風險共擔：重性精神病人的有效治理及內在邏輯
——以Y市公安局“三三”工作法為例

郭云超

(河南警察學院 治安系，河南 鄭州 450046)

加強對重性精神病人肇事肇禍行為的治理是推進基層社會治理的重要內容。十九屆四中全會提出要提高預測預警預防各類風險能力，增強社會治安防控的整體性、協同性、精準性。在2019年的全國公安工作會議上，習近平總書記強調要堅決打擊個人極端暴力犯罪，公安部又將重性精神病人列管為重點人群。可見，有效化解重性精神病人肇事肇禍風險對推進基層社會治理創新，努力建設更高水平的平安中國具有重要意義。如何結合實際，探索常態化的機制，有效化解重性精神病人危害社會的風險，尋求重性精神病人的治理路徑，是基層公安機關面臨的時代命題。對此，河南省Y市公安局結合重性精神病人違法犯罪多發的實際，堅持寓管理于服務，有效解決了重性精神病人肇事肇禍治理中的“難點”問題，并建立了長效治理機制。其中所蘊含的治理價值和探索經驗，對于學術研究和地方實踐，均具有十分重要的啟發性。

一、問題的提出

目前，我國對重性精神病人尚未有明確的法律定義或界定，大多數法律法規(1)《中華人民共和國精神衛生法》《重性精神疾病管理治療工作規范( 2012年版)》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中央綜治委關于加強肇事肇禍等嚴重精神障礙患者救治救助工作的意見》，公安部及地方出臺的肇事肇禍精神病人相關規定等。主要圍繞肇事肇禍精神病人進行定義，將其界定為觸犯刑律應追究刑事責任或者違反其他法律應予行政拘留，經精神病司法鑒定無刑事責任能力或限制責任能力的精神病人[1]。較之現有的概念界定，本文探討的重性精神病人內涵更大一些，除了包括肇事肇禍精神病人，還包括易肇事肇禍精神病人。易肇事肇禍精神病人主要指那些沒有形成肇事肇禍行為事實，但具有肇事肇禍的暴力傾向，有可能造成現實危害的精神病人。為行文方便，本文將肇事肇禍精神病人和易肇事肇禍精神病人統稱為重性精神病人。已有研究一致認為，重性精神病人具有嚴重的暴力性、攻擊性、突發性和盲目性等特征[2]，容易對社會治安秩序造成嚴重危害[3]。因此，針對重性精神病人肇事肇禍問題，學界提出了許多有針對性的治理對策。主要集中在對重性精神病人肇事肇禍行為的防控、處置、救助、治療等方面。一是對重性精神病人的防控。對于重性精神病人的防控，需要樹立正確的防治理念，完善防控體系[4]，重點加強重性精神病人的社區防控管理，突出日常預防工作[3-5]，實行綜合治理[6]，并且采取事前預防和事后處罰相結合的處置方式，實現社會預防與人權保障的統一[7-8]。二是對重性精神病人的處置。公安機關是處置精神病人暴力行為的關鍵力量，公安機關需要注重處置的策略[9]、戰術、方法[10-11]、程序、職權[12]等問題，重點加強立法[13]，注重執法訓練、聯合執法等內容[9]。三是對重性精神病人的救治。救治需要構建重性精神病人的社會聯動救助體系，明確家屬、醫護人員和政府相關部門的責任，建立完善的社會救助機制[1]。云山城認為,加強對易肇事肇禍精神病人救治管控，應明確責任，全面排查，集中救治，分類管控，建立長效工作機制，完善相關法律制度[2]。杜艷丹認為，應完善精神病人救助的相關立法,保障經費投入,促進家庭監護權職責的落實,健全救助體系[14]。

已有研究在以下兩方面仍存在拓展的空間。一是相關研究多強調對重性精神病人治理的一般性的行政、法治和政策分析，缺乏對重性精神病人的多主體治理、協作及其背后的制度安排和組織運作邏輯的探討。二是不少研究多強調行政主體的事后處置，或者將其當作處置風險的被動應付主體，對行政主體的主動介入效用和理性能動特征探討較少。總體來講，已有研究多集中于一些一般性的理論闡述，缺乏實踐經驗的梳理和總結。因而，難以有效解決實踐中的一個難點問題：即為何對于重性精神病人肇事肇禍的治理(2)本文所謂的“治理”，不是針對精神病人發病原因等健康問題的治理，而是指以公安機關為治理主體，對重性精神病人的服務、救助與治安管控等方面的治理。存在漏洞？為何不能從源頭上進行治理？在對重性精神病人治理情境中，如何整合多方資源對重性精神病人形成治理合力，實施事前預防，實現源頭防控是本文探討的重點問題。

2020年7月，筆者對河南省Y市公安局“重性精神病人治理實踐”進行考察，發現Y市公安局通過實施“三三”工作法，既發起各治理主體共同參與治理，又精準防控了重性精神病人的暴力行為，有效解決了重性精神病人危害社會的風險。因此，本文以“三三”工作法為例，從風險和組織理論的視角切入，深入考察其在重性精神病人治理實踐中的運行方式，以挖掘其背后的治理價值，并為其他地區的地方實踐提供借鑒價值。

二、重性精神病人治理的Y市實踐：以“三三”工作法為例

Y市位于河南最東部，處于蘇魯豫皖四省結合部，是有名的工業大市。該市人口多，面積大，交通發達，治安形勢復雜。近年來，Y市公安局聚焦基層社會治理中的難點問題，緊密結合本地實際，創新警務模式，不斷推動社會治理水平高質量發展。“三三”工作法是Y市公安局治理重性精神病人的經驗總結，是Y市公安局諸多警務創新改革的一個縮影。

警務政策創新是基層公安部門回應諸多治理挑戰的重要手段，“三三”工作法正是為了回應高發的重性精神病人肇事肇禍問題而提出的警務政策。近年來，Y市精神病肇事肇禍案件頻發，僅2011年以來，Y市就發生精神病人命案8起，造成6人死亡，4人受傷。犯罪嫌疑人作案手段殘忍，社會影響惡劣，引起Y市公安局黨委高度重視。2019年2月25日，Y市東城區MD小區全體居民聯名向公安機關反映，該小區精神病人LDS每天往樓道內或樓下扔屎扔尿及生活垃圾，經常對鄰居跺腳、追趕打罵，甚至持棍棒刀具威脅他人，導致該小區老人和小孩、婦女不敢獨自上下樓。其小區內共有12戶居民，有2戶出于安全考慮被迫搬走，形成嚴重的治安隱患。此警情恰逢全國“兩會”和國慶70周年慶祝大會召開前夕，給人民群眾生命財產安全以及國慶安全保衛工作帶來嚴峻挑戰。基于以上背景，Y市公安局于2019年3月提出“三三”工作法，旨在從源頭上對重性精神病人進行治理，“三三”工作法內容包括三個方面：1.明確派出所、民政局和精神病醫院三個管控服務主體，做到協調有力；2.劃分重性、無人管理和病情較輕三級管理，做到精準服務；3.建立完善醫療救治、多部門聯動和人性化服務等三項長效機制，做到長期有效。作為一項警務創新政策，“三三”工作法強調多要素組合，注重源頭風險防控，提出了“把不放心的人放到放心的地方”的工作思路，通過明確權限、分類控制和機制創新，實現對重性精神病人的共建共治共享的治理格局。

(一)明確權限，共建重性精神病人的多元治理主體

十九屆四中全會提出必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。重性精神病人肇事肇禍危害社會穩定，需要多部門、多主體聯合治理。“三三”工作法提出明確三個主體，即針對重性精神病人的治理，明確三個相關主體職責權限，以做到相互協作的制度化。一是明確公安機關(派出所)的監督、管控主體責任。Y市公安局堅持屬地管理原則，對居住在Y市內的所有重性精神病人進行管理，專門制定救治、救助、服務管理工作規范，對重性精神病人進行嚴格摸排把關，實行一人一檔，全部納入管理視線，定期走訪，及時幫助和督促監護人對有肇事肇禍苗頭的精神病人進行依法管控。二是明確民政部門的救助、服務主體責任。結合民政部門日常業務，進一步明確民政部門的救助和服務主體責任。三是明確精神病醫院的治療、監護主體責任。Y市公安局協調Y市精神病醫院，對重性精神病人進行治療服務，Y市精神病醫院專門收治由各單位及監護人送醫治療的重性精神病人。

(二)分類控制，共治重性精神病人的社會性危害

康曉光、韓恒通過考察國家對多種社會組織的實際控制，提出了“分類控制體系”[15]。“分類控制”是政府為了自身利益，根據治理對象的挑戰程度，對不同的治理對象采取不同的控制策略。為做到精準服務管理，Y市公安局根據衛生部《精神病人危險性評估參考標準》(3)參照衛生部《重性精神疾病患者管理服務規范》，將精神病人的危險性評估為6級。0級：無符合以下1～5級中的任何行為；1級：口頭威脅，喊叫，但沒有打砸行為；2級：打砸行為，局限在家里，針對財物;能被勸說制止；3級：明顯有打砸行為，不分場合，針對財物；不能接受勸說而停止；4級：持續的打砸行為，不分場合，針對財物或人，不能接受勸說而停止。包括自傷、自殺；5級：持管制性危險武器的針對人的任何暴力行為，或者縱火、爆炸等行為，無論在家里還是公共場合。將精神病人分為重性、無人管理和病情較輕三個等級，并根據不同的等級進行有針對性的治理。首先，治療重性精神病人。重性精神病人包括有肇事肇禍史和無肇事肇禍史，但有可能造成現實危害的精神病人。對于前者，依法提請強制治療(4)《中華人民共和國精神衛生法》第二十八條，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三百零二條——第三百零七條，以及最高人民法院相關司法解釋，對于實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全或有繼續危害社會可能，依法不負刑事責任的精神病人進行強制醫療的程序分別做出了規定。；對于后者，根據自愿原則，盡最大可能動員監護人將其送醫治療。對個別重性精神病人的監護人不配合公安機關工作，且監護對象存在嚴重現實危害，符合強制醫療條件的，依法提請強制治療，確保最大限度地送醫治療。其次，救助無人管理的精神病人。對生活無著落、流浪街頭的精神病人，引導護送到民政部門救助站妥善安置。第三，監管未住院治療、病情相對較輕的精神病人。各派出所與其監護人或近親屬簽訂責任書，督促其嚴加看管；沒有監護人或近親屬的，督促其所在單位、社區、村委會履行監管職責。對經專門醫療機構治愈出院的精神病人，建立健全人員跟蹤機制，實行轄區民警定期回訪制度，實時了解病人的情況，建立臺賬，配合鄉鎮政府工作人員、村干部、醫師等做好工作，發現病人有肇事肇禍苗頭，隨時依法送醫治療。

Y市公安局將精神病人劃分等級，實施差異化管理，建議政府建立起分類控制精神病人的“理想類型”，不僅吸納了更多的主體參與治理，而且拓展了對重性精神病人的管理范圍，并為相關部門細化責任，優化分工，共同治理重性精神病人的社會性危害奠定了基礎。

(三)機制創新，共享重性精神病人防治的制度性成果

“三三”工作法最突出的創新點：一是成功整合了多元主體參與對重性精神病人的治理；二是成功對重性精神病人進行救助服務治療。為鞏固警務改革成果，Y市公安局通過各種機制創新，不斷推動警務政策創新制度化。首先，建立聯席會議長效機制。Y市公安局制定了《重性精神病患者管理救助服務(鄉、鎮)聯席會議工作制度》，聯席會由公安機關牽頭，各職能部門參與，共享治理事宜，要求每季度召開不少于一次聯席會議，各單位、部門通報工作開展情況，會商解決疑難問題，研究部署下一步工作。其次，建立醫療救助長效機制。Y市公安局通過爭取財政專項經費，確保重性精神病人救助治療的相關費用由政府解決。在日常治療管理中，專門制定工作方案，對重性精神病人治療標準、流程、權限、責任等進行具體規定，推動醫療救助規范化。第三，建立人性化服務長效機制。一方面管理服務人性化。落實轄區民警包片責任，對重性精神病人開展“一對一”幫扶服務，明確民政部門救助和服務主體責任，將救助和服務納入民生工程。一方面醫療救治人性化。送醫治療必須是監護人自愿送入，不經監護人同意不得強制送醫，醫院除提供專業治療外，對病人的生活等給予人性化關懷。目前，全市有262名重性精神病人，其中涉嫌刑事犯罪的精神病人9人，有違法行為的精神病人18人，有潛在暴力傾向類精神病人235人。全市已有135名重性精神病患者送院治療，29名無人管理病人送救助站救助。2019年以來，全市涉精神病類警情同比下降48.6%，涉精神病重大刑事案件“零”發案。“三三”工作法成效初步顯現，其典型經驗和做法受到省市各級領導的肯定和批示表揚，并在全國、全省予以推廣。

三、風險共擔：重性精神病人有效治理的內在邏輯

貝克結合“風險社會”提出了“有組織的不負責任”概念，用于解釋為什么危機爆發后沒有人或組織對事件負責，或者用來描述一種制度性風險的存在，即一些行動者在互動過程中制造了風險，但由于風險產生的原因與實際帶來的災害之間的關聯非常復雜和隱蔽，致使這些行動者可以避免承擔各自的責任[16-17]。貝克認為，是政策制定者等不同行動者結成聯盟并制造了當代社會的風險。Y市多年來精神病人肇事肇禍風險治理即存在類似的“有組織不負責任”，各相關職能部門對精神病人存在管理不到位，推卸責任等問題，導致風險發生且無人承擔風險。為此，Y市公安局進行了一系列制度設計和組織建設，以盡可能地發起市政府、民政局、精神病院、病人親屬等治理主體共負責任，共擔風險，形成治理合力，變“有組織的不負責任”為“有組織的負責任”。一個基本的思路是充分利用科層體系、市場和社會的力量將治安風險和矛盾從源頭上加以解決，具體通過“依附”權力結構、“嵌入”行政組織、“借道”社會力量，以共擔政治風險、組織風險和社會風險。

(一)“依靠”權力結構，共擔重性精神病人治理的行政風險

重性精神病人肇事肇禍最有可能給地方政府帶來行政風險(5)所謂“行政風險”，是指那些導致地方政府官員承擔對其不利的責任、引發上級批評或懲罰、損害部門利益、影響政治前途的風險。在社會治理過程中，很多情況都有可能導致行政風險，例如由經濟危機、食品安全問題、環境污染等引發的群體性事件，在維穩壓力下就可能成為地方政府官員的行政風險。，Y市公安局與市委市政府具有職能同構性和利益一致性。因此，在對重性精神病人的治理過程中尋求市委市政府的支持十分必要。這樣，既可以增強治理的合法性，又能減少治理的潛在風險[18]。Y市公安局實施“三三”工作法，自然需要上級的支持。為借助上級權力結構，共擔治理中的行政風險，Y市公安局實施了多種策略。

1.顯著性。顯著性即對顯著事件賦予很高權重，而對不顯著事件賦予較低關注度[19]。Y市公安局盡量與政府關注度高的事件建立關聯，以凸顯政策問題的重要性。為此，市局專門撰寫了《關于加強重性精神病人治療及救助工作的調查報告》，報告中不僅描述了Y市近幾年發生的涉及重性精神病人的命案，還列舉了全國范圍內的重性精神病人違法犯罪案件，向市委市政府強調(易)肇事肇禍重性精神病人的社會危害程度以及群眾強烈的安全訴求。同時還報告了困難家庭的精神病人無力承擔醫療費的實際需求。報告突出了兩個關鍵詞：“穩定”和“扶貧”，這兩個方面都是市委市政府關心和重視的，而“三三”工作法恰好可以幫助其打消這些顧慮。

2.緊迫性。緊迫性反映了時間壓力，強調動態的意義[20]。緊迫性反映了一種時機，對任何一項政策創新而言，抓住政策時機都是非常關鍵的[21]。如果不抓住時機實施，就有釀成社會風險，甚至向行政風險轉化的可能。Y市公安局抓住新中國成立70周年大慶的時間節點，指出重性精神病人治理對于國慶安保的重要性和緊迫性。理由是(易)肇事肇禍精神病人具有嚴重的暴力性、攻擊性、突發性等特征，隨時會制造暴力行兇案件，極易危害社會穩定。對于地方政府而言，國慶安全保衛工作是一項十分重要的任務，馬虎不得。因此，在這個關鍵時間節點上，地方政府如果不愿看到“危機事件”的發生，就需要對社會穩定工作高度重視。

3.可行性。是否具有可操作性是政策落地的關鍵。為增強政策問題的客觀性和可靠性，Y市公安局專門組織人員(聯合市精神病院醫生、專家)趕赴湖南強制醫療所考察、調研，借鑒外地經驗。并在此基礎上，從政策法律依據(6)主要依據習近平總書記有關講話精神，以及《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國精神衛生法》和公安部、民政部、司法部、財政部、人力資源社會保障部、衛生計生委、法制辦、食品藥品監管總局、中國殘聯《關于加強肇事肇禍等嚴重精神障礙患者救治救助工作的意見》，中央綜治辦等六部委《關于實施以獎代補政策落實嚴重精神障礙患者監護責任的意見》等文件精神。、治療場所規劃、資金投入預算等方面制定詳細方案，向市委市政府表明“三三”工作法是經過縝密調研論證的，是依法合規的，是切實可行的。

鑒于成功實施以上三個策略，Y市公安局提出的“三三”工作法很快引起市委市政府的關注，并在政策創新擴散中予以大力支持。2019年3月6日，Y市市政府組織市政協辦、市公安局、市財政局、市民政局、市衛健委、市醫療保障局、市扶貧辦及市精神病醫院等8部門召開會議，專題研究Y市(易)肇事肇禍及困難家庭重度精神病人救治救助工作。會議內容如下：

1.建立(易)肇事肇禍及困難家庭重度精神病人救治救助工作聯席會議制度。

2.承擔(易)肇事肇禍重性精神病人的醫療費用。具體包括醫療保險費用、日常生活費用及報銷后的差額費用，由市民政局、市醫療保障局、財政部門等協調解決。

3.加強對(易)肇事肇禍重性精神病人的服務管理。購買醫院醫療責任保險，加強安全保衛工作，將病人在住院期間出現的自傷、傷人、毀物及各種意外傷害等納入保障范圍。

4.強化對(易)肇事肇禍重性精神病人的屬地監管。對市法院判決在外地強制醫療的重度精神病人，由市公安局負責接回并送至市精神病醫院強制醫療。

可見，Y市公安局依靠市委市政府，獲取了較強的注意力分配。相比條條(同級職能部門)，塊塊(一級黨委政府)往往具有更高的權威[20]。Y市政府憑借自身擁有的權威、財政等資源，對各相關部門實施激勵和約束，保障了市公安局“三三”工作法的創新擴散。首先，為“三三”工作法創新擴散提供了組織保障。朱亞鵬等指出，參與主體互動、合作是政策創新的重要影響因素[21]。為發起各相關治理主體，市委市政府通過召開專題會議、下發文件等形式動員各相關部門共同參與治理，共同承擔重性精神病人治理過程中的治理風險，有效克服了先前的“責任自負”“風險自擔”的問題。其次，為“三三”工作法創新擴散提供資金保障。“三三”工作法作為一種消耗地方財政資源的社會政策，獲得政府的財政支持是順利推動政策創新的關鍵。Y市政府每年拿出200萬元資金，對重性精神病人救治進行“兜底”保障(醫療保險、報銷后的差額及日常生活等費用)，有力解決了警務政策創新擴散的后顧之憂。再次，為“三三”工作法創新擴散提供技術保障。市公安局通過政府購買服務方式，將市精神病醫院作為集中救治全市重性精神病人的專門醫院，確保了救治救助效果。總之，市公安局的多種注意力策略，幫助其成功進入上級權力結構，并借勢上級權威發起多主體共同參與治理，實現了對重性精神病人治理的“行政風險共擔”。

(二)“嵌入”行政組織，共擔重性精神病人的組織風險

同級職能部門是Y市公安局要爭取的另一個行政組織力量。然而，由于同級職能部門之間存在既得利益之爭或目標不一致，Y市公安局的警務政策創新可能會招致它們的負面評價或反對，進而產生一定的組織合作風險。為減少部門合作中的分歧，Y市公安局在依靠上級權力結構的同時，積極“嵌入”同級職能部門，以盡可能地化解重性精神病人治理過程中的組織風險。

Y市公安局“嵌入”的同級職能部門主要包括市民政局、市財政局、市衛健委、市醫療保障局、市扶貧辦等部門，“嵌入”的目的在于對這些部門的積極要素進行重組，以減少創新阻礙，增強“三三”工作法的可控性。同時，“嵌入”的過程也是這些部門互構權限的過程。為明確任務權限，Y市公安局將精神病人劃分為重性、無人管理和病情較輕三個等級，每個等級的精神病人都落實到具體部門負責。換言之，每個部門都有屬于自己的管理權限。例如，民政部門負有救助、服務的責任；社區干部、民警負有監管責任等。如此一來，對精神病人管理就更加精準，逐步形成一種制度化的多部門協作格局。

為提高“嵌入”的效果，Y市公安局還注重對“嵌入”過程進行控制。在分配任務時盡量選取相關主體認可的要素，盡量使承擔的工作與常規工作相一致，以減少工作轉換的摩擦，從而降低“嵌入”的不確定性。例如，“三三”工作法所規定的公安部門職責，與公安部門日常工作相一致，這樣，它們就會更加充分地動員人、財、物資源，較好地完成工作任務；再如，Y市民政部門所明確的救助、服務責任，也與該部門所開展的“黨暉溫暖十大民生工程”活動內容相重疊。可見，“三三”工作法并非將原有分工格局推倒重來，而是在原有基礎上略作調整，是向創新分工的一種過渡而非“斷裂”[22]。通過有效“嵌入”，大大提升了各職能部門履職的水平和效率，減少了警務政策創新過程中的組織風險，這也是“三三”工作法取得顯著成效的組織邏輯。

(三)“吸納”社會力量，共擔重性精神病人的社會風險

黨的十九大報告指出，加強社區治理體系建設，需要推動社會治理重心向基層下移，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。目前，公眾參與社會治理的渠道還較為缺乏[23-24]。由于公眾等社會力量的缺位，使得社會治理難度增大，甚至會引發嚴重的社會風險。因此，為了加強社會治理，就需要建立以各級政府為主導，以各種形式的社會力量為補充的公眾參與社會治理的渠道網絡體系[23]。基于以上背景，“三三”工作法通過“吸納”社會力量，努力提高社會治理效果。“行政吸納社會”原指政府通過自身努力，消解了反抗國家的社會結構[25]。“行政吸納社會”需要具備兩個條件：一要有應對社會矛盾、挑戰、訴求的治理任務；二要以高密度的資源輸入為基礎。Y市具備“吸納”條件，一是存在防控重性精神病人危害的現實需求；二是獲得了市政府財政資金強有力的支持。為此，Y市公安局主要對三個相關主體進行了“吸納”。首先，“吸納”精神病醫院。Y市精神病醫院是豫東最大的精神病醫院，共有床位600張，是治療重性精神病人的理想場所。Y市市政府每年從市財政拿出200萬元專項經費，納入財政預算，為全市(易)肇事肇禍精神病人醫療相關費用兜底，主要承擔住院期間的生活費用、日常開支、醫療費用報銷后的差額部分，以及個別沒有參加城鄉居民合作醫療保險、新型農村合作醫療和沒有住院治療，長期在指定醫院購藥的居家服藥病人的費用。Y市公安局主要通過爭取財政撥款，為精神病人治療買單，向精神病醫院購買專業的服務。在此過程中，Y市精神病醫院的市場盈利需求得到充分保障，因而能夠獲得他們積極的配合。Y市精神病醫院專門規劃出近千平方米、配套設施一應俱全的托管病區，專門收治各單位協助監護人送醫院治療的重性精神病人。醫院專門在門診樓五樓規劃出7個病房，其中3個大的，4個小的，可容納150個病人。醫院對送醫治療的病人進行分區專門服務，配備6名有經驗的醫生，護士每半小時巡視1次，確保萬無一失。在病區門口設置保安室，有兩名保安24小時值班。目前，共收治病人135人，其中女性病人26人。

在日常管理治療中，醫院嚴格入出院審批手續。入院時憑借公安機關開具的證明，住院時告知監護人權利義務、與監護人簽訂責任書，出院時與監護人簽訂承諾書、并通報所在轄區派出所備案，跟公安機關做到了治療動態信息互通，確保公安機關及時掌握重性精神人的動向，從根本上解決重性精神病人入院醫療難的問題。其次，“吸納”病人親屬。病人親屬是重性精神病人的監護人，是可以借助的重要力量。然而，在治療病人時，一些監護人不理解，不放心，對送醫治療存在抵觸情緒。Y市公安局向監護人講明送醫治療既可以防止重性精神病人危害社會，又可以得到免費的精心治療。Y市公安局多次組織監護人到醫院參觀病區，了解治療過程。通過對監護人的情感勸導、風險溝通和專家知識論證，最大限度取得監護人的信任和配合。三是“吸納”鄉(村)社區干部、居民等。鄉(村)社區干部、居民對轄區的精神病人，特別是對沒有監護人或近親屬的病人負有監管責任。Y市公安局主要借助“一村(格)一警”工作機制發起社會力量參與治理，例如，通過獨創性的工作機制，成功與社區主體發生互動和連接。

四、結論與討論

重性精神病人肇事肇禍行為是基層社會治理的難點問題。Y市公安局通過“三三”工作法有效預防和化解了重性精神病人的治理難點和風險。傳統的治理方式主要強調風險自擔，存在“有組織的不負責任”問題，導致重性精神病人肇事肇禍違法案件漏管、頻發，帶來諸多“治安治理挑戰”。Y市公安局提出“把不放心的人放到放心的地方”的工作思路，進行了一系列制度設計和組織建設，強調多要素組合，注重風險源頭治理，發起各相關治理主體共負責任，共擔風險，形成治理合力，變“有組織的不負責任”為“有組織的負責任”。一個基本的思路是充分利用科層體系、市場和社會的力量將風險和矛盾從源頭上加以解決，主要通過“依靠”權力結構，共擔重性精神病人治理的政治風險；通過“嵌入”行政組織，共擔重性精神病人治理的組織風險；通過“吸納”社會力量，共擔重性精神病人治理的組織風險。通過共擔政治、組織和社會三類風險，Y市公安局成功將上級權力機關、同級職能部門和基層社會力量發動起來，以共同應對治理風險和挑戰，成功實現對重性精神病人的治安風險源頭治理(見下表)。

風險共擔的邏輯與策略

“三三”工作法的核心價值在于通過制度化建設對多元治理主體進行整合，對精神病人進行差異化管理，從源頭上預防和控制重性精神病人危害社會的風險，同時也解決了治理中的許多難點問題。可以說，“三三”工作法是基于“共建共治共享”的社會治理背景的一種政策創新，這種“公安吹哨，政府牽頭，部門報到”的運行模式，最成功之處在于充分考慮到了各相關治理主體的利益訴求，在“依靠”權力結構過程中，考慮上級政府部門的社會穩定利益；在“嵌入”行政組織過程中，考慮同級職能部門的常規職責利益；在“吸納”社會力量過程中，考慮基層社會力量的個人或市場利益，力圖做到共建治理資源、共治社會危害、共享治理成果。此外，Y市的經濟發展水平和醫療條件也是“三三”工作法成功的重要影響因素。

受政治、制度和社會背景變化以及資源約束等方面影響，“三三”工作法仍有較大提升空間。例如，財政支持的持續性機制、各治理主體的參與機制、對定點醫療機構的監督機制、跨區協助管控機制，以及對精神病人權利維護機制等都有待加強。總之，Y市的經驗既具有普遍性和推廣價值，又具有特殊性和條件限制，同時政策創新內容也會隨著政策擴散過程發生變化，呈現出較大的地方差異性。