項目接續：脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的路徑

吳映雪

習近平總書記在2021年2月25日全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出，要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，對易返貧致貧人口要加強監測，對脫貧地區產業要長期培育和支持，對易地扶貧搬遷群眾要搞好后續扶持。脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接是當前鄉村振興全面推進中迫切需要接續的問題。

項目是實現農村公共產品供給的主要方式，精準扶貧通過“項目”的方式將與民生相關的醫療、教育、基礎設施、住房、產業開發等資源打包成了“項目”進入鄉村。脫貧地區的產業發展、易地扶貧搬遷正是“項目下鄉”的典型代表。因此，通過項目帶動脫貧攻堅與鄉村振興在人力、物力、財力等方面的有效接續，進而實現二者的有效銜接，可以成為實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的一個重要路徑。

一、項目耦合：脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的可行性

（一）脫貧攻堅與鄉村振興項目的目標耦合

脫貧攻堅與鄉村振興項目分目標具有一致性與對稱性。脫貧攻堅項目涵蓋了產業、人才、基礎設施、醫療、教育項目等，如脫貧攻堅提出的五個一批：發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，基本上滿足了鄉村社會發展的各類公共服務需求，能夠保證鄉村的全面發展。黨的十九大提出的鄉村振興五大目標要求“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出的鄉村產業、生態、文化、人才和組織五個方面的振興有著前后銜接的目標一致性。脫貧攻堅各領域目標與鄉村振興提出的各大振興基本上都是屬于同一性質、同一范疇的公共服務舉措，如脫貧攻堅中的發展生產與鄉村振興中的產業興旺、生態補償與生態宜居等的目標都是一致的，都是實現產業的興旺和生態的宜居。

脫貧攻堅與鄉村振興項目最終目標都是實現鄉村現代化。近代以來，中國一直在推進現代化，其中鄉村現代化是整個國家現代化中的重要內容，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。脫貧攻堅中的各項目分目標，最終是要實現穩定的脫貧。但脫貧不是終點，而是新生活的起點，在現代化總目標的指引下，鄉村振興更能實現與脫貧攻堅規劃上的相通，不至于在各分目標上產生矛盾和沖突，也更能實現資源的長期有效對接。因此，鄉村振興從生活富裕上對脫貧攻堅進行了目標接續。鄉村振興中的五大振興體現的都是在絕對貧困解決基礎上的生態美、鄉風淳、治理好等更高層次上的生活質量與生活水平。可見，脫貧攻堅與鄉村振興項目在各分目標與總目標上都體現了二者的內在耦合。

（二）脫貧攻堅與鄉村振興的項目平臺耦合

脫貧攻堅與鄉村振興的項目平臺功能耦合。在國家的大戰略下，項目制是國家資源下鄉的重要平臺。項目制也是治理現代化的標志，是未來治理的重要手段，因此，也可以成為當前脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的治理與接續平臺。脫貧攻堅與鄉村振興項目的重要功能均是實現治理資源向鄉村的匯集，項目正是扮演著資源輸送的重要角色。脫貧攻堅實施以來，扶貧資源與貧困人口的精準對接都是通過各領域項目的精準安排來實現的。而當前鄉村振興資源的有效落地，依然延續著前期扶貧所搭建的平臺繼續往下輸送資源。如東莞橋頭鎮“全域項目化”推進鄉村振興，以重點項目為抓手，確立75項鄉村振興重點項目，總投資46億元。蘭州農投集團以落實項目建設為抓手，重點推進現代農業、生態修復、農田水利、土地投資、美麗鄉村建設等各項工作。項目不論在脫貧攻堅中還是在當前鄉村振興階段都繼續充當著“資源下鄉”的重要角色，而且隨著國家治理信息與治理技術的發展，這種規范、高效的治理手段還將在未來的治理中發揮越來越重要的作用。

脫貧攻堅與鄉村振興的項目流程耦合。在脫貧攻堅與鄉村振興都遵循項目化的資源流通渠道下，項目自身的一整套流程也貫穿于脫貧攻堅與鄉村振興的整個過程。“項目制依靠形式理性構建的一套完整、嚴密的技術體系，通過規劃、動員、申報、評審、立項、運作、監控、驗收、評估和獎懲等系統化程序”[1]將資源與治理等有效地控制在規范化的流程中。項目規劃是項目的最初階段，各村在結合村發展實際、在鎮（鄉）、縣、國家發展的大規劃基礎上，制定項目的總體規劃。基本上脫貧攻堅項目規劃都是以三年或者更長的時間為周期，融入整個國家、縣、鎮（鄉）、村的長遠規劃中。項目規劃制定后，需要廣泛發動、宣傳各社會主體進行項目的申報，在項目申報主體上脫貧攻堅與鄉村振興項目的申報主體基本上是一致的。通過評審的項目會納入項目庫，按項目成熟條件逐年實施項目，一定程度上脫貧攻堅項目庫是鄉村振興項目庫的重要項目參考。在項目實施階段，會經歷項目的轉包，在轉包給工程隊后，項目的監控、驗收、評估和獎懲等都會延續原有的各類項目政策。

二、項目現狀：脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的現實性

（一）脫貧攻堅項目為鄉村振興項目提供銜接基礎

脫貧攻堅項目資產為鄉村振興項目實施奠定了物質基礎。從實踐來看，脫貧攻堅宣告廣大貧困人口擺脫了絕對貧困，其背后體現的是鄉村在基礎設施、教育、醫療、社會兜底等各類民生項目上的精準到位與有效落實，這也表明鄉村基本的公共服務體系已經建立。在脫貧攻堅項目中，按建設類型可劃分為基礎設施、產業發展、教育醫療、社會保障等;按資金來源劃分為政府投資、社會投資、政府融資等;按項目級別和重要性程度劃分為縣級重點項目與一般項目。各類扶貧項目共同組成了縣域多元的扶貧項目庫，也為鄉村振興的推進提供了可參考、可把握的物質基礎。并且現實中大量的脫貧攻堅項目迫切需要鄉村振興項目在規劃、實施、考核、運營等各流程將其有效地接續起來，因此，需要實現鄉村振興項目規劃中考慮脫貧攻堅銜接、項目實施中充分利用脫貧攻堅經驗，考核中吸納脫貧攻堅標準，運營中消化脫貧攻堅成果。

脫貧攻堅項目平臺為鄉村振興項目提供了環境基礎。項目平臺為脫貧攻堅與鄉村振興資源的下鄉提供了渠道，不僅如此，現實中項目突破了原本的項目流程、項目資源、項目管理等元素，已經發展成為關系鄉村發展、村民資源獲得、鄉村治理現代化等重要的治理技術手段，并深刻地影響著治理環境、利益格局、社會關系等。而脫貧攻堅項目所搭建的平臺正是為鄉村振興項目的有效實施提供了有利的運行環境，使鄉村振興項目實施能夠有效地動員村民，保障村民主體地位的實現;打破村莊既有利益格局，實現資源的有效公平分配;優化治理環境，實現共建共治共享的社會治理。總而言之，脫貧攻堅項目取得的成果已經從硬資產和軟環境上為鄉村振興的實施提供了堅實的基礎。

（二）鄉村振興項目是脫貧攻堅項目的優化升級

鄉村振興項目在政策上是脫貧攻堅項目的延續與提升。鄉村振興項目在政策層面為脫貧攻堅與鄉村振興銜接提供了指導。“我國三農工作的開展遵循著完成三個重大任務的歷史邏輯，一是解決全國的溫飽問題，二是解決農村絕對貧困問題，三是解決城鄉差距的相對貧困問題。”[2]我國的農村建設也經歷美麗鄉村建設、新農村建設以及當前的鄉村振興，這些大的政策背景體現的是在不同時期、不同鄉村建設基礎上更高水平的鄉村建設要求。當前，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，2019年、2020年、2021年連續三年的中央一號文件，都對脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接進行了政策上的規定。特別是《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》再次強調5年過渡期內脫貧地區在領導體制、工作體系、發展規劃、政策舉措、考核機制等方面的有效銜接。

鄉村振興項目在品質上是脫貧攻堅項目的提檔升級。脫貧攻堅已經完成了鄉村基礎的公共服務需求，鄉村振興項目正是充分結合脫貧攻堅前期項目情況與村民現實需求對已有項目進行升級提檔。如產業扶貧項目，習近平總書記在2020年12月召開的中央農村工作會議上強調，對脫貧地區產業幫扶還要繼續，補上技術、設施、營銷等短板，促進產業提檔升級。再如與脫貧攻堅項目類似，鄉村振興項目也包含了“由各級政府出資支持的項目、由社會資本支持的項目、由政府和社會資本共同出資支持的項目”[3]，如何提高各項目主體出資的積極性與主動性，增加資金的使用效率，提高鄉村振興項目的普惠性是下一步鄉村振興項目需要思考的問題。

三、項目發展：脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實踐性

（一）做好項目提檔升級，用好脫貧攻堅與鄉村振興銜接的項目基礎

深入實踐，摸清脫貧攻堅項目資產底數。做好項目提檔升級工作，首先應對項目家底有清晰的了解，突出以村為單位的各村摸底排查，將村內自扶貧實施以來項目數量、資產所屬關系、管理現狀等調查清楚，形成村級項目臺賬。再根據項目的資產性質做好相應的管理與歸屬工作。《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》中強調：加強扶貧項目資產管理和監督。分類摸清各類扶貧項目形成的資產底數。區分了公益性資產、經營性資產的區別，強調了資產收益及如何分配給村民的問題。一方面項目資產的明晰可以為鄉村振興項目的開展提供清晰的項目“家底”，讓鄉村振興項目更好地開展，也可以防止鄉村振興項目在脫貧攻堅項目基礎上的重復建設，避免資源浪費。另一方面，資產類型的劃分可以更精準地實現扶貧資產效用的最大發揮，更好地惠及村民。

因地制宜，把好項目資源的脈。在摸清項目資產底數與性質的基礎上，充分結合各村實際與項目發展現狀，制定各村有特色的項目提檔升級方案。項目同質化是當前鄉村振興推進過程中出現的一大問題，尤其以鄉村旅游產業最為突出。由于鄉村旅游能夠快速、有效地帶來經濟收益，同時可以吸納大量的村民參與進來，有效地解決村民家門口就業的問題。鄉村旅游產業就如雨后春筍般在各大鄉村涌現，也成為各級黨委政府發展產業振興的一大重點工程。但現實的情況是各村都有了旅游產業，也投入了大量的人力、物力、財力用于修建鄉村旅游設施等，結果是各村沒有特色，基本上都是景區小、差異度不高的情況。且各類旅游配套設施不齊全，留不住游客也難以滿足游客更高層次的旅游需求。最后導致景區廢棄，浪費了鄉村振興資源，喪失了村民對政府的信任。

（二）加強項目平臺建設，完善脫貧攻堅與鄉村振興銜接的制度載體

把握國家治理政策，為項目平臺建設提供政策支撐。項目制是分稅制改革以來中央轉移支付的一種重要方式，隨著項目在經濟、文化、社會等各領域的實施，項目越來越成為影響各領域的重要因素，也由此學界提出“項目治國”等的概念。項目將一套流程化、技術化的治理方式運用到了科層制政府的日常運作過程當中，也成為未來專業化、技術化的治理代表。項目在現實中扮演著越來越重要的角色，如何將現實中的實踐總結為理論，進而進一步指導實踐是項目制理論化、政策化的重要命題。因此，應深入把握國家治理體系與治理能力現代化中的重要內容，把握國家現有的治理政策如《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等制度，結合項目運作實踐將項目平臺進行更好的理論詮釋與理論提升，與國家治理現代化的大戰略結合起來，為項目平臺提供強有力的國家政策支撐。

完善項目流程制度，為項目運作提供制度安排。加強項目規劃、立項、實施、評估、運營等各流程的制度安排，保證各流程都將脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。首先，加強項目的精準對接。形成常態化的項目論證機制，多維評估項目銜接的科學性、合理性、效益性。其次，增加多元化的項目供給主體。企業家、黨政干部、專家學者、醫生教師、規劃師、建筑師、律師、技能人才等都可以成為項目的人才支撐。再者，強化項目的精準管控。加強脫貧攻堅項目與精準扶貧項目銜接的信息化追蹤，防止項目對接的目標偏離。最后，實行項目的精準考核。考慮引入第三方考核、交叉考核等方式，增加考核的公正性與有效性。

基金項目：重慶市社會科學規劃2018年度博士項目“扶貧項目制的基層政府運作邏輯與‘耗散治理研究”（項目編號：2018BS06）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]關曉銘.項目制：國家治理現代化的技術選擇——技術政治學的視角[J].甘肅行政學院學報，2020（05）：87-102+127.

[2]張青，郭雅媛.脫貧攻堅與鄉村振興的內在邏輯與有機銜接[J].理論視野，2020（10）：55-60.

[3]許安拓.鄉村振興中的項目為什么落地難[J].人民論壇，2019（06）：57-59.

作者單位：中共重慶市委黨校科學社會主義教研部

責任編輯：馬 健