政府扶持普惠性民辦幼兒園的政策設計與實踐分析

【摘要】在中央政府和省政府出臺政策的鼓勵引導下，九個珠三角城市陸續(xù)出臺相應政策扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。通過對珠三角城市出臺的政策文本分析可知，政府扶持普惠性民辦幼兒園政策設計存在兩大問題：一是扶持策略相近，地域性不夠；二是扶持內容系統，但細節(jié)規(guī)定不夠具體。從政策實踐情況來看，珠三角城市政府扶持普惠性民辦幼兒園存在扶持形式單一和財政補助標準偏低兩大問題，原因是地方政府投入動力不足及政策文本設計存在模糊性。對此，本研究提出以下建議：扶持普惠性民辦幼兒園應完善監(jiān)督考核機制；中央政府應加大財政轉移支付，建立具有地域差異性與補償性的扶持模式；完善多元主體參與的政策設計機制。

【關鍵詞】珠三角城市；扶持普惠性民辦幼兒園；政策設計及實踐

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）05-0018-05

【作者簡介】張佩婷（1997-），女，廣東江門人，廣州大學教育學院碩士研究生。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布實施以后，公益普惠性成為學前教育發(fā)展的基本方向。2017年，《教育部等四部門關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》提出，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例）達到80%左右[1]。從目前學前教育領域公辦園少民辦園多的發(fā)展格局來看，普惠性民辦幼兒園已成為實現普惠性學前教育的重要途徑，為此，政府提出要扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展[2]。

近年來，各省（自治區(qū)、直轄市）紛紛出臺扶持普惠性民辦幼兒園的相關政策，推動普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。截至2018年底，已有17個省（自治區(qū)、直轄市）出臺了普惠性民辦幼兒園扶持政策，并明確了普惠性民辦幼兒園的生均補助標準[3]。但政府扶持普惠性民辦幼兒園還處于發(fā)展階段，受各地政府財政實力及財政投入意愿的影響，政府扶持普惠性民辦幼兒園在財政投入項目及經費存在差異及問題。為此，本研究對惠州、東莞、佛山、珠海、肇慶、中山、深圳、廣州、江門共九個珠三角城市出臺的政策文本及實踐情況進行分析，探討政府扶持普惠性民辦幼兒園的現狀及存在問題，嘗試對政府扶持普惠性民辦幼兒園提出建議。

一、珠三角城市政府扶持普惠性民辦幼兒園政策的設計分析

（一）扶持策略相近，地域性不強

通過對政策文本的比較發(fā)現，珠三角城市政府出臺的扶持普惠性民辦幼兒園的政策與廣東省政府頒布的政策文件在扶持策略上基本一致，主要包括明確普惠性民辦幼兒園定位及責任主體、扶持形式、管理與監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

對于普惠性民辦幼兒園的定義，九個城市出臺的政策文本皆遵照廣東省政府出臺的《廣東省普惠性民辦幼兒園認定、扶持和管理辦法》政策的定義。普惠性民辦幼兒園定義為指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費舉辦的具有辦園資質、面向大眾、收費合理、辦學規(guī)范、質量有保障的民辦幼兒園。

明確責任主體是扶持普惠性民辦幼兒園政策順利實施的重要保障。對比九個城市的政策文本可以得知，廣州、佛山、深圳、珠海四個城市扶持普惠性民辦幼兒園的責任主體皆表達為市級統籌、各區(qū)落實主體責任。江門市實行以縣為主，屬地管理。中山市由所屬鎮(zhèn)區(qū)負責，市級結合發(fā)展學前教育行動計劃方案給予適當獎補。東莞市則由市級財政對普惠性民辦幼兒園給予補助?；葜?、肇慶則依據《廣東省普惠性民辦幼兒園認定、扶持和管理辦法》文件中提出的縣（市、區(qū)）支持普惠性幼兒園發(fā)展。

珠三角城市政府響應上級政府倡導多種形式扶持普惠性民辦幼兒園的號召，除了對財政和硬件投入進行扶持以外，同時也注意到教師隊伍建設與辦學品質的扶持[4]。除此以外，珠三角城市各自出臺的政策文件都相應地制定了普惠性民辦幼兒園的認定程序、退出機制及監(jiān)管機制。

這種“同質性”較高的扶持政策一方面不能很好地適應當地的實際情況，另一方面也暴露出各地扶持普惠性民辦幼兒園措施缺乏特色，創(chuàng)新性不足。

（二）扶持內容系統，但細節(jié)規(guī)定不夠具體

在扶持普惠性民辦幼兒園方面，國家層面和地方政府層面皆已出臺政策文件明確扶持措施及明確責任主體，這些政策在扶持普惠性民辦幼兒園實踐中發(fā)揮著不可或缺的作用。盡管這些政策制定在內容維度上已較為全面，但一些具體細節(jié)仍不夠具體。主要表現為并未明確優(yōu)惠政策和加強保教項目的具體實施方案及各級政府分擔扶持普惠性民辦幼兒園的財政經費比例。佛山市出臺的政策中明確表示：普惠性幼兒園生均經費撥款和保教費收入主要用于幼兒園辦園經費，其中全年安排用于教職員工人員經費的比例不能低于生均經費撥款和保教費年收入70%；安排用于日常公用經費的比例不能低于生均經費撥款和保教費年收入的20%[5]。另外，珠海市出臺的政策中提出：辦園補貼經費的70%用于不斷提高教職工福利待遇，補貼經費的30%用于補充辦園公用經費幫扶扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展資金的分配使用[6]。其余的珠三角城市政府并未明確支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展的財政資金的分配使用。

這些細節(jié)規(guī)定在政策制定時被省略或縮減，將導致政策的可操作性不強。

二、珠三角城市政府扶持普惠性民辦幼兒園實踐分析

（一）普惠性民辦幼兒園扶持政策執(zhí)行存在的問題

1. 扶持形式單一，以財政補助為主

普惠性民辦幼兒園的建設和發(fā)展需多方面聯動配合，涉及用地、基建、人員設備、辦公經費等?！秶鴦赵宏P于當前發(fā)展學前教育的若干意見》《廣東省普惠性民辦幼兒園認定、扶持和管理辦法》及珠三角城市政府出臺的政策倡導多措施并行扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。其中主要歸類為三大項目：第一是落實優(yōu)惠政策，通過采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。保障普惠性民辦幼兒園在分類定級、評估指導、科研項目申報、教師培訓和職稱評審等方面與公辦幼兒園具有同等地位。第二是加大財政扶持，中央和省級政府加大學前教育專項經費等獎補資金，各地級以上市和縣（市、區(qū)）要加強普惠性民辦幼兒園經費支持，參照公辦幼兒園生均公用經費標準對普惠性民辦幼兒園進行補貼。有條件的地市和縣（市、區(qū)）對長期從事幼兒園保育教育工作的人員發(fā)放從教補助。第三是加強保教幫扶，通過優(yōu)質園結對幫扶、公辦民辦捆綁發(fā)展、派駐幼兒園管理人員和骨干教師指導等多種途徑，提升普惠性民辦園保教水平。但從地方政府扶持政策的實踐情況來看，落實優(yōu)惠政策和加強保教幫扶兩大扶持項目無穩(wěn)定的經費投入支持和具體的可操作性項目，扶持政策難以落地，可見，有關優(yōu)惠政策和加強保教幫扶的扶持工作尚未有效推進使之常態(tài)化。而財政補助成了扶持普惠性民辦幼兒園的常見形式。

2. 財政補助標準偏低

從表1（見下頁）可知，普惠性民辦幼兒園財政補助項目較少，與普惠性民辦幼兒園運營成本及公辦園得到的財政投入相比，普惠性民辦幼兒園得到的財政補助標準偏低。普惠性民辦幼兒園與普通民辦幼兒園的辦園成本一樣，一般包括基本建設投資和事業(yè)經費，事業(yè)經費又包括人員經費和公用經費。一般來說，民辦幼兒園主要依靠收取保教費的形式來回收辦園成本和維持幼兒園正常運轉。在政府財政不介入的情況下，幼兒園一般會根據市場需求情況來調整其收費標準，這也是以往部分民辦幼兒園出現“入園貴”的情況的原因[7]。但普惠性民辦幼兒園接受政府財政補助的同時也被政府采取限價措施，以達到與公辦幼兒園相近的保教費收費水平，因此不能通過調整保教費平衡成本費用。公辦幼兒園的基本建設投資以及部分有編制的幼兒教師工資等都是直接由財政來支出的。民辦幼兒園則需要自己承擔土地租金、硬件設施經費、教師勞動報酬等，由此可見，與公辦幼兒園相比，普惠性民辦幼兒園得到的財政補助偏低。如果不能處理好限價和補貼之間的關系，不能平衡公辦園和普惠性民辦幼兒園之間的財政投入差距，普惠性民辦幼兒園必將長期成為“低質、低費”的“雙低園”[8]。財政性經費投入有限不能真正幫助普惠性民辦幼兒園解決運行經費不足的實際困難。

與自身的收費標準相比，普惠性民辦幼兒園的補助標準偏低。根據表2數據可知，珠三角城市普惠性民辦幼兒園每個學生一個月的保教費普遍在800～2500元之間，而得到的財政補助平攤下來每個幼兒得到的財政補助每個月只有幾十元到幾百元之間。換言之，普惠性民辦幼兒園的兒童主要還是依靠父母繳納保教費來接受學前教育的，這影響了普惠性民辦幼兒園的普惠性程度[9]。因此，扶持政策執(zhí)行中普惠性民辦幼兒園得到的財政補助偏低的問題需得到重視與改善。

（二）扶持普惠性民辦幼兒園政策執(zhí)行現狀原因分析

1. 地方政府投入動力不足

除財政實力外，政府的財政投入意愿是制約其對普惠性民辦幼兒園投入的重要因素之一。以諾貝爾經濟學獎獲得者布坎南為代表的公共選擇理論學者認為，政府主體是有其自身追求的“理性經濟人”，他們的行為以追求自身利益最大化為目標。在現有的行政集權和財政分權以及現有的官員任命制和考核制度的影響下，地方政府首先考慮趨向將有限的財政資源安排給供養(yǎng)人口和有利于經濟增長的投資中，缺乏供給難以觀測政績類公共服務[10]。但普惠性學前教育是民生大事，地方政府采取了措施扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，但扶持的力度不理想。2018年深圳、珠海、廣州的幼兒園生均一般公共預算經費分別是25145元、14643元、12463元，幼兒園生均一般公共預算經費的投入金額位于珠三角城市前列。與此形成鮮明對比的是惠州、肇慶、江門的幼兒園生均一般公共預算經費是2255元、2165元、1292元。由于各地物價水平和不同層次幼兒園辦園成本的不同，幼兒園生均一般公共預算經費存在差異無可厚非。但2018年高幼兒園生均一般公共預算經費的深圳、珠海、廣州的GDP分別是24221億元、2914億元、22859億元。低幼兒園生均一般公共預算經費的惠州、肇慶、江門的GDP分別是4103億元、2201億元、2900億元。城市間幼兒園生均一般公共預算經費的差距高于GDP的差距，與經濟發(fā)展水平的差距相比，幼兒園生均一般公共預算經費的差距顯得不合理。從目前幼兒園財政投入現狀推斷，政府扶持普惠性民辦幼兒園會存在投入動力不足的現象。

2. 政策設計存在模糊性，政策執(zhí)行者擁有較大的文本闡釋空間

對珠三角城市出臺的政策文本進行分析，目前扶持普惠性民辦幼兒園政策設計存在模糊性。從普惠性民辦幼兒園定義來看，普惠性民辦幼兒園是質量有保障的幼兒園。但對于衡量質量的標準以及質量保障的長久機制目前仍需進一步明確。

從責任主體的界定來看，珠三角城市出臺的政策雖已明確責任主體，但未明確過各級政府的承擔比例。扶持普惠性民辦幼兒園政策涉及教育、財政、人社等多個部門，但缺乏各部門間整合目標和分配資源時的協同機制，容易造成政策執(zhí)行阻滯，留下了各級政府、各部門之間相互推諉的制度漏洞。

從扶持形式來看，扶持政策設計出現籠統而不具體，參照性和指導性較低的現象，不能很好地針對問題。如政策文本中多次提到“加大、加強、落實”等字眼，從實踐層面上來看并未起到具體的指導作用。對普惠性民辦幼兒園教師的培訓和指導以何形式進行，培訓及指導的頻率為多少適宜，通過何種機制激勵保教人員對普惠性民辦幼兒園進行保教幫扶等一系列問題，珠三角城市出臺的政策未做進一步規(guī)定。

政策文本設計的模糊性會讓具體負責政策執(zhí)行部門出現理解的偏差和謬誤，使博弈者在制度執(zhí)行過程中尋找最佳的行動方案。找到了制度漏洞，就可以繞開現有的規(guī)定，使得政策在實踐層面可能會流于形式，甚至使得現有政策無效，無法真正起到扶持普惠性民辦幼兒園的作用[11]。

三、建議

（一）完善監(jiān)督考核機制

監(jiān)督問責機制則主要從外部壓力加強對政策執(zhí)行者的約束，使政府不得不按政策制定者的意圖行事[12]。建立并完善政策執(zhí)行的監(jiān)督考核機制，以提高地方政府扶持普惠性民辦幼兒園的動力。應把扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展納入學前教育普及普惠督導評估中去，其評估結果是地方政府及其主要負責人履行教育職責和當地教育發(fā)展水平綜合評估的重要依據。省（自治區(qū)、直轄市）、市教育督導機構應建立起普惠學前教育監(jiān)測機制，對學前教育普惠情況進行監(jiān)測，避免出現普惠性民辦幼兒園保障程度降低、普惠性民辦幼兒園保教質量下滑等不良現象。

（二）中央政府加大財政轉移支付，建立具有地域差異性與補償性的扶持模式

以區(qū)或屬地為責任主體的責任體制使扶持普惠性民辦幼兒園的財政投入依賴于當地的經濟發(fā)展水平和地方政府的財政投入意愿。學前教育是關系到千家萬戶幸福生活的社會公共服務工程，能給個人、家庭和國家?guī)黹L遠的效益[13]，中央和省政府應發(fā)揮統籌規(guī)劃的職能，加大財政轉移支付支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。2019年，《國務院辦公廳關于印發(fā)教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》中指出，對于學前教育等非義務教育，實行以政府投入為主的多渠道經費籌措機制，總體為中央與地方共同財政事權，所需財政補助經費主要按照隸屬關系等由中央與地方財政分別承擔，中央承擔的經費通過轉移支付的方式撥付給地方使用[14]。可以參照義務教育的做法，對扶持普惠性民辦幼兒園財政投入實行中央和地方按比例分擔的機制[15]。幼兒園財政補助確定以后，根據中央和地方應該承擔的經費比例，中央部分要設立專項資金，納入國庫集中支付管理。中央專項資金撥付給省財政廳以后，由省財政廳直接支付到縣（區(qū)）財政局，并由縣（區(qū)）財政局直接支付到收款人或學校。中央有關部門對專項資金的支付情況進行全程跟蹤，動態(tài)監(jiān)控[16]，保障相關教育經費能真正用到扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展上。

（三）完善多元主體參與的政策設計機制

普惠性民辦幼兒園扶持政策實質上就是圍繞政府與市場、個人進行協商和分配，涉及多元利益主體。扶持普惠性民辦幼兒園政策是公共政策之一，公共政策的本質屬性是“公共性、公平性、正義性”，這就要求政府在制定和執(zhí)行公共政策的過程中政策不僅僅只是表達政府意見，還應積極呼應各利益主體的利益訴求?，F階段我國普惠性民辦幼兒園扶持政策的話語權主要集中于政府，民意表達較弱，幼兒園管理者、教師群體、家長等在扶持普惠性民辦幼兒園政策制定中處于失語狀態(tài)，不利于普惠性民辦幼兒園扶持政策制定效益的整體性提升。政府應深入了解幼兒園、教師、家長的真正需要，關照相關利益主體的現實教育需求[17]，讓他們參與到政策決策程序中，全面、有效地把握扶持普惠性民辦幼兒園實踐中的現實問題。為此，要強化社會公眾的政策話語權。首先，加強政策宣傳，建立政策信息公開制度。應擴大政策信息公開的內容和范圍，詳細地公開政策制定的預期目標、政策落實的過程、政策實施主體、政策預期效果等，并及時更新政策制定情況以及政策存在的問題。其次，疏通民意表達渠道，加強民意表達途徑建設。政府應建立規(guī)范的民意調查制度，在規(guī)范透明的制度中使政府與民眾之間形成良性互動。

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通訊作者：張佩婷，435921402@qq.com

（責任編輯 張付慶）