黃河灘區生態補償機制研究

王利 高曉璐

摘 要：開封市黃河灘區作為黃河流域的主要滯洪區，為黃河安瀾做出了巨大的貢獻。但是由于歷史和人為等因素的影響，開封市黃河灘區生態補償機制仍然存在制度體系不健全、補償方式和標準不合理、運行機制不協調、保障機制和監督機制不完善等問題，使生態補償制度難以實現應有的環境效益。針對上述問題應該在綜合考慮黃河流域整體利益的基礎上，根據開封市現有的實踐情況和理論基礎進行分析，從完善制度體系、制定合理的補償方式和標準、協調運行機制、完善監督機制和建立長效保障機制等方面強化生態補償機制的環境保護作用。

關鍵詞：黃河法治;黃河灘區;生態補償

中圖分類號：TU986.2;X171.4;S688? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2021）06-0029-05

開封市黃河灘區包括鄭州老京廣鐵路橋至開封蘭考東壩頭河段、蘭考東壩頭至濮陽渠村河段，具體涉及蘭考縣、龍亭區、祥符區等地域，是重要的滯洪、沉沙場所。但是開封市黃河灘區由于受土地屬性的制約，導致基礎設施短板突出、產業結構也相對單一，即時性的生態補償難以呈現環境效益。

在黃河流域生態保護和高質量發展已然上升為國家戰略的大背景下，黃河法治是實現黃河流域生態保護和高質量發展戰略目標的必然選擇，而開封市黃河灘區作為黃河河道的重要組成部分，其生態補償機制的完善是黃河法治建設的有力推手。目前學界對黃河流域整體性生態補償研究的文獻日漸增多，如董戰峰等學者充分肯定黃河流域生態補償的重要性，認為生態補償機制是協調保護與治理、平衡上下流經濟利益、調動人們積極性的重要法治手段[1];關于黃河灘區生態補償法治建設的文獻較為稀缺且多具有地域性，如蘇楊等學者以寧夏隆德縣為例，對林、草、湖、田的生態補償進行價值評估，提出要提高草地的生態補償標準，形成良好的生態環境[2];關于開封市黃河灘區生態補償機制的研究卻鮮少涉及。本文將立足于開封市黃河灘區的具體實踐和現有的法治建設，對完善開封市黃河灘區生態補償機制的障礙進行分析，探索完善開封市黃河灘區生態補償機制的具體路徑，提高開封市黃河灘區環境質量和生活水平，為黃河法治提供“開封經驗”和“開封方案”。

一、開封市黃河灘區生態補償法治化的必要性

用生態補償的手段合理配置開封市黃河灘區的生態環境資源，滿足開封市黃河灘區特殊的經濟發展需求，對于提高開封市黃河灘區的經濟發展水平、平衡各方經濟利益、有效推進黃河流域生態建設、改善生態環境、建設沿黃生態帶有重要作用。

（一）經濟價值

開封市黃河灘區面積281.67平方公里，灘區人口13.48萬，在適合經濟發展的水位線區域，灘涂和灘涂中的取土坑、磚瓦[3]占重要比例，相對限制了灘區的產業結構和經濟發展，再加上環境資源的公共屬性，也容易引發“公地的悲劇”。黃河灘區的水土資源沒有得到合理的分配和利用，環境收益和經濟效益不容樂觀。而生態補償作為財政支出行為的一種，能直接影響環境治理的效果[4]，生態補償制度通過促進環境外部成本內部化，能夠協調好保護和發展之間的關系、補償因保護環境而損失的機會成本、實現資源的合理配置，不僅能使環境要素滿足經濟發展的需求而且能在減少經濟損失的同時最大化的保護環境。

近年來，開封市一直注重黃河灘區的法治建設，在促進經濟快速發展的同時，引導發展低碳經濟、綠色經濟，根據黃河灘區水生態環境的承載力和沙土地的特殊屬性發展生態農業、開發旅游景區等具有地域特色的灘區產業，實現環境保護和經濟發展的雙重收益。例如開封市祥符區劉店鄉黃河灘區建設的萬畝萬壽菊扶貧基地不僅能為貧困勞動力提供數千個就業崗位，增加居民收入，而且通過發展旅游產業，提高了區域的經濟發展水平。

（二）生態價值

開封市黃河灘區作為沉沙、滯洪的重要場所，灘區居民時常面臨洪水的威脅，但是由于灘區居民生活水平低、基礎設施建設薄弱等問題，灘區的生態環境質量得不到顯著提升。而生態補償機制通過對相關利益者的協調，合理分配黃河灘區生態環境資源，調動灘區居民濕地保護和沙化治理的積極性，實現生態保護和高質量發展的和諧共生。

開封市由于七次被淹的特殊經歷，深知水生態治理的重要性，始終高度重視黃河灘區的生態建設，在習近平總書記生態文明思想的指導下，積極探索開封市黃河灘區生態補償機制，在保障居民健康安全、實現可持續發展的同時推動生態建設。其中蘭考縣為解決黃河灘區的歷史沙化問題，大力發展生態農業，將生態農業作為治理土地沙化的“綠色鑰匙”，積極建設黃河灘區優質草業帶，致力于打造全產業鏈綠色生態體系，為建設黃河生態廊道貢獻開封力量。

二、完善開封市黃河灘區生態補償機制的障礙分析

開封市一直注重經濟發展和環境保護的雙向收益。近年來在防治大氣污染、發展生態農業等方面取得顯著成效，但是由于土地復雜性和特殊的地理位置導致開封市黃河灘區產業結構不合理、經濟發展相對落后，再加上缺乏完整的制度體系、運行機制不協調、保障機制和監督機制不健全等諸多因素，嚴重阻礙了灘區的經濟發展和生態環境的保護，使開封市黃河灘區生態補償的法治建設陷入困境。

（一）缺乏完整的制度體系

生態補償機制對于平衡保護者和受益者之間的經濟利益和科學合理的分配流域的公共環境資源起著重要作用。但是由于黃河流域干支流、土地屬性和空間規劃的復雜性，黃河流域尚未建立系統性的補償機制，缺乏協同處理、統一調度黃河流域生態補償資金的能力，無法為黃河流域周邊九省的生態補償機制提供統一的標準，沒有形成處理跨省之間生態補償情況的具體尺度，不利于形成共建共享共治的內在體系，不僅不能保障黃河流域的整體性利益，也不能引導黃河灘區生態補償機制的建立。開封市雖然在2020年3月1日正式實施的《開封市揚塵污染防治條例》中規定黃河灘區當地人民政府要建立健全生態補償制度，但是由于缺乏上位法的指引，具體的實施細則并未明確，而且地方性法規由于區域的局限性無法很好地應對跨區域之間的生態補償情況，也不能及時地解決實際中遇到的復雜問題，地方利益可能和黃河流域整體性利益相沖突。

（二）運行機制不協調

首先，實踐基礎薄弱。一是開封市黃河灘區的生態補償機制建設需要緊跟黃河流域高質量發展的腳步，但是目前黃河流域主要注重于水土涵養和科學開發，黃河委員會對于生態補償的具體部門和組織框架沒有加以明確，技術檢測體系也不盡完善，無法為黃河灘區生態補償機制的建設提供制度支撐和技術保障。二是開封市黃河灘區復雜的土地屬性，出現黃河河務局、林業部門、自然資源部門、生態環境部門交叉管理的情況，多部門之間缺乏協同治理的溝通機制，監管職責難以厘清，給黃河灘區的生態環境治理工作造成阻礙。其次，缺乏合作管理機制。開封市黃河灘區雖然有明確的地理劃分，但是由于黃河流域的整體性和生態系統的循環性，開封市黃河灘區的治理并不能獨善其身，需要加強和周邊區域的合作管理，但是地方政府之間跨行政區治理生態的積極性不高，不利于開封市黃河灘區生態保護的協同治理。

（三）補償方式和標準不合理

首先，補償手段單一。政府的轉移支付和專項資金作為生態補償的主要手段，已經無法彌補由黃河灘區復雜多變的地理環境和特殊的生態環境引發的環境損害和經濟損失，無法滿足市場的多元化需求。

其次，補償范圍窄。國家的生態補償金主要是對生態工程建設的保護，對水土涵養、灘區建設生態補償的投資力度不足，無法支撐黃河灘區綠色發展的經濟建設，難以調動灘區居民的積極性。開封市黃河灘區作為黃河流域主要的蓄滯洪區，為了維護黃河流域的整體性利益，保護生態環境，灘區居民舍棄發展機會為保護環境做出了巨大的生態貢獻。但是立法機關并未將黃河灘區納入《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》和《國家蓄滯洪區修訂名錄》中，灘區居民在受災后無法享受國家給予的生態補償金和其他的政策性補償，現有的生態補償金不足以支撐災后重建和環境恢復，灘區的經濟和環境保護工作收效甚微。

第三，補償標準低。生態補償金不能保障生態保護者基本的發展權，例如黃河上游的三江源區每年可提供的生態產品價值4920.7億元，不僅要放棄約369.7億的經濟收入，還需投入129.72億元進行生態修復。國家提供的生態補償金和三江源地區提供的生態服務和產品價值還存在較大差距，不利于激發當地政府、居民和企業參與生態補償的積極性。

（四）保障機制不健全

首先，制度保障機制不健全。開封市黃河灘區生態補償機制不僅需要技術支撐為生態補償制度的實施保駕護航，還需要通過對生態環境價值的評估、對環境質量的監測、對信息數據的管理等方面進行科學檢測，制定合理有效的補償標準，爭取以最小的經濟投入換取最大化的環境保護。但是黃河流域的生態補償制度正處于完善階段，整體性的保障體系還未建立，不能為開封市黃河灘區生態補償機制的建立提供技術指引。

其次，經濟保障制度不健全。開封市黃河灘區基礎設施短板突出，產業結構單一，經濟發展落后，非法挖沙取土現象嚴重。一方面，當地經濟條件不能帶動居民、企業保護環境的積極性;另一方面，環境應急保障機制不完善。開封市黃河灘區的地勢高于開封市區，開封市黃河灘區的安全直接影響到整個市區的安全，但是地方性財政補償金不能充分建立起應急保障設施，也不能徹底恢復長期挖沙取土帶來的環境損害。

（五）監督機制不完善

開封市黃河灘區生態補償的監督機制不完善，一是環境執法力度不足，粗放式的經濟發展損害環境、浪費資源的現象時有發生，開封市林業局和開封市自然資源規劃局信息溝通存在延遲，不利于黃河灘區生態治理的監管;二是對生態補償資金落實和生態恢復情況的評估體系不健全，有些企業和區域政府在拿到生態補償金之后并沒有用來改善環境，環境收益不顯著。三是政府責任不明確，當地政府沒有切實承擔起生態補償建設的宣傳和引導工作，公眾對于生態補償機制的運行方式和實施效果不了解，參與意愿不高。四是對企業的環境安全審查不嚴格，存在重審批輕落實的情況。

三、完善開封市黃河灘區生態補償機制的具體路徑

開封市黃河灘區屬于黃河河道的重要組成部分，開封市黃河灘區的治理對于黃河流域整體的生態建設和經濟發展具有積極的示范意義。完善開封市黃河灘區生態補償機制，通過建立科學合理的制度體系、協調運行機制、制定合理的補償方式和標準、建立長效運行機制和監督機制，對于實現環境的有償使用、修復生態環境、實現可持續發展有重要作用。

（一）完善制度體系

要抓緊頂層設計，加快制定《黃河保護法》，為開封市黃河灘區生態補償機制的完善提供指引。《黃河保護法》會涉及黃河流域高質量保護和發展的方方面面，在其中設置專章規定黃河灘區的生態補償制度是合乎法理和契合實際的。但要認識到，在抓緊頂層設計的同時還必須要提高立法質量，要以《中華人民共和國民法典》第1234條和第1235條增設的生態環境損害賠償制度、生態環境損害修復制度等規定為基礎[5]，制定普遍性的生態補償制度，不僅能為沿黃九省的生態補償制度提供統一的標準，加快黃河流域高質量發展和生態保護、促進共建共治共享的局面，而且能為完善開封市黃河灘區生態補償機制提供技術和理論指導。

（二）協調運行機制

第一，實施重點生態功能區建設。在黃河流域生態補償機制發展不健全的情況下，要求開封市黃河灘區的縣（區）人民政府切實承擔起生態補償的責任，以市自然資源和規劃局為治理主體，同黃河河務局、市林業局一同治理黃河灘區生態環境問題，提高環境質量，改善灘區生存環境，劃分重點生態保護區，建立黃河灘區生態補償試點，為黃河灘區生態補償機制的建立提供實踐基礎和理論經驗。

第二，要突破行政區域的壁壘，加強部門合作。開封市黃河灘區的治理不能只局限于區域性的生態環境保護，要加強和周邊行政區域的聯系，實施符合黃河流域整體利益的生態補償制度。可以借鑒陜西省向甘肅天水、定西兩市分別提供生態補償資金的先行經驗，在考慮地方財政支出的基礎上設立專項資金用于上下游水源涵養、沙化治理和水源質量等方面的生態保護[6]，調動上下游生態環境保護的積極性，實現資源共享、成本分擔、共同保護。

（三）制定合理的補償方式和標準

第一，豐富補償手段。當市場協調和交換機制不能解決經濟建設引發的環境問題時，以政府為主導的生態補償機制可以緩解市場失靈的情況。但是生態補償不能過度依賴政府[7]投入，要建立以政府投入為主，區域水權交易、排污權交易等市場化手段為輔[8]的多元化資金投入機制，通過激勵性政策，充分調動參與主體的積極性，形成政府主導、社會資本適當投入的良性補償機制。

第二，擴大補償范圍。黃河僅有5個蓄滯洪區單從河道形態和過洪能力的角度看是不合理的，實際上是數量眾多、面積較大的灘區替代了蓄滯洪區的作用[9]。開封市黃河灘區作為黃河灘區的重要組成部分，為滯洪做出了巨大貢獻，其生態價值和經濟價值應該得到足夠的重視。為了加快黃河生態帶的建設，應該將黃河灘區的生態補償列入國家蓄滯洪區名錄，幫助災后居民的家園建設和環境修復，更好地維護黃河流域整體性的生態安全環境;為了促進中原經濟區建設，省級政府應該加強對開封市黃河灘區的財政轉移支付力度，促進鄭汴一體化建設，帶動中原經濟發展。

第三，科學合理地制定補償標準。生態補償金在滿足最基本的生存保障權的同時，還要根據機會損失、生態貢獻、經濟能力等因素制定生態補償的尺度。對開封市黃河灘區而言要根據治理需求來選擇適合綠色發展的補償標準，綜合考量地方財政水平、水質檢測質量、生態環境治理投入成本等因素制定補償標準。

（四）建立長效保障機制

首先，健全制度保障體系。一方面開封市應該根據現有的技術手段，在黃河灘區內科學的布置監測地點，建立全程自動監測體系[10]，實時監控水質變化、污染指數等因素對黃河灘區環境質量的影響。要定期開展數據匯總，及時完成數據上報，以研究數據為依據決定補償力度。另一方面在推進黃河河道綜合治理和河堤改造加固、著力緩解二級懸河情況的同時切實落實灘區移民工作，保障灘區居民移居后的生活質量不退步;加快土地確權的進程，確保移民之后土地能夠合法流轉，激發市場活力，從根本上實現改善環境和脫貧致富。

其次，健全經濟保障體系。一是調整產業結構。以環境保護倒逼產業結構調整和經濟模式的轉變，促進產業結構優化升級，積極推動黃河灘區生態農業的發展，推出藥用菊花等開封市黃河灘區綠色產品，禁止非法采沙取土的行為，加快淘汰建材、磚窯、紡織等行業的落后產品，強制淘汰高消耗低收益的工藝、設備及產品。推動灘區綠色經濟建設，提高居民收入水平和幸福感，帶動居民、企業保護環境的積極性。另一方面，提高項目準入標準，在招商引資和項目審批的過程中，優先考慮綠色發展的生態文明企業，根據黃河灘區的土地資源和空間規劃控制產業的種類和數量，嚴格落實“三同時”和環境影響評價制度，建設環境友好型示范產業集聚區。最后，開封市政府應該加大資金投入，健全環境風險應急機制，完善環境風險管理和應急救援體系，配備必要的應急救援物資和裝備，加強環境應急處置救援隊伍建設，依法科學妥善處置環境應急事件。

（五）完善監督機制

首先，完善內部監督機制。一是加大執法力度，落實執法責任，完善跨行政區域環境聯合執法機制和部門聯動執法機制。加強生態補償資金落實情況的核查和生態恢復情況的評估調查，將調查結果作為績效考核的標準，將區域的生態補償落實到個人，作為干部選拔的重要依據。二是完善企業環境監督員制度，落實企業環境安全主體責任，對環境違法問題突出的區域和企業，堅決實施區域限批、黑名單等措施。提高企業申請綠色信貸的審查標準，嚴查上市企業環境保護的落實情況，為綠色經濟保駕護航。

其次，建立公眾參與的監督制度，積極引導全社會參與環境保護。一是發揮文化資源優勢，增強公眾的幸福感和榮辱感，使公眾主動參與到生態補償機制的運行中，發揮外部主體的監督作用。二要完善生態補償信息公開機制，居民生態補償支付意愿和居民對生態補償的了解程度呈正相關[11]，向社會公開補償金的流向和生態恢復的情況，加強社會對于生態補償機制的信心，有利于增加社會資本的投入。三要充分利用黃河研學的資源優勢，河南大學黃河文明與可持續發展研究中心作為目前國內唯一的黃河研究咨詢機構要起好帶頭作用，為生態補償機制的完善提供理論基礎。

四、結語

開封市黃河灘區生態補償機制的完善不僅關乎經濟發展、生態保護，更是涉及政府體制機構改革和民生保障。在黃河法治的大背景下，開封市要積極回應習近平總書記蒞臨開封市時的講話精神，根據“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的基本理論完善開封市黃河灘區生態補償制度;建立政府主導、市場參與的多元化補償方式;建立黃河灘區生態補償試點，為完善開封市黃河灘區生態補償提供實踐基礎;繼續推進灘區移民工程建設，確保移民后居民的生活水平不降低，經濟收入有保障;建立生態修復評價和公眾參與監督體系，確保生態補償金落到實處。脫貧與改善環境質量是法治建設要解決的重要問題，也是完善開封市黃河灘區生態補償機制的價值追求。中共中央、省級政府以及開封市政府應該充分認識到開封市黃河灘區地理位置的經濟價值和生態價值，把開封市黃河灘區生態功能修復和保護作為重點支出，列入各級年度財政預算并逐年加大投入，既要實現脫貧又要實現對開封市黃河灘區的生態保護，使開封市黃河灘區的利益和黃河流域的整體利益相協調，促進黃河流域生態保護和高質量發展。

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參考文獻：

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（責任編輯 賽漢其其格）

Study on Ecological Compensation Mechanism of Yellow River Beach Area

——Take Kaifeng as an Example

WANG Li， GAO Xiao-lu

（School of Law， Henan University， Kaifeng 475001， China）

Abstract： As the main flood detention area in the Yellow River Basin， the Yellow River beach area in Kaifeng City has made great contributions to Anlan of the Yellow River. However， due to the influence of historical and human factors， there are still some problems in the ecological compensation mechanism of the Yellow River beach area in Kaifeng City， such as imperfect system， unreasonable compensation methods and standards， uncoordinated operation mechanism， imperfect guarantee mechanism and supervision mechanism， which make it difficult for the ecological compensation system to achieve its due environmental benefits. In view of the above problems， we should comprehensively consider the overall interests of the Yellow River Basin， analyze the existing practice and theoretical basis of Kaifeng City， and strengthen the environmental protection function of ecological compensation mechanism from the aspects of improving the system， formulating reasonable compensation methods and standards， coordinating operation mechanism， improving supervision mechanism and establishing long-term guarantee mechanism.

Keywords： Rule of law in the Yellow River; Yellow River Beach; Ecological Compensation