育科學學院碩士研究生；邵小佩（1974-），女，重慶人，重慶師范大學教育科學學院教授、碩士生導師，博士。

1990年世界全民教育大會倡導“擴大幼兒的保育和發展活動，尤其是貧困兒童、處境不利兒童和殘疾兒童”[1]。2000年聯合國教科文組織在《達喀爾行動綱領（2001-2015年）》（The Dakar Framework for Action，2000）中提出了2015年要實現全面擴大與加強幼兒保育和教育工作，尤其是對易受到傷害及處境最不利兒童的保育和教育工作的目標[2]。2015年第38屆聯合國教科文組織全體大會通過的《教育2030行動綱領》（Education 2030 Framework for Action），針對幼兒保育和學前教育提出未來努力目標“到2030年確保所有兒童獲得優質幼兒發展、看護和學前教育，為他們接受初級教育做好準備”[3]。可以看出，普及優質、公平的學前教育是世界各國共同追求的目標，隨著各國學前教育事業的不斷發展，學前教育目標的關注點也開始發生變化，從保障所有適齡兒童平等接受學前教育的機會到注重學前教育質量的提高，這一變化反映了世界各國在普及學前教育上已取得了顯著成績，但仍需進一步為推進學前教育機會公平和提高本國學前教育質量做出努力。菲律賓和馬來西亞都是東盟成員國，都屬于發展中國家，兩國在世界性全民教育運動的影響下，基于本國教育現實紛紛制定相關的學前教育政策，旨在為所有適齡兒童提供優質、公平的學前教育服務，培養具有21世紀技能的人才，從而提高本國國民素質和推動國家社會經濟建設。菲律賓和馬來西亞所制定的學前教育政策既具有本國民族特色，又面向國際教育發展趨勢。因此，本文旨在比較兩國學前教育政策制定的背景和內容，以期對改進和完善我國學前教育政策有所啟迪。

一、菲律賓和馬來西亞學前教育政策的背景比較

自21世紀以來，菲律賓和馬來西亞基于本國學前教育的發展現狀，面向21世紀人才培養的需要，制定了適宜本國國情的學前教育政策，學前教育的發展面貌煥然一新。

（一）菲律賓學前教育政策制定的背景

20世紀，菲律賓憲法規定了由小學到高校的義務公共教育制度[4]，其中基礎教育學制總共是10年，小學教育6年，中等教育4年。菲律賓是唯一實施10年基礎教育體制的東南亞國家，相比印度尼西亞、馬來西亞、新加坡等東南亞國家，菲律賓的中等教育年限要短，而且中學不分初、高中，一次性貫通。基礎教育年限短使菲律賓的學校教育面臨很多的問題，如學生課程負擔重，教學進度不適宜兒童的身心發展速度，有限的學習時間不能保證學生的學習質量，難以培養出具有21世紀技能的人才等。基于菲律賓基礎教育所存在的一系列問題，2012年，菲律賓教育部開始分階段實施“K-12”基礎教育體制[5]，從此菲律賓政府開始為國民提供從學前教育到高中共13年的免費義務教育。這是菲律賓基礎教育的一次重大變革，菲律賓政府希望通過增加1年學前教育和2年高中教育來確保學生有更充足的時間投入學習，從而提高教育質量，培養出具有國際競爭力和終身學習能力的合格公民。菲律賓政府看重學前教育在基礎教育體系中的奠基作用，在充分意識到學前教育立法的重要性后，于2012年1月制定并出臺了一項重點立法——《幼兒園教育法》（Kindergarten Education Act）[6]。該法保障每名5歲幼兒享受1年免費學前教育的機會，并將學前教育納入小學教育系統，學前教育成為義務教育的第一階段，具有強制性。

（二）馬來西亞學前教育政策制定的背景

馬來西亞政府自進入21世紀以來，先后出臺了多個教育發展計劃，包括“十年教育計劃”（Pembangunan Pendidikan，2001～2010）、“五年教育發展藍圖” （Pelan Pembangunan Pendidikan， 2006～2010）、“教育部中期策略藍圖” （Pelan Strategik Interim，2011～2020）等[7]。然而隨著教育投入的增加，教育計劃的不斷推進，馬來西亞的教育質量并沒有達到預期的效果。2009年，馬來西亞學生首次參加PISA（Programme for International Student Assessmen），其成績遠低于經合組織成員國（OECD）和世界平均水平[8]。這使人民對本國教育產生了懷疑，馬來西亞政府不得不重新審視教育改革中存在的問題，并盡快商定出科學的教育決策以提高國家教育質量，提升學生的國際競爭力。馬來西亞是種族和文化具有多樣性的國家，包容性很強，在做出重要教育決策之前通常會通盤考慮多方意見，致力于民族團結。在充分考慮了來自學生、教師、家長、教育行政部門、社會等各利益相關者的聲音后，為未來培養更具有國際競爭力的人才作出了長達13年的教育改革規劃，即2012年9月馬來西亞教育部向全社會正式頒布《2013～2025年教育藍圖（學前教育至中學后教育）》[Malaysia Education Blueprint 2013-2025（Preschool to Post-Secondary Education），以下簡稱教育藍圖[9]]。教育藍圖妥善平衡各民族教育需求，立足于本國教育背景，面向國際教育標準，涵蓋了學前至中學后教育，是基礎教育的一次里程碑式的改革。

（三）兩國學前教育政策制定的背景比較

菲律賓和馬來西亞學前教育政策的出臺都是建立在反思當下本國學前教育發展狀況的基礎之上，兩國都在差不多的時間頒布了國家層面的教育指導文件，進行大刀闊斧的基礎教育改革，且學前教育也被納入其中，兩國都重視學前教育的立法保護，從法律層面為本國的學前教育提供保障。兩者的不同之處在于，菲律賓學前教育政策的制定更多是基于內部矛盾，過去菲律賓的基礎教育體制只有十年，年限不足導致該國基礎教育出現了一系列突出的問題，學前教育沒有納入基礎教育體系中，法律保護不夠等是推動菲律賓制定學前教育政策的根本原因。而馬來西亞學前教育政策制定的背景更多是因為本國學生在國際學生評估項目中的表現與其他國家相差甚遠，這種對比使得馬來西亞政府不得不思考本國的教育問題，開始以學前教育為抓手，以政策為保障，不斷地探索新的教育改革和計劃，以提高國民教育質量。

二、菲律賓和馬來西亞學前教育政策的內容比較

菲律賓和馬來西亞都是獨立的具有多元民族文化的發展中國家，為了普及優質的學前教育，盡量和國際學前教育接軌，兩國都出臺了相應的政策，在完善學前教育法律保障、加強政府干預、增加財政投入和建設師資隊伍這些方面展開了行動。

（一）學前教育法律保障方面的比較

菲律賓很早就意識到了法律保護和國家政策支持對本國學前教育發展的重要性。2000年菲律賓政府通過了《早期兒童保育和發展法案》（Early Childhood Care and Development Act）[10]，為早期兒童在健康、營養、教育以及社會保護方面建立了工作框架。2012年1月，菲律賓頒布的《幼兒園教育法》（Kindergarten Education Act）[11]明確規定每名5歲幼兒都有機會接受1年的免費學前教育。同年開始分階段實施的“K-12”基礎教育體制還將學前教育納入基礎教育體系，規定年滿5歲的幼兒必須接受1年學前教育才能進入小學學習，學前教育成了步入小學的必經階段，具有強制性。

馬來西亞通過《1996年教育法》（Education Act 1996）加強了學前教育計劃，該法案允許在公立學校正式設立幼兒園，學前教育正式成為國家教育體系的一部分[12]。再后來，教育部正式頒布了教育藍圖，馬來西亞政府規劃了未來基礎教育的整體發展，學前教育作為日后教育的啟蒙階段也在規劃范圍內，它還規定了義務教育的起始年限是六歲，但馬來西亞對六歲以下兒童不予強制入園。

由此可以看出：菲律賓和馬來西亞都很重視采取立法的形式來保障學前教育的地位，通過頒布一系列的法律政策將學前教育納入國家教育體系，以提高學前教育在國民教育中的地位。兩者的不同之處包括以下兩個方面：一是菲律賓的學前教育不僅是整個教育體系中的必經階段，具有強制性，還被納入了基礎教育體系之中，國家予以義務保障；而馬來西亞的學前教育雖然保障教育機會公平，提出了全面普及學前教育的目標，但是從法律層面上來看是非強制性的；二是菲律賓的幼兒園入園年齡是5歲；而馬來西亞規定的是6歲。

（二）學前教育政府干預方面的比較

菲律賓政府非常重視學前教育在幼兒一生發展中的奠基作用，不僅在“K-12”基礎教育體制中將學前教育視為基礎教育的初始階段，還制定了一系列政策來對學前教育進行干預：在課程方面，菲律賓政府在2012年頒布了《幼兒園課程框架》（Kindergarten Curriculum Framework）[13]，出臺了全國統一的幼兒園課程標準，以保證學前教育的質量；在幼兒教師準入方面，菲律賓政府于2012年頒布了《關于幼兒園教師聘用和配置的附加財政政策指南》（Additional Policy Guidelines on Hiring and Deployment of Kindergarten Teachers）[14]，為規范幼兒教師的準入提供了重要標準；在教學上，《幼兒園教育法》（Kindergarten Education Act）[15]規定，幼兒園需采取以母語為基礎的多元語言進行教學，并要求教育部盡快研究制定以母語為基礎的多元語言教學框架；在學前教育機會公平上，為了實現全民教育目標，菲律賓政府不僅在“K-12”基礎教育體制中將學前一年教育納入了免費義務系統，還在《普及幼兒園教育計劃實施政策與指南》和《幼兒園教育法實施細則》（Implementing Rules and Regulations of Republic Act）中為有特殊背景的兒童專門制定幼兒園教育方案，從而滿足兒童群體的多樣化學習需要[16]；此外，菲律賓政府還對幼兒園教育機構的專業認證以及師幼比等方面都進行了監督和管理。以上干預措施的制定都希望學前教育能在政府的有效管理下朝著規范化、科學化的方向發展。

馬來西亞的教育藍圖從可獲性、質量、公平、團結、效率這五個方面設計和規劃了學前至中學后教育的未來發展[17]。從可獲得性上來看，馬來西亞教育部計劃在教育藍圖實施的第二個階段（2015～2020年）使學前適齡兒童的入學率達到100%；從質量上來看，馬來西亞推出了《國家學前教育標準課程》（The National Pre-School Standard Curriculum）[18]來確保學前教育課程的質量能夠符合國際標準；從公平上來看，馬來西亞的《2008年殘疾人法》[19]規定殘疾人不得因殘疾而被排除在普通教育系統之外，馬來西亞政府在教育藍圖中也提出倡議：為培訓特殊教育教師和專家分配資源、更新主流學校的設施以及提高公眾對SEN（Special Educational Needs）學生教育的認識和參與[20]；從團結上來看，面對如此多元文化的人口和種族分離，教育藍圖不僅推行多項計劃努力縮小城鄉教育差距，而且在各源流學校中大力倡導交融團結[21]，鼓勵學生在掌握馬來語和英語之后去學習其他的語言、技能等來促進民族團結和國家穩定；從效率上來看，馬來西亞政府在教育藍圖中提出要在繼續為學校提供支持和資源的基礎上更加關注幼兒的學習表現，從而最大限度地發揮教育系統的管理效能等。

由此可以看出：菲律賓和馬來西亞都比較重視國家對學前教育的干預，主要表現在兩國都制定了標準的國家幼兒園課程；兩國都支持在掌握母語的基礎上注重英語和其他語言的學習，從而加強民族團結；兩國都強調學前教育機會公平，都強調要照顧特殊幼兒的教育需要；兩國都從頒布的一系列政策上凸顯了國家越來越重視加強學前教育的規范化管理，旨在從學前教育打好基礎，重視提高學生的學習效率。兩者的不同之處在于菲律賓的學前教育普及具有強制性，但是在全納教育上，不是所有的幼兒園都設有特殊學前班，只是為特殊背景的兒童專門設置了幼兒園教育方案；而馬來西亞不僅提出了普及學前教育的目標，他們的學校還分別設有小學和學前特殊班，相比較而言，馬來西亞政府能更好地滿足特殊兒童的教育需求，全面關注了特殊兒童生理、心理以及教育上的特殊需求。

（三）學前教育財政投入方面的比較

菲律賓非常重視國家對學前教育的經費投入，希望形成以公共經費為主要支撐的學前教育發展格局。為了從宏觀上解決低收入家庭的教育成本問題，4Ps項目（the Pantawid Pamilyang Pilipino Program）于2008年作為國家扶貧和社會發展項目成立，該計劃是仿照南美洲和非洲的有條件現金轉移（CCT）計劃，向全國最貧困的家庭提供直接的經濟支持，其條件是受益人要完成某些衛生、教育和家庭發展服務[22]。關于教育經費方面，《幼兒園教育法》（Kindergarten Education Act）提出了要在保證國家規定的幼兒教育經費投入的基礎上，政府還需要留出專項的幼兒園教育經費，用來保障免費公立幼兒園教育的施行，同時還要求國家要將幼兒園教育經費寫入年度撥款法中，通過立法措施來有效保證學前教育經費的落實[23]。菲律賓教育部長還提到要不斷增加教育經費來幫助學校完善基礎設施建設，解決學校資源不足的問題，以提升教學質量，推進“K-12”基礎教育體制全面實施。

馬來西亞政府在教育藍圖中提到要賦予各州和地區教育部門制定教育財政預算制度的權利，各州和地區教育部門可以根據當地情況進行合理的財政分配。在預算分配上，首先，要確保幼兒園基礎設施能夠達到標準要求，并為有特殊需要的幼兒增加教育資源方面的投入，還應該重點扶持農村和弱勢地區學前教育的基礎設施建設和師資建設，盡量縮小城鄉教育差距，并為貧困家庭的孩子給予特殊的幫助，從而提高學前教育的入學率，逐步實現全面普及目標和教育機會公平；其次，政府不僅為教師在職培訓提供了經費支持，為教師提供更多的學習機會，還優先給予表現最好和進步最大的學校在教育經費預算上的靈活性，實施校本管理，從而幫助提高學前教育質量，促進教育系統高效運行，最終實現效率的最大化。

由此可以看出：菲律賓和馬來西亞都注重通過增加學前教育經費投入來保障幼兒園基礎設施的完善和解決教育資源不足的問題；兩國都在相關法律或政策中明確提出學前教育財政保障是本國學前教育發展的基本職責；兩國都重視給予特殊教育需要幼兒和貧困家庭孩子特殊的幫助，以推進教育公平。兩者的不同之處在于：菲律賓政府設置專項學前教育經費，專款專用；而馬來西亞在學前教育財政預算上，允許各州和地區教育部門根據實際情況進行合理分配，相比之下，馬來西亞的學前教育經費管理靈活性較大些。

（四）學前教育師資建設方面的比較

菲律賓為了確保“K-12”基礎教育體制的順利實施，提出了要強化師資隊伍，對基礎教育階段的教師進行培訓，使其具備基本的知識、技能、品質和價值觀，同時還能將21世紀技能融入教學中，從而培養出具有國際競爭力的人才[24]。在《幼兒園教育法》（Kindergarten Education Act）中，該法提出幼兒教師的數量要增加，并且要為幼兒教師提供必要的工資和福利保障，以增強教師隊伍的穩定性；在教師準入方面，制定了幼兒教師認證和雇用標準來進行規范，以保證幼教師資隊伍的質量。

馬來西亞在發展教育的過程中，非常重視教師的培養和提高，不僅建立了教師資格證書制度，規定了各級學校教師的必備學歷條件，還建立了免費的教師進修培訓制度[25]。教育藍圖對幼兒教師隊伍也做了規劃，首先，要提高幼兒教師的準入資格，積極開展崗前培訓和在職進修，注重幼兒教師專業發展；其次，要提高幼兒教師的英語水平，對幼兒教師進行STEM教育的相關培訓，重視培養幼兒教師的專業素養；最后，要拓展幼兒教師晉升途徑，教師和學校管理者要進行分工合作，確保教師可以專注教學，不斷提高業務能力。

由此可以看出：菲律賓和馬來西亞政府在建設師資隊伍上都強調要規范幼兒教師的準入資格，提高幼兒教師入職門檻；兩國都重視幼兒教師的在職培訓，為他們提供繼續學習的機會，從而加強幼兒教師的專業化發展；兩國在對教師的培訓要求上具有一致性，都希望幼兒教師能夠培養出具有21世紀技能的全面發展的人才。兩者的不同之處在于：在提高幼兒教師職業幸福感上，菲律賓和馬來西亞的做法有些不同，菲律賓強調要保障幼兒教師的工資水平，并提供相關福利來穩定幼兒園的教師團隊；而馬來西亞是通過完善晉升制度、給幼兒教師提供更多的時間和空間專注教學來實現的。

三、菲律賓和馬來西亞學前教育政策對我國的啟示

站在新時代的起點，我國學前教育必須規范發展，努力解決發展不平衡、不充分與廣大人民群眾對優質學前教育的向往之間的矛盾[26]。通過對菲律賓和馬來西亞學前教育政策制定的背景和內容進行比較，再結合我國當前學前教育政策的制定與實施狀況，我們可以從中獲得幾點值得借鑒的地方。

（一）進一步完善學前教育政策體系

學前教育的建設和發展需要政策的支持和法律的保障，我國同菲律賓和馬來西亞一樣，都重視學前教育在基礎教育中的價值，不斷地追求普及學前教育的目標。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》《國務院關于當前發展學前教育的若干意見（2010年）》和《3-6歲兒童學習與發展指南》等政策的出臺，極大地擴大了學前教育資源，推動了我國學前教育的發展。教育部于2020年9月發布了關于《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》公開征求意見的公告，也極大地推動了我國在學前教育領域立法的進程。雖然我國學前教育法律法規體系在不斷完善，但我國學前教育政策完善歷程歷時較短，政策文本和法律規范仍需要在實踐中進一步細化修改。需要強調的是，菲律賓頒布的《幼兒園教育法》直接將幼兒園納入了義務教育體系當中，該法明確規定為5歲幼兒免費普及1年學前教育。雖然我國人口基數比較大，學前教育要不要納入義務教育體系還值得商榷，但是我國應在實踐中進一步完善學前教育政策法規體系，不斷從法律層面明確學前教育的價值與地位，進一步加強對學前教育的監督與管理，從而為學前教育的可持續發展提供依據。

（二）發揮政府對學前教育的引導作用

從菲律賓和馬來西亞相關政策文件的頒布可以看出，兩國在課程、教師準入、教育機會公平和師幼比等方面做了比較細致完善的規定，政府對學前教育的干預力度大。而我國的學前教育更多是依靠社會力量辦學，政府在學前教育中履行的職責不夠，學前教育仍面臨很多困境，比如，“全面二孩”政策實施后普惠性教育資源不足、托育服務短缺、學前教育師資缺乏、教師準入機制不夠完善等問題都是目前迫切需要政府積極干預的問題。發展學前教育需要政府加強市場監管，需要發揮政府牽頭作用，建成一體化的學前教育體系，才能辦好人民所需的、優質公平的學前教育。

（三）繼續加大對學前教育的財政投入

菲律賓將幼兒園教育經費寫入年度撥款法中，為貧困家庭提供特殊補助，留出專項幼兒園教育經費，保障免費學前教育的實施；馬來西亞扶持和重點支持弱勢地區的學前教育建設，盡力縮小城鄉及地域差異，著力保障學前教育公平，還為有特殊需要的兒童提供更多的教育資源，同時還給予學前教育經費在分配上的靈活性，提高了政府撥款的使用效率。中共中央財政部數據顯示，自2016年起，財政部用于學前教育建設的撥款，無論是經費總額還是在教育總經費中的比例都在逐年上升[27]。但是我國地區發展差異大，人口基數大，所以需要國家繼續加大財政投入力度，縮小地域、城鄉之間學前教育資源的差距，滿足特殊兒童和弱勢群體平等接受學前教育的需要，從而解決學前教育發展不平衡的矛盾，實現學前教育全面普惠。

（四）加強學前教育教師隊伍建設

我國幼兒教師隊伍建設在進入新世紀后取得了重大成就。中國同馬來西亞和菲律賓一樣，愈發重視幼兒教師的培養質量，制定了幼兒教師準入的標準，完善了幼兒園教師資格證書制度，在工資和福利待遇上向公務員靠攏。但中國的學前教育事業發展得較晚，“全面二孩”政策的實施也使我國學前教育事業發展面臨新的挑戰和問題，再加上城鄉和地域上的師資差距等問題，這些都需要長時間的努力才能從更高水平上提升我國幼兒教師隊伍的整體質量。鑒于此，我國一方面要加強學前教育專業建設，大力培養幼兒教師；另一方面要提高幼兒園教師的準入門檻，完善幼兒園教師的選拔機制和在職培訓體系，繼續從多方面提高幼兒園教師的福利待遇和職業地位，注重幼兒園教師的師德建設等。此外，馬來西亞和菲律賓都注重培養具有21世紀技能的人才，我國也需要不斷促進學前教育師資隊伍整體發展，在學前教師培養上面向國際，面向未來，使我國學前教育走向高質量、高水平的發展道路。

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本文系2019年重慶市教育委員會人文社會科學研究項目“公益普惠背景下重慶市社區兒童之家早期教育服務質量評價與提升機制研究”（項目編號：19SKGH027）、重慶市教育科學“十三五”規劃2019年度重點課題“重慶市普惠性幼兒園質量提升機制與路徑研究”（課題編號：2019-GX-102）的階段性成果。

通訊作者：邵小佩，349843253@qq.com

（責任編輯 張付慶）