重慶發展飛地經濟存在的問題與建議

趙智 廖明輝

作為優化國土空間布局、推動區域協調發展的有力舉措，飛地經濟是各地創新區域合作模式、促進區域互補共進的重要嘗試。然而，由于缺乏適宜的先例遵循，重慶飛地經濟發展取得一定成績的同時，與東部發達地區相比仍存在著一些不足。隨著成渝地區雙城經濟圈協同發展的深入，如何凝聚更多重慶元素、探索重慶飛地經濟高質量發展模式等新問題日漸凸顯。在助力重慶構建新發展格局、實現更高水平對外開放之時，進一步研究、解答這些問題并給出對策思路，就顯得尤為迫切而緊要。

一、重慶飛地經濟發展面臨的主要問題

（一）發展水平不高，合作方式單一

由于社會經濟發展水平的差異，部分地區的發展觀念、服務意識、開放水平、行政效率相對落后，對于發展飛地經濟的認識不夠，在思想、文化、制度等軟件配套和園區基礎硬件方面存在差距。硬件問題集中表現在園區配套設施不足，尤其是排污、供氣、路網等生產配套，以及商貿、教育、醫療等功能配套仍待完善;軟件問題主要體現在國際化水平、行政審批效率、市民文明素質等方面還有較大提升空間。軟硬件差異容易讓飛入企業產生水土不服，制約其經營效益與發展動力。比如平臺能級低，調地空間有限，難以吸引優質企業落戶，高端專業人才留存率低和吸引力嚴重不足，飛地經濟的發展層次難以得到提升等方面。此外，相較于上海漕河涇開發區海寧分區、張江長三角科技城等的深度合作模式，目前重慶飛地經濟還是以淺層次的跨區域產業梯度轉移模式為主，如北碚（廣東）對口支援巫山移民工業基地，經濟產出并不高，園區影響力有限。

（二）頂層設計限制，協調管理困難

飛地經濟突破行政界限牽扯到兩地政府，在行政管轄、政策對接、權責劃分等方面存在橫向協管瓶頸，可能造成飛出地與飛入地對接不暢、園區行政色彩過于濃厚、市場作用發揮不足等弊端。這些問題亟待省市級甚至國家層面作出反應，授予地方更多探索權限，用以消除飛地監管“盲區”、突破飛地發展“禁區”。

（三）利益訴求分歧，風險分擔不清

飛出地與飛入地“共治共管”對于平衡兼顧利益訴求仍顯無力。表現在飛出地謀求的是拓展發展空間、完成過剩資本與產能的跨地區轉移輸出，飛入地更多關注的是產業轉型升級、創造工作崗位、增加財政收入，二者的利益分歧會在資源價值變現、開發投入比重、產業利益分成等具體事宜中放大，延伸出的稅收分配、GDP歸屬及土地成本分擔、建設運營資金來源問題都可能構成合作障礙。此外，部分地區互惠共贏意識不強，利益分配訴求過于短視，固守自身短期得利，存在零和博弈的思想。

飛入地與飛出地所承擔的風險分擔不對稱。在土地供給、配套完善、原材料來源、人力組織和生態環境風險管控等方面，飛入地不僅需要不菲的前期直接投入，還承擔著較高的市場經濟風險和重大行政決策風險。敲定的飛地合作稍有不順，將給飛入地帶來巨額的經濟損失和相當被動的社會影響。而就飛出地而言，主要是存在對未來市場不確定性的擔心，以及對飛入地合作質量、合作持續性的顧慮。這些都需要兩個城市在平等協商框架、合理制度約束下，通過重復博弈、長期合作互動加以解決。

（四）空間區位偏西，項目質量不高

飛地經濟與空間距離的衰減關聯特征較為明顯，文化相通、地緣相近更有利于產業鏈條的打造、長期合作利益的鞏固。如京津冀、長三角和珠三角中心500公里半徑內，就集聚了全國六成以上的飛地園區。而重慶位于我國西南腹地，遠離飛地發展模式相對較為成熟的東部發達地區，在承接東部產業轉移中有一定的不利之處。現有園區多處于發展上升時期，落地項目以粗放式加工型為主，高資本和技術含量的前段研發設計、后端市場營銷項目較少，產業層次較低，產業附加值有限，市場競爭力有待提升。部分園區雖然擬定了產業發展方向，但落戶項目過于零散，高質量的重特大項目招引效果不佳，高端專業人才留存率和吸引力不足，高端產業鏈和規模經濟帶來的溢出效應尚不顯著。

（五）成本落差減少，同質內卷嚴重

近年來，資源要素價格升幅高于預期，區域土地、人力、物流、配套、生態的成本落差有所減小，致使飛入地優惠政策同質化競爭激烈。候選飛入地為保持對飛出地的吸引力，博弈中被迫競相加碼，容易讓各地方陷入無意義的內耗。這些政策內卷無疑增加了飛入地的成本壓力，進一步削弱飛地經濟的發展優勢。

二、探索重慶飛地經濟新模式的對策建議

（一）筑巢引鳳優化合作環境

1.全力補齊基礎設施等硬件建設短板。遵循“先規劃后建設，先地下后地上”的原則，為特殊的產業或企業提供量身定配，有針對性地提高園區污水處理、供氣能力，完善水電氣路網等基礎設施，建設高效的物流集疏運網絡體系;參照“園內小日子，園外大生活”的思路，優化飛地園區及附近土地規劃，集約配套金融、物流、商貿、教育、娛樂等生產輔助和生活功能設施，統籌規劃建設居住區和商貿商務區，大力發展現代服務業，滿足飛地園區生產生活需要。

2.對標最高標準推動軟環境優化。培育契約精神，秉持開放包容、合作共贏的理念;在投資管理體制、貿易便利化、法制保障和產業集聚等多領域全面創新，高水平對標國際通行商務規則，為人流、物流、資金流、技術流、信息流的自由集聚創造良好的外部環境;進一步提升行政審批效率，推進跨區域電子審批、一站式服務、行政許可互認、全天候通關的探索，用優化流程、簡化環節的舉措來降低飛地企業的綜合成本;以“文明城市”創建和社會文化事業活動為主要載體，提高民眾對于文明市民的認知和參與程度，積極營造本地居民和外來人口共居共事共享共樂的社會條件，形成輿論上監督、立法上支持、道德上關懷的文明社會氛圍。

3.打造高端人才引進和培養平臺。一是對于高端人才可以采取柔性引進策略，運用外聘顧問、咨詢、講學、技術合作等靈活的形式，吸納來自國內外的高端人才及優秀成果;二是側重于人才引進與項目、產業互動的有機結合，讓招商引資與招才引智雙管齊下;三是發展現代的高新技術產業，培育高端創新人才科研團隊，讓高端人才能夠有用武之地;四是對已在渝人才，把分類別培養與滾動式管理結合起來，探索本土人才隊伍培養建設的新模式;五是為高端人才提供好保障服務，解決居住、醫療、配偶就業、子女教育等方面的后顧之憂。

（二）明晰權責平衡雙方利益

1.加強頂層和底部設計。給具有獨立法人地位的園區定向減權、放權、授權，通過計劃單列的手段釋放出更多先行先試的政策空間，使其能夠靈活優化地方營商環境，保證土地、規劃、財政等政策的及時性和精準性;著眼長遠發展對監管政策進行差異化再具體、再深化、再明確，出臺操作性和針對性更強的實施細則和政策配套。

2.確立“黨委領導、專家治園、企業協商、民主管理”的監管模式。在園區黨組織的統一領導下，管理專家和園區企業管理者分工共同參與管理飛地園區內部事務，管理專家主要負責提供行政服務，園區企業管理者側重于為園區發展建言獻策;利用市場手段配置發展資源，充分發揮企業的市場主體作用，引入社會力量參與飛地園區的開發、建設與運營管理;嘗試共同建立機構人員精簡、管理扁平高效、運行機制靈活、要素流動活躍的園區管委會，實現兩地園區干部互掛、互任常態化，弱化飛地經濟的區域色彩和地方標簽。

3.兼顧各方利益，合理確定利益分成。建立起科學合理的利益共享機制，著眼長遠發展確定GDP、投融資、稅收、進出口額度等利益分配份額，科學評定生態環境、原材料、土地、技術、高端人才等資源價值，用可持續、互惠雙贏的收益來激發飛入地與飛出地共建飛地園區的內生動力。

（三）保證質量追求集群效益

1.找準區域優勢定位。以一盤棋的發展思想，充分考量自身在國家中的發展定位，尋找發展空缺，立足區位、政策、生態、產業等比較優勢走差異化飛地發展的特色道路。如，渝北在工業制造、機器人及智能裝備、產業資本等方面具有較強區域優勢，而廣安在人力和土地成本、產業政策和配套方面有一定的比較競爭力，兩地可依托高竹新區實現汽配零部件產業的互補共贏。

2.以高新技術和重特大項目為載體實現產業層次提升、集群效益。依托現有發展優勢和產業布局，培育環境適宜、規模合理、配置科學的企業集群，為引入高新技術、高端人才及重特大項目，實現綜合效益的最大化做好準備;有針對性地選定主導產業，圍繞主導產業進行關聯產業配套和基礎產業支撐，塑造出科研合作、技術溢出、產業關聯和協調分工特征顯著的產業集群;積極爭取省市甚至國家層面的支持，通過相對產業綜合配套能力來吸引國內外高新企業入駐，實現國土產業空間布局的優化，促進區域產業合作與聯動發展。

3.集約探索土地規劃利用形式，降低飛地園區建設運營成本。增加對服務外包及其他高新企業的招引力度，最大限度挖掘飛地園區存量土地的單位產出潛力;探索混合用地開發可能，提高園區商服、公共配套用地比重，在規劃指標許可內提高土地效用;通過城鄉建設用地掛鉤等方式，實現飛地園區土地跨區域指標調劑和易地占補保護，適當調整土地增量;通過園區整合、梯度合作、對口幫扶等途徑，破解用地指標、環境承載、勞動力資源等成本瓶頸。

4.招商引資與招才引智雙管齊下。不簡單依靠低成本要素、優惠政策來生拉企業硬填飛地園區，而以多元差異化政策吸引不同互補類型的企業、高端人才;試行專業招商、網上招商、中介招商、委托招商、節會招商、以商引商、產業鏈招商等方式，來增強重點扶持領域企業和人才入駐的吸引力。

（四）內引外聯激活飛地合作

1.依托成渝地區雙城經濟圈，把穩飛地經濟基本盤。明確重慶在先進制造業、數字產業上的發展優勢，在高水平飛入互動、壯大城市都市圈的同時，還需肩負優質資源溢出、帶動區域經濟協調可持續發展、補齊“盆中塌陷”的使命，而內江、瀘州等成渝毗鄰地區則可為重慶產業飛入提供更多人力支撐、市場空間、資源與農產品供給與生態服務等。

2.加深東西合作，拓寬飛地合作渠道。重慶在空間區位、自然資源、工業制造、內外互通等方面稟賦優越而獨特，可以幫助飛地園區企業與東部優質科研院所建立長期合作機制，訂單式培養專業人才，增強企業自主創新能力和科技競爭力;積極引入東部優質科教資源，爭取高校分校區、科研院所分支落戶園區。

3.結合國家戰略拓展國際飛地合作空間。結合西部陸海新通道、一帶一路和長江經濟帶等國家戰略，拓寬國際之間的飛地合作渠道;主動承接國內外高質量產業轉移的同時，也要著眼于自身產業優勢，鼓勵有條件的企業到市外甚至境外開拓新發展空間。

（五）優勢互補創新合作模式

1.梯度推移。對于渝東北、渝東南及其他欠發達的成渝地區，可以采用跨區域產業梯度轉移、跨區域園區平臺共建模式。相對發達的大都市區需盡快適應飛出地角色，致力于設備研發、工藝設計等附加值較大、輻射性較強的環節，欠發達的飛入地可主要負責成品制造環節。當然，合作中要強化飛地產業轉移中的生態環保、產業升級、協同發展的發展思路，避免形成污染重、低端產業扎堆梯度遷移的局面。

2.強強攜手。優質資源跨區域合作模式可以實現創新鏈條頂端的資源共享，放大基礎產業的優勢，適用于國際合作、東西關聯、渝蓉協作等。就渝蓉雙核而言，重慶的電子信息、汽車制造及成都的航空航天、生物醫療各有強項，可以通過研發中心共建、科研技術成果共享等方式，集成關鍵技術實現優勢資源互補，合力搶占裝備制造、新材料、互聯網、新能源及智能汽車等新興產業高地。

3.內部整合。在區域內部，根據不同園區產業供應鏈所處的上下游位置，可發展跨區域園區平臺共建模式，以自由調配產業要素來降低物流交易成本、提升產業競爭力。比如，圍繞“物聯互通、要素共享”的理念，將兩江新區汽車產業園、西部科學城與永川鳳凰湖工業園串聯起來，聯合建立智能汽車產業聯盟，從研發、裝備、生產、配送、銷售、售后等環節，實現汽車產業資源的有序流動和最佳配置，打造重慶汽車工業科創走廊。

基金項目：2020年重慶市社會科學規劃（青年）項目“成渝地區雙城經濟圈建設中人口集聚與產業協同研究”（項目編號：2020QNRK51）;2020年四川省、重慶市社科規劃“成渝地區雙城經濟圈”重大項目“成渝地區雙城經濟圈”重大項目“成渝地區雙城經濟圈：打造區域協作高水平樣板及協同發展指數研究”（項目編號：2020ZDSC02）;2020年中共重慶市委黨校校級課題“重慶市人口、經濟與資源環境協調發展研究”（項目編號：CQDX2020A-004）階段性研究成果。

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作? 者：趙 智，中共重慶市委黨校經濟管理教研部講師

廖明輝，中共重慶市委黨校經濟管理教研部副教授

責任編輯：張 波