中國歷史上的住宅權(quán)相關(guān)制度初探

思日牧恩

摘 要：作為人類個體生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，獲得合乎生存標準和發(fā)展需要的住宅必須被當作一個人最基本的權(quán)利。通過法律的形式確認或明確規(guī)定對住宅權(quán)進行保護是國家保障人民基本權(quán)利的重要內(nèi)容。縱觀我國歷史，曾出現(xiàn)過許多與住宅權(quán)相關(guān)的制度，建“官屋”“福田院”“官為居養(yǎng)”“準備房制度”等等。研究這些在我國歷史上出現(xiàn)的住宅權(quán)相關(guān)制度及其對當代住房權(quán)保障有益的經(jīng)驗，有利于豐富我國法制史研究。

關(guān)鍵詞：中國歷代;住宅權(quán);相關(guān)制度

中圖分類號：D929? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2021）06-0034-05

一、住宅權(quán)的概念及其理論基礎(chǔ)

住宅權(quán)是指公民在維持其尊嚴的情況下，要求政府公平地為自己提供能夠維持基本生存需要且配備有基本物資裝備和服務設(shè)施的住房的權(quán)利。同時，政府在提供住房及其配套設(shè)施時，要求公民支付的費用也必須是公民所能夠負擔的。

這一權(quán)利最早見于德國魏瑪共和國時期頒布的《魏瑪憲法》中。《魏瑪憲法》明確提出了國家必須承擔監(jiān)督并防止住宅權(quán)濫用的義務，確保每一個德國家庭，特別是子女多的家庭，可以滿足其住房和經(jīng)濟住房用地的需求。應特別注意建立士兵宅基地立法[1]。在第二次世界大戰(zhàn)期間，隨著世界人口持續(xù)快速增長，和社會資源的分配集中化、不均衡分配的趨勢加劇，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了住房資源緊張的局面。在此期間“福利國家”這一理論的出現(xiàn)為解決這一問題提供了理論基礎(chǔ)，讓各國政府都認識到了國家應當因應公民的需要而制定相應的福利制度，并且這種社會福利應當涵蓋社會中的每一個人而不論其收入能力、性別，保障公民生活的基本需求，相應的公民也必須為國家提供的這種福利支付最基本的費用。聯(lián)合國在1948年有針對性地提出了《世界人權(quán)宣言》，規(guī)定了每個人都應當享有由政府提供的保障本人及其家人健康和福祉的生活水平的權(quán)利，并且在這一權(quán)利中也應當包括吃、穿、住以及醫(yī)療等由政府所提供的必要的社會服務[2]。1996年，聯(lián)合國就住宅供需矛盾再次提出了人居議程。這一議程的出現(xiàn)進一步讓世界各國政府認識到了住房的重要性，也認識到了“人人有充分的住所和人類住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，以及所有人與自然和諧相處的健康和富有成效的生活的權(quán)利。”[3]至此，國民住宅權(quán)的實現(xiàn)，成了世界各國共同關(guān)注和努力的目標。如在《俄羅斯憲法》第40條規(guī)定：“（一）每個人都有獲得住宅的權(quán)利。任何人不得被任意剝奪住宅。（二）由國家權(quán)力機關(guān)和自治地方的自治機關(guān)為住房權(quán)的實際落實創(chuàng)造條件。（三）依法向貧困人口或者其他需要住房的公民免費提供住房，或者按照法律有關(guān)規(guī)定從國家、地方市政和其他住房基金中低價支付住房[4]。還有些國家則通過在司法應用中肯定對公民住宅權(quán)的保護來保障公民對住宅的需求。如印度法院在Olga Tellisv.Bombay Municipal Corporation一案中對印度憲法第21條做擴張性解釋，肯定了住宅在維護人性尊嚴中的重要地位。

雖然住房權(quán)沒有寫入我國的憲法，但是無論是在中國古代的歷代封建王朝還是近代的民國政府亦或新中國成立后中央政府都對保障居者有其屋而有所探索，并制定出相關(guān)的規(guī)章制度。

二、清代之前的住宅權(quán)

在中國清朝之前的史料中，很少能見到關(guān)于住房權(quán)的相關(guān)文字規(guī)定。在所能找到的歷史文獻資料中，住房權(quán)的相關(guān)文字最早見于東漢時期班固的《同安輯令》里關(guān)于官員住房的分配之中“為列侯食邑者，皆佩之印，賜大第室。”[5]“吏二千石，徙之長安，受小第室。”[6]公元497年，北魏孝文帝曾命令司州、洛陽兩地的官服，對本地窮人、病人和老人提供藥品、派醫(yī)生治療、共計事務和所需衣服[7]。而在唐代，唐武宗專門頒布詔令，要求在長安和洛陽兩地設(shè)立悲田院，由專人管轄相關(guān)事務并且由國家撥給悲田院田產(chǎn)以供開支[8]。在宋朝1098年10月，官府頒布法令“鰥寡孤獨貧乏不得自存者……已居養(yǎng)而能自存者罷。從之。”[9]這一條文顯示出我國在宋代就有了許多不同的有各自功能的特殊社會救助機構(gòu)。它反映了國家通過“官邸”支持寡婦、鰥夫、孤兒或窮人的想法。元朝遵循宋代的相關(guān)思想，在每個地方都建一個療養(yǎng)院，以政府的官房和建造官房來專門收養(yǎng)窮人[10]。到了明代，官府對解決無家可歸者的房屋問題更加重視，公元1375年，明政府提出天下一家，人民更是一體，如果不能獲得其所需求，何談安居樂業(yè)[11]。同時明政府還令全國各郡縣“訪窮民，無告者月給以衣食，無依者，給以屋舍。”[12]即命令全國各地郡縣官員，都要去訪貧問苦，對窮人每月要給飯吃給衣穿，無房屋居住的，要給房子。

三、清代的住宅權(quán)

清代的住房制度，主要針對居于統(tǒng)治者地位的滿族和蒙古族八旗，并沒有過多地涉及到占人口大多數(shù)的平民百姓。

1643年，清政府頒布公房分配制度，詳見下表[13]。

從上表可知，這一官員的“福利分房”制度不是固定不變的，而是隨著官員的升遷和降、免職而相應的發(fā)生變化[14]。

在清代，作為清朝首都的北京城，其總?cè)丝诖笾孪喈斢诨蚵缘陀诿髂r期。然而，由于多年的戰(zhàn)爭，北京城的宜居住房一直難以滿足城內(nèi)及周邊人口的基本需要。為了優(yōu)先滿足滿族和蒙古族八旗子弟的住房需求，清政府將漢族官員、商人和平民從原來所居住的北京城內(nèi)城遷至外城，只允許部分已經(jīng)投靠到旗下的漢族人口居住在內(nèi)城，并且下令搬遷出去的百姓必須將原先居住的房屋拆除后在城外重新建造，或者將原房屋進行買賣[15]。1683年8月，清政府王公大臣等針對八旗貧苦兵丁缺少房地的問題上清奏議，康熙帝就此事下諭令：對于無房產(chǎn)的八旗貧苦兵丁，劃撥城外空地給其造房居住。同時也要求過去已經(jīng)分占或額外購買房屋土地的八旗官員按照其所擁有的房屋數(shù)量分撥部分給無家可歸者居住[16]。除此之外，為解決貧困皇族的住房問題，清政府不僅直接分配房屋土地“乾隆元年（1736）五月，乾隆皇帝下令飭查官房官地賞給八旗子弟以做產(chǎn)業(yè)。”[17]“1740年，將入官地畝賞給八旗子弟作為恒產(chǎn)，借支庫銀在京城空地上蓋房，讓無房屋者居住。”[18]還撥付“房屋購置費”以便皇族子弟自行購置房產(chǎn)“1746年，給付八旗皇族中貧困且無房屋田產(chǎn)者每人每年200兩。”[19]從這一系列針對八旗子弟的“住房保障政策”中能看出清代不僅八旗子弟享有“福利房”和“福利購房款”，但因其中握有大量房產(chǎn)的人也不在少數(shù)，八旗內(nèi)部房屋分配依然十分緊張。

對于窮人、病人和殘疾人的住房問題，清政府仍然沿襲著前朝的習慣。1736年，乾隆皇帝下諭，要求全國各級行政單位都必須設(shè)立養(yǎng)濟院，以便將國內(nèi)貧苦之人盡皆收養(yǎng)[20]。

四、民國時期的住宅權(quán)

1924年，孫中山先生針對當時作為國民政府立國之本的三民主義發(fā)表觀點，他認為：政府應該與人民合力，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以滿足人民的需要;共謀織造之發(fā)展，以裕民衣;建造各種住宅區(qū)，讓人民安居樂業(yè)：修治道路、運河，以利民行。”[21]在這一觀點中，孫中山先生將人民的住房上升到民國政府必須要解決的首要事項，同時也要求政府作為解決包括住房問題在內(nèi)的民生問題的主要力量，必須擔負起責任。到了1931年5月，保護公民的住房權(quán)最終被寫入《中華民國訓政時期約法》這一憲法性文件中，其第45條規(guī)定“借貸之重利及不動產(chǎn)使用之重租，應以法律禁止之”[22]就從側(cè)面體現(xiàn)了政府抑制過高的借貸影響。

分析民國時期的法律文件，可以簡單地將民國時期的住宅權(quán)保障制度分為以下幾類：

（一）準備房制度

準備房是指為防止住房短缺，由政府提供的隨時可供租賃的房屋。1930年，民國政府通過決議頒布了《土地法》，并在其中就準備房這一住房救濟制度作出了規(guī)定，①要求政府在解決住房問題時應當有一定的遠見性，在規(guī)劃城市時應當提前留存一部分供無房居民隨時租住的“準備房”，以便在民眾出現(xiàn)無房可住的情況時提供有效的救濟。同時，為盡可能保障準備房制度的實施，民國政府還規(guī)定了當社會出現(xiàn)“準備房”數(shù)量不足時，供租住的房屋租金不得隨意變動;政府減征或者少征房屋稅;由政府采取建設(shè)“住宅”等措施，保障人民群眾的住宅權(quán)。

（二）政府公營住宅制度

政府公營住宅，是指由國家補貼的地方基金建設(shè)和管理的低標準公共住房。公營住宅制度不僅在歷史上發(fā)揮了十分重要的作用，甚至還影響著我國現(xiàn)代的住宅權(quán)保障制度。公營住宅這一制度緣起于歐洲大陸，經(jīng)歷了慈善、外部性和住宅權(quán)三個理念的演進。不同國家對于公營住宅有著不同的稱呼，②但核心都是由政府主導興建、營運或以財政補貼的方式由地方政府興建或運營，并且以較為低廉的租金為低收入者提供住房。

1939年，民國政府頒布了《緩解內(nèi)陸地區(qū)住房短缺辦法》，對公營住宅做出了一些規(guī)定。在這一辦法中，首先明確了公營住宅的建筑規(guī)劃必須由當?shù)卣蠄笊霞墮C關(guān)進行核定，并由本地政府或上級政府進行興建或者管理。其次也明確規(guī)定了公營住宅應當建造在由政府依法征收的私人土地或者公有荒地上，不得在已有的住宅基地上興建公營住宅。再次，還確定了省級政府有權(quán)對地方公營住宅的建筑經(jīng)費進行核定和支付。最后，為更好地解決市民的住房需求，還規(guī)定了政府應當將公營住宅建設(shè)在城市附近交通便利且環(huán)境適宜的地方。③

1943年中華民國政府頒布的《社會援助法》第34條規(guī)定：“在人口稠密區(qū)域，出現(xiàn)住房不足時，縣、市政府應當將建造的民用住房或宿舍以低價或免費出租”[23]這條規(guī)定出臺后，各地政府積極修建或經(jīng)營公營住宅，并低價租賃甚至免費提供給貧困居民、職工居住。例如，隨著南京的發(fā)展，人口激增，現(xiàn)有房屋不足以滿足需求。南京市政府提出了建設(shè)大型民房的計劃，以滿足市民的需求[24]。

（三）強制出租與房客保護制度

在積極興建住房的同時，為防止住房資源向少數(shù)人手中集聚，進一步緩解住房緊張的實際，國民政府于1943年12月頒布了《戰(zhàn)時房屋租賃條例》。條例規(guī)定了強制租賃和保護房客的制度。包括：對適合居民居住的空置房屋，必須限期出租;超過房主實際居住需要的自住住房，必須將超額部分住房出租;所有可供他人居住的房屋，在任何情況下不得拆毀;現(xiàn)有的已經(jīng)由他人租住的房屋，不得改作他用;被爆炸摧毀或毀壞的房屋如果還可以修復的，房屋所有人應當予以修復并對外出租[25]。同時，為避免已經(jīng)租住房屋的租客因為房屋資源短缺而被房東驅(qū)趕，國民政府在《戰(zhàn)時房屋租賃條例》第7條中也明確規(guī)定了在房屋出租期間，房東不能以任何理由提高房租或變相增加房租。如果房東堅持驅(qū)逐房客，就必須支付房客的搬遷費用。

民國政府的這一系列舉措，旨在保障人民在當時連年戰(zhàn)亂的情況下的住宅權(quán)，它以法律的形式明確了政府保障住房的責任和居民的住房權(quán)，并且首次將普通百姓納入了住房權(quán)的關(guān)注范圍。在《北平光復后的一年》中，還建議將住房納入市政管理的范圍以緩解住房短缺的問題。以民國時期的北京為例，民國時期的北京政府針對當?shù)卮嬖诘姆课菥o缺、人民生計緊張的問題提出“自應以政府力量，予以徹底糾正。本局職司地政，對房荒之解決，責無旁貸。”當時的民國政府也曾提出：“在民生主義社會政策實施進程中，目前對衣、食、住、行各項問題之解決……政府對此應視為一種義務，不必作量入為出之計較”[26]。

在當時，不僅是地處北京的民國中央政府，全國各個地方的政府都非常重視解決其管轄范圍內(nèi)居民的住房問題。例如，南京市政府曾在公報中提到，為了解決“一般貧寒市民住居失所，殊屬可憐”的狀況，南京市國民政府“前特飭工務土地兩局，征收金川門外土地，從速建筑戊種平民住宅，以資救濟，現(xiàn)各項手續(xù)，業(yè)經(jīng)該兩局完全辦妥，住宅房屋，亦經(jīng)建筑完竣。”[27]青島市政府在1931年發(fā)布的《青島市民居管理和租賃規(guī)定》中明確指出：本部門是為民政的利益而設(shè)立的，房間不多，暫時采取嚴格的規(guī)定，僅限于家庭苦力，街頭小販和城市中的貧窮婦女[28]。上海市政府為解決居民的住房問題采取了一系列措施。1928年10月8日，上海市政府決定成立一個民居委員會，為興建民居做準備。陸續(xù)建成了建安路100戶，斜土路和魯班路400戶，交通路300處。1935年4月1日，上海市民福利管理委員會成立，設(shè)立了其美路、普善路，大木橋路和中山路四個平民村。共建造瓦平房165幢。1941年，上海市政府社會事務局在中華新路租用了平民用地，建設(shè)了一個平民村，共修建了1000間茅屋[29]。

六、新中國成立后的住宅權(quán)

從中華人民共和國成立后一直到改革開放這一重大國策提出之前，我國在嚴格的計劃經(jīng)濟體制下，一直實行廉租公房制度和福利性住房分配制度。在這一時期，我國雖然沒有在法律中正式對住宅權(quán)做出規(guī)定，但從未停止對住宅權(quán)保障的探索。例如，自1949年以來，武漢市漢陽區(qū)每年都在住房建設(shè)上投入大量資金。到1959年，相繼建成了工人居住區(qū)，辦公樓，商務樓和職工宿舍樓。漢陽區(qū)的房屋數(shù)量從10，512棟或60.91萬平方米增加到11，727棟或93.38萬平方米，增長了53%。到了1966年，居民的住房條件得到了初步改善，漢陽地區(qū)棚屋占房屋總數(shù)的比例下降了17.15%[30]。之后，國家一直通過對原有房屋的改造和有計劃地興建新房屋，擴大宜居住房數(shù)量，保障人民住有所居。

改革開放后，我國的住房制度和住房保障措施有了進一步的調(diào)整和改革。1980年通過的《全國基本建設(shè)會議報告綱要》提出了在我國實行住房商品化政策。1982年，有關(guān)部門提出了為國家，單位和個人合理銷售房屋的原則，即個人支付房屋價格的1/3，其余2/3由政府和單位補貼。1988年，我國的住房制度改革已進入總體方案設(shè)計和綜合試點階段。1991年，國務院決定改革公房低租金，逐步將公房實物收益分配制度轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配制度。

1994年，我國首次以政策形式明確住房保障體系建設(shè)的要求。在《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中指出，城鎮(zhèn)住房制度進行改革，主要任務在于全面實行住房公積金制度，改革住房房租，銷售公共住房，建設(shè)經(jīng)濟適用房，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易和社會化住房維護管理市場[31]。同年，國務院房改領(lǐng)導小組明確，經(jīng)濟適用房制度和公積金制度，為住房保障的兩個新制度。1998年7月，國務院經(jīng)研究后針對我國住房現(xiàn)狀，進一步推進住房改革，發(fā)布了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（下簡稱《通知》）。《通知》中明確提出，以住房分配貨幣化替代住房實物分配，進一步完善以經(jīng)濟適用房為主的多層城市住房供應體系。從《通知》發(fā)布年度的下半年開始，調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu)，完全停止住房實物分配，并根據(jù)家庭收入情況實行有針對性的住房供應政策，并為收入較低的家庭提供住房補貼[32]。1999年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部經(jīng)會議討論后頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，規(guī)定政府在通過行使其社會保障職能，為收入最低的家庭提供租金相對較低的普通住房。為了保證城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房需求，保持和諧穩(wěn)定，2003年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又頒布實施了《城市最低收入家庭廉租住房管理辦法》。2004年，我國在《城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房管理辦法》的基礎(chǔ)上，修訂并正式頒布實施了《城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房管理辦法》。我國建設(shè)事業(yè)“十五”計劃中也重申了我國已經(jīng)初步建立了符合中國國情和人民實際需求的中國特色住宅權(quán)保障體系，但是人們收入水平越高住房面積需要越強烈。因此，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的新型住房制度，改善住房工業(yè)的現(xiàn)代化，增加居民的居住面積，提高人民的生活水平和環(huán)境質(zhì)量仍舊是我們不斷追尋的目標。總之，新中國成立后，尤其是改革開放30年來，中國的住房保障體系在沒有進行持續(xù)改革和重大變革的情況下經(jīng)歷了一個演變的過程，取得了一定的成就。值得肯定的是，自2007年以來，中國的住房保障體系經(jīng)過重新調(diào)整，正在形成更加符合中國國情，相對健全的住房保障體系。

結(jié)語

人對于住宅的需求是隨著人類自身的發(fā)展而不斷變化的，但無論如何改變，其核心對擁有自己的房屋和對房屋所能帶來的最基本的生存屬性的需要是一直貫穿于人類發(fā)展史中的。我國歷史上針對住房的規(guī)定也體現(xiàn)著各個權(quán)力主體對這一問題的重視。從古代為貧苦患病之人、特權(quán)階級提供住所，到近現(xiàn)代國家出臺種種措施保障國民住房需要，國家致力于解決住宅問題的措施屢見不鮮。隨著時代的進步，我國住房制度改革的全面推進，解決人民的住房問題對國家和政府提出了更高的要求——不僅要讓居民能夠居有所處，還要讓居民的居住條件得到明顯改善，更要讓安全、健康、自由的居住理念深入人心。

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注 釋：

①中華民國土地法（1930年版）第161條：“市內(nèi)房屋應以所有房屋總數(shù)百分之二，為準備房屋。前項準備房屋，謂隨時可供租賃之房屋。”

第162條：“準備房屋額，繼續(xù)六個月不及房屋總數(shù)百分之一時，應依左列規(guī)定，為房屋之救濟。

一、規(guī)定房屋標準租金。

二、減免新建筑房屋之稅款。

三、建筑市民住宅。”

②在中國大陸稱為廉租房，香港稱為公共屋邨，澳門稱為社會房屋，臺灣稱為公營住宅，新加坡和馬來西亞則稱為組屋等。

③張群.民國主債權(quán)保障的啟示[J].政治與法律，2008（02）：21.要求“①空地面積不得少于全部基地百分之三十;②結(jié)構(gòu)應力求經(jīng)濟衛(wèi)生以適應當?shù)卮蠖鄶?shù)住戶之需要;③建筑材料應盡量采用當?shù)鼗蚋浇畤a(chǎn)材料;④外墻及主要分間墻應當使用防火材料構(gòu)造;⑤應附有公共消防及防空設(shè)備。公營住宅通主要街道之道路及公用設(shè)備應同時完成之。其出租須依土地法第一百六十九條的規(guī)定辦理。”

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（責任編輯 賽漢其其格）

On the Relevant System of Housing Right in Chinese History

Sirimuen

（Inner Mongolia University of Finance and Economics， Holhot 010070， China）

Abstract：? As an important material basis closely related to human survival and development，to have a house that meets the living standards and development needs must be regarded as a person's most basic right.Therefore， we must pay attention to the protection of housing right in the legal level.There were so many measures in the traditional Chinese society's propositions to solve the people's housing problems.We hope that we can learn from the history and learn useful experience for the protection of contemporary housing rights， so as to enrich the research of Chinese legal history.

Keywords： Chinese History; Housing Right; Related Systems