重大公共危機中社會組織參與 基層協同治理運行機制研究

劉清華 包進

公共危機是指來自內外部的各種不確定性因素造成的各類突發事件，該事件使社會大眾的安全、財產等面臨嚴重威脅[1]。新型冠狀病毒肺炎在2020年以極快速度蔓延全球，極大地威脅了人們的生命安全，演化成一場大型的綜合公共危機，表現出復雜性、突發性、危險性等一系列特點。如何有效地應對這場疫情危機成為各個國家的首要目標，而緊缺物資的采購和調度成為地方政府疫情防控的短板。因此，跨領域跨主體的協同治理就顯得尤其重要。

治理主體可以是政府組織，也可以是社會組織。社會組織是指政府部門與市場以外的非政府或非營利的組織和團體。多元主體參與公共危機治理，能夠有效整合社會資源實現優勢互補，進一步提高公共危機的治理效率。在多元主體的協同治理中，占主導地位的主體具備有效協調能力是發揮協同作用的基石，即協作治理能力是一種稀缺的能力，在應對公共危機時會發揮重要作用。基于公共危機背景下的協作治理是由政府基層組織為主多個社會組織參與，以協商為決策過程來應對公共危機的治理安排[2]。著眼于應對公共危機的特殊價值，本文將從社會組織參與基層協作治理的優勢、存在的問題以及實現路徑進行闡述，系統分析公共危機中社會組織參與基層協同治理運行機制的具體圖景。

一、社會組織參與基層協同治理的優勢

（一）快速整合社會資源

當前發生的公共危機事件呈現多樣性、高復雜性的特點，僅依靠政府組織的應對方式越來越不能適應現實需求。在短期內應對公共危機事件，地方政府可以獨立進行信息處理和物資調配，但隨著影響范圍的擴大和事件情況的復雜化，基層政府組織只能盡最大努力解決問題防止事態擴大，同時向上級組織匯報情況并等待反饋幫助。而上級在短時間內由于信息不對稱，很難統籌全局做出合理的決策，導致資源配置的低效率。與政府組織相比，社會組織結構相對簡單，信息傳遞在橫向和縱向都更快，能在更短的時間內動員社會各界力量，整合公共危機治理中所需的資源[3]。

（二）提高危機應對速度

社會組織在組織結構上相對扁平化，組織層級較少，信息傳遞路徑短，因此信息傳遞快、決策路線短。即社會組織能在危機發生后利用獲取到的信息，快速做出應對決策進行資源調配[4]。因此，在社會組織的參與下，政府組織所面臨各方面資源上的巨大壓力可以得到緩解，使得政府組織能在更充足的時間和精力下做出更合理的決策。

（三）提升應對決策的質量

社會組織跟公眾接觸更密切，能更輕易察覺被政府組織所忽視的問題并采取相應的措施。因此，重大公共危機中社會組織參與基層的協同治理就顯得十分必要，既緩解了政府組織資源緊缺的壓力，也促進了政府決策的全面性，使得公共危機事件得到有效應對[5]。因此，在應對公共危機過程中，多元主體間的有效協同比單一政府治理的結果更為高效。

二、社會組織參與基層協同治理存在的問題

（一）缺乏分工與合作

由于公共危機呈現多樣性、復雜性和破壞性的特點，而單一主體的力量有限，為了更好地應對公共危機，需要大量的社會組織參與到基層協同治理過程中來。由于社會組織并非為政府組織的行政下屬機構，各社會組織的內部結構及資源配置均不相同，因此需要統一管理。但關于社會組織在公共危機管理中需要承擔的職責和具體工作內容，政府組織并沒有進行明確的界定，同時缺乏統一的協調和安排，有時會造成社會組織與政府組織各自為戰，造成在危機治理中資源的低效率配置。

（二）信息不對稱

公共危機事件發生后，伴隨著大量零散的危機信息，政府組織由于其層級嚴格的科層組織，各層級能通過等級鏈傳遞相關信息。而通常情況下，政府與社會組織之間存在組織壁壘，信息的溝通與傳遞相對較少，使得社會組織不能在最短時間內共享政府方面獲得的信息，在時間緊迫的情況下，只能依靠自身獲得的信息做出應對決策。

（三）缺乏公信力

社會組織來源于社會組織參與基層協同治理過程中，政府并未賦予社會組織行政權力，也未對社會組織可以承擔的任務進行明確的分工。因此，在公共危機治理過程中，社會組織的影響力有限，難以對公眾形成號召力，使得社會組織在開展工作的過程中難以為繼。

三、社會組織參與基層協同治理模式的構建

組織應對外部環境變化的關鍵是溝通，外部環境一直處于大量信息的包圍之中，因此組織必須具備從外部環境獲取信息，并及時處理信息的能力[6]。應對公共危機的協同治理模式強調協作，即在實現共同目標的基礎上，通過互為導向的多元主體間的信息溝通來配置自身的資源，協調各自的行動，完成資源整合實現協同。

從多元主體到實現協同是逐步進展的過程，即不同治理主體在一定程度的獨立和平等上，基于同一個目的建立互為補充的關系，通過信息溝通實現主體互動，進一步通過監督機制實現協同效應。其理論模型如圖1所示。

（一）主體多元：明確協作職責

主體多元是構成多元社會主體協同實現的前提，通過多元主體間的優勢互補、資源共享來解決發生的公共議題。本文將應對重大公共危機協同治理的主體劃分為政府基層組織和社會組織兩類。各地社會組織在當地都具有大量的人力資源和信息數據，能夠在公共危機發生的早期起到不可替代的作用。因此，社會組織與政府基層組織協同治理能夠實現資源整合，解決在公共危機的應對當中政府基層組織在早期面臨的信息不對等的困境。

多元主體是相對獨立和平等的關系，相對獨立是指各主體能夠在一定范圍內自主分配資源;相對平等指的是各主體間不是行政隸屬關系，而是一種合作的關系。雖然政府組織在治理過程中不是唯一主體，但仍居于主體地位，需要承擔更多的責任。政府作為代表公眾利益的權威機構，在協同治理過程中進行統籌規劃，負責資源投入和信息公布。重大公共危機中社會組織參與基層協同治理模式從主體的多元性出發，強調政府組織應當由大包大攬的觀念轉向多元主體協同治理的開放式態度，利用其公信力和權威鼓勵更多的社會組織充分地參與進來;建立政府與社會組織協作參與的制度通道，構建合作與信任的多元互動關系。

重大公共危機事件具有突發性和緊急性，故保證信息暢通和物資供應十分重要，進而需要相應的物資儲備和技術保障。因此，政府可將原來由基層政府組織獨立完成的物資籌備和技術支持事項，適度交給有能力的企業來承擔，基層政府組織進行統籌管理。在社會組織協同治理過程中，有效的分工協作是提升效率的關鍵。政府需要明確各方組織承擔的任務、職責等事項。簡而言之，在應對公共危機中政府需整合社會資源，開放參與路徑，明確協作職責。

（二）信息溝通：避免信息孤島

多元主體參與產生協同效應的前提是整合各主體的資源，以整個社會的利益為目標，在協作過程中對具體工作內容所需的資源進行有效配置。一個組織決策是否合理高效，取決于它是否能夠在最短的時間內收集、整理和分析相關信息。故而、在討論重大公共危機中社會組織參與基層協同治理之前，必須考察在協作過程中涉及的主要工作內容，即有效的危機信息溝通，包括危機信息的收集、加工、發布與反饋。危機信息是應對公共危機的核心內容，及時對危機信息進行處理及傳遞是高效應對公共危機的前提條件。

一是信息收集。信息收集作為信息快速傳遞過程的前提至關重要，需要專業的信息部門以及專業的人才對潛在的風險信息進行甄別和整理。對于公共危機來說，隨著事件的發展會出現大量的信息，因此在信息收集過程中需要對信息進行篩選，對事件的演變進行實時監測，適時對資源的配置進行調整。在多元主體的互動下，各政府基層組織不再是簡單地對當前的信息進行整理，而是能夠借助社會組織的資源對事件發展進程中的信息進行實時收集，并及時向社會組織及公眾公布信息。

二是信息加工。公共危機具有突發性和緊急性的特點，原始信息只有在進行加工以后才能更大地發揮危機信息的價值。基層政府組織需要在第一時間內對社會組織提供的危機信息進行歸類與整理，將雜亂無序的信息流轉化為有序的信息流;同時對危機信息進行專業化分析，快速對危機事件進行判斷，做出正確的應對決策。

三是信息發布。公共信息的發布是指以信息提供者為起點，通過信息載體和傳播媒介將信息傳遞給公眾的過程。公共危機具有緊急性和高傳播性的特點，任何信息發布的延遲和歧義都會帶來不可估量的不利影響。因此，在信息公布過程中除了強調時效性問題以外，還應整合社會組織的資源，全方位、多層次地開展宣傳，保障社會公眾能及時得到風險信息以便做出應對。在信息不斷傳遞的過程中，既要打破不同組織間的壁壘，又要有效率地傳遞信息，實現信息在各主體間的共享，逐漸建立起行政部門和社會組織之間的協同關系，加快信息傳遞的效率。

四是信息反饋。在公共危機信息傳遞過程中，政府基層組織與社會組織的溝通是持續開展的，對社會組織提供的信息進行整理提取，是信息溝通活動高質量發展的基礎[7]。公共危機的突發性會使公眾產生不同程度的恐慌心理，公眾會迫切地希望得知關于事件的具體信息以及政府將會采取的應對措施。而在自媒體時代，網絡媒體具有信息量大、傳播速度快、受眾面廣等特點，為謠言傳播創造了有利條件。因此，需要建立信息反饋機制，及時對謠言進行監控和引導，避免負面輿情的擴散。

（三）監督機制：提高公信力

協同是在各部門之間建立適當的聯系，以便實現共同的目標。公共危機高復雜性的特點使得直接監督治理過程難以開展，在很大程度上可以用標準化來替代，這樣許多問題就可以在較低層次上得以解決。政府基層組織可以通過計劃和反饋來協同應對，即制定一套監督機制：過程標準化、成果標準化和技能標準化。過程標準化指在信息溝通過程中完成規定任務的詳細安排;當信息溝通過程中具體的工作內容無法確定時，政府基層組織可以提出標準化成果，對需要進行的工作確立明確的目標。或者，當具體的工作內容和擬達到的目標都無法確立時，政府基層組織就可以確立標準化技能，使社會組織在協同治理中可以被公眾信任，獨立實現目標。社會組織根據事先確立三種標準化方法，可以獨立完成相關任務，協助政府基層組織合理地應對公共危機。

四、結論

隨著公共危機問題的高度復雜化，僅依靠政府已經無法高效地應對重大公共危機治理工作，即想要更有效地應對重大公共危機，需要社會組織參與治理工作。但協同治理并不僅僅是多元主體的簡單聯合，而是各主體進行有效協同實現優勢互補。因此，協同治理的重點不是有更多的主體加入，而是使各主體間的資源整合重新配置，以發揮協同效應。這需要在協同治理的目標下構建多主體協同路徑，在各主體的交互中實現信息協同和資源協同。本文分析了公共危機協同治理從主體多元、主體互動、監督機制到實現協同的發展過程，探索協同治理模式實現的路徑，以期為我國公共危機協同治理提供理論基礎。

基金項目：重慶市教委科學技術研究項目“重大公共危機背景下社會組織參與基層協同治理機制研究”（項目編號：KJZD-K202002001）;重慶市社會科學規劃研究項目“基于智慧城市視角的重慶市老舊社區協同治理機制創新研究”（項目編號：2019QNGL28）;重慶市教委人文社會科學研究項目“智慧城市視閾下的重慶市老舊社區協同治理模式創新研究”（項目編號：19SKGH229）;重慶師范大學涉外商貿學院‘中青年骨干教師培養計劃專項經費資助項目（項目編號：ZGKY2018002）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]詹慧斌，康宗基.社會組織參與公共危機治理的SWOT分析——以新冠肺炎疫情為例[J].中共石家莊市委黨校學報，2020（22）12：32-36.

[2]張雙鵬，劉鳳委.公共危機中的政府協作治理能力——中國省級新冠肺炎疫情防控的文本分析[J].經濟理論與經濟管理，2021，41（05）：17-31.

[3]孔慶茵，侯玲.突發性災害治理——政府與非營利組織的良性互動[J].背景師范大學學報：社會科學版，2013（4）：119-126.

[4]趙爽.非政府組織參與公共危機管理的實踐研究[D].西北農林科技大學，2020.

[5]甘媛.政府組織應急協同網絡結構邏輯研究[D].華東政法大學，2020.

[6]卡爾 多伊奇.政府的神經：政治溝通和控制的模式[M].紐約自由出版社，1963.

[7]馮湘君，蔣冠.公共危機管理中政府面向公眾的信息溝通機制探析[J].情報資料工作，2010（6）：42-46.

作? 者：劉清華，重慶對外經貿學院講師

包 進，重慶對外經貿學院副教授

責任編輯：張 波