《湖南省天然林保護修復制度實施方案》政策解讀

黃勇

出臺背景

《天然林保護修復制度方案》是貫徹落實習近平生態文明思想的重要成果，是指導天然林保護修復工作的綱領性文件。2019年1月23日，在中央全面深化改革委員會第六次會議上，習近平總書記主持并審議通過了《天然林保護修復制度方案》（以下簡稱《制度方案》）。2019年7月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以廳字〔2019〕39號文正式印發了《制度方案》，明確規定“天然林保護是生態文明建設中一項具有根本性、全局性、關鍵性的重大任務”?！吨贫确桨浮返某雠_，標志著“天然林保護修復”由一項區域性、周期性的林業工程提升為全面性、長期性的公益事業。2020年7月1日實施的《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》），要求地方政府結合本地實際編制天然林保護專項規劃，實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態功能。

近年來，省委、省政府高度重視天然林保護工作。2019年2月在全省林業工作會議上，陳文浩副省長提出“天然林、公益林是林業行業的立業之基、看家之本”;《制度方案》印發以后，張劍飛秘書長、陳文浩副省長分別就省政府辦公廳提出的由“省林業局牽頭商有關部門結合我省實際抓好貫徹落實”的意見進行了圈批。為貫徹落實《制度方案》和《森林法》，解決我省天然林資源底數不清、保護制度不完善、保護修復措施針對性不強等問題，2020年3月省政府把出臺《湖南省天然林保護修復制度實施方案》（以下簡稱“《實施方案》”）列入《2020年度湖南省人民政府重要會議、重大活動、重大議題和重要文件計劃》并要求限期出臺。《實施方案》制定期間，陳文浩副省長多次現場調研天然林保護情況，特別是2020年6月24日、8月27日陳文浩副省長又兩次組織省林業局、自然資源廳等廳局就《實施方案》進行研究討論。

《實施方案》與《制度方案》的關系

一是總體框架基本一致，均按照“總體要求”“完善天然林管護制度”“建立天然林用途管制制度”“健全天然林修復制度”“落實天然林保護修復監管制度”“完善支持政策”“強化實施保障”七個部分進行行文。

二是《實施方案》對《制度方案》部分條目進行了歸并整合，如將《制度方案》的第一條“指導思想”與第二條“基本原則”整合為《實施方案》第一條;《制度方案》第四條“確定天然林保護重點區域”章節“禁止毀林開墾、將天然林改造為人工林以及其他破壞天然林及其生態環境的行為”的內容與“嚴管天然林地占用”章節整合為《實施方案》的“嚴管林地占用”章節;《制度方案》第五條“全面落實天然林保護責任”中“天然林保護和修復目標任務納入經濟社會發展規劃”的內容與“編制天然林保護修復規劃”章節整合為《實施方案》的“編制規劃和實施方案”;《制度方案》第五條“全面落實天然林保護責任”中“建立地方政府天然林保護行政首長負責制和目標責任考核制”的內容與“完善天然林保護修復監管體制”章節進行了整合，整合為《實施方案》的“完善監管體制”。

三是《實施方案》在《制度方案》基礎上，結合我省實際進一步深化，在開展專項調查、全面落實管護責任、加強管護能力建設等方面，特別是在管護責任協議書簽訂、管護隊伍建設方面進行了深化、細化。

《實施方案》解決的關鍵問題

（一）明確天然林和天然林后備資源的概念。明確了天然起源的喬木林、竹林、國家特別規定灌木林為天然林，天然起源的疏林地、一般灌木林地、未成林封育林地為天然林后備資源。

（二）解決林業和國土數據不一致的問題。提出天然林及其森林生態效益補償、管護補助范圍要在森林資源管理“一張圖”和自然資源管理“一張圖”進行同步更新，解決由來已久的林業和自然資源部門數據不一致問題。

（三）明確天然林保護重點區域劃定原則。提出根據生態保護紅線以及生態區位重要性、生態脆弱性、物種珍稀性、群落完整性、自然恢復能力等指標，依據國土空間規劃和國家有關技術規程合理劃定我省天然林保護重點區域。

（四）明確管護責任協議書形式。分別就已納入、將納入、不愿納入森林生態效益補償或管護補助范圍的天然林的管護協議書簽訂方式進行規范，有效對接新修訂的《森林法》提出的“（天然）公益林劃定涉及非國有林地的，應當與權利人簽訂書面協議”。

（五）明確加強天然林管護的主要措施。提出要結合精準扶貧、森林防火、林業有害生物防治、公益林管護、野生動植物管護等工作，完善天然林管護體系，健全天然林管護機制;整合天然林與其他相關的管護資金和管護人員，采取統一購買管護服務、統一劃分責任區、統一開展巡護，實現天然林管護網格化、全覆蓋。

（六）明確天然林保護修復領導機制。提出要建立湖南省天然林保護修復工作協調機制，各級林業主管部門牽頭研究解決轄區內天然林保護修復出現的新情況新問題，重大問題及時向同級黨委、政府報告;各有關部門根據各自職責，協同推進全省天然林保護修復工作，確保天然林保護修復目標任務完成。

（七）提出天然林保護和公益林管理并軌的途徑。《實施方案》從管理制度、補償標準、統一立法等方面提出了天然林保護和公益林管理并軌的措施，尤其是統一立法方面，《實施方案》結合《制度方案》提出的“各地應當結合本地實際，制定天然林保護地方性法規、規章”和新《森林法》提出的“省、自治區、直轄市人民政府制定地方級公益林劃定和管理辦法”的規定，提出要制定湖南省天然林保護管理的地方性法規、規章，推動實現天然林保護和公益林管理并軌。

（八）提出了天然林保護修復的保障措施。保障措施是《實施方案》能否落實落地的主要關鍵。《實施方案》保障措施基本沿用《制度方案》相關措施，只是結合我省實際情況進行了具體化?！秾嵤┓桨浮诽岢隽艘凹訌娀A設施建設”“完善財政支持政策”“探索多元化投入機制”“編制規劃和實施方案”等具體措施。

創新和突破

（一）理順管理體制。按照《制度方案》規定，天然林保護是生態文明建設中一項具有根本性、全局性、關鍵性的重大任務，所以天然林保護修復是各級各部門的一項大事，是需要全社會參與的大事?！秾嵤┓桨浮诽岢觥敖⑹√烊涣直Ｗo修復工作協調機制”，將天然林保護修復工作從林業部門的業務工作上升為多部門的綜合工作。建立工作協調機制是《實施方案》的主要突破。

（二）對接法律法規。《制度方案》提出的“全面停止天然林商業性采伐”，與《森林法》“嚴格限制天然林采伐”規定不一致，以此作為管理的依據頗為困難?！秾嵤┓桨浮方Y合《森林法》規定的“林木采伐限額制度”，通過不編制天然商品林主伐限額和天然公益林更新采伐限額，有效貫徹落實《制度方案》提出的“全面停止天然林商業性采伐”政策。充分銜接相關法律法規規定是《實施方案》的一個亮點。

（三）細化管護措施?！秾嵤┓桨浮犯鶕吨贫确桨浮贰疤烊涣直Ｗo修復實行管護責任協議書制度”規定，以及《制度方案》《森林法》中都已提出的“加強管護能力建設”規定，對如何簽訂管護責任協議書、如何建立管護隊伍兩個方面進行了進一步的細化，將法律政策的指導性意見變成了可操作性的具體規定。

（四）突出公益林、天然林管理并軌。公益林、天然林盡管分類方式不同，但劃定公益林、天然林的目的都是為了加強保護，其手段均是進行區劃認定、實施補償補助、加強管理管護。為強調“天然林保護和公益林管理并軌”，《實施方案》先后在“加強管護能力建設”提出要“結合公益林管護……完善天然林管護體系”，在“完善法規政策體系”提出要“推進天然林保護和公益林管理制度并軌……制定湖南省天然林保護管理地方性法規、規章”，在“完善財政支持等政策”提出要“統一天然林管護與公益林補償政策”。此外，在“開展專項調查”“全面落實管護責任”“建立休養生息制度”等章節中都隱含天然林、公益林同等對待、同等管理的意思?？梢哉f，公益林、天然林并軌管理貫穿了《實施方案》的始終，突出“天然林保護和公益林管理并軌”是《實施方案》的主要創新點。