流域生態環境協同治理法律探析

摘要：近年來我國跨行政區域的流域生態環境問題頻發，但由于流域生態環境面臨因為存在行政區劃分割而帶來的管理碎片化，以及缺乏流域協同治理專門性立法、司法治理體系、聯合執法職能和考核監督機制不健全等問題，導致流域生態環境問題難以得到有效解決。需從制定流域防治專門化立法、推進環境司法程序構建、完善區域協同執法、加強治理考核監督等方面予以完善。

關鍵詞：流域生態環境;協同治理;司法體系;

俗話說擁有一條穿流而過的河，對一座城市而言，是一種得天獨厚的幸運，自古以來我國城市往往依水而建。但伴隨著工業化進程的不斷加快，對水資源的無序利用和超標排放導致我國流域生態環境急劇惡化，流域生態環境問題也日益嚴重。而實踐中由于行政區劃的分割，流域各主管部門各自為政，流域生態環境往往會陷入“兩不管”的困境，缺乏對流域綜合管理的合理規劃和協同機制。因此，打破跨流域行政區域劃分，推動跨流域協同治理迫在眉睫。

一、國內外流域生態協同治理現狀

1、國內流域生態協同治理現狀

我國近些年來對于流域生態協同治理一直在進行不斷的嘗試，2001年，蘇州與嘉興市政府就王江涇邊界，關于兩地長達數十年的水污染問題和糾紛，簽署了《水污染聯合防治方案》，這也是長三角水污染跨界協同治理的開端。此后，2007年“太湖藍藻事件”中達成的《合作協議框架》，長江三角地區簽署的《環境保護合作協議（2008-2010年）》等標志在進一步完善跨區域方面達成共識。2016年，長三角聯合發布《工作章程》，正式提出了水汽聯治的新模式。同年12月，國家發展改革委、水利部、國家林業局聯合印發《永定河綜合治理與生態修復總體方案》。2018年6月，京津冀晉四省（市）人民政府聯合戰略投資方中交集團共同出資組建永定河流域投資有限公司，以“投資主體一體化帶動流域治理一體化”的模式開啟新一輪永定河治理。2020年4月，長江水利委員會與湖南、湖北兩省就共同推進洞庭湖四口水系綜合整治工程進行了可行性研究，達成了加快建設洞庭湖四口水系綜合整治工程的共識。

針對流域生態環境治理在國家層面我國主要頒布了《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》等幾部法律法規。

此外在2018年12月，全國人大環資委組織在長江保護法立法座談會上，提交了《長江保護法（草案）》，該草案是一部為長江流域生態系統修復與環境治理的專項立法，草案提出了一系列對于生態系統保護方面的新規定，建立了長江流域河道采砂許可制度，同時禁止重污染企業和項目向上中游轉移。該草案是流域生態環境立法的一大創新，能為流域規劃制度、流域水安全保障制度、流域生態保護與修復制度、流域水污染防治制度、流域綠色發展制度、法律責任制度提供新的治理方案，形成完善的流域生態環境調整機制，同時為流域共治提供法律依據。

2、國外流域生態協同治理現狀

以歐洲萊茵河為例，萊茵河是歐洲的重要航道以及沿岸國家的供水水源，發源于瑞士境內的著名的阿爾卑斯山脈，依次流經瑞士、列支敦士登、奧地利、法國、德國和荷蘭，最后匯合于鹿特丹附近注入北海，流域范圍包括9個國家。隨著第二次工業革命的發展，城市化進程不斷加快，萊茵河受到了巨大的污染。工業廢水廢物及居民生活垃圾紛紛被排入萊茵河，使得萊茵河當時被稱為“歐洲下水道”和“歐洲公共廁所”。各國政府為了萊茵河流域生態能夠得到改善，開啟了對該流域的協同治理，成立了萊茵河保護國際委員會（IKSR）等組織，持續制定了“伯爾尼公約”、“萊茵河2000年行動計劃”、“2020萊茵河可持續發展綜合計劃”等，歷經多年努力，整個流域實現人與自然和諧相處，萊茵河流域協同治理也被譽為國際流域協同治理的典范。

在流域治理立法方面，比較有代表性的包括：美國于1899年以及1948年頒布《河川港灣法》和《聯邦水污染控制法》，這兩部法律成為了當時美國對于水污染治理問題的主要法律依據。1972年《聯邦水污染控制法》修正案的出臺成為了水污染領域的主要法律，規定了各州立法必須在聯邦立法基礎上制定，工業污染源也成為了該法的主要治理對象，同時還明確了在環境公益訴訟中公民能成為原告訴訟主體。之后，美國《清潔水法》在對《聯邦水污染控制法》修訂的基礎上，制定了美國控制污水排放的基本法規。澳大利亞聯邦憲法規定聯邦政府掌握河流的航運管理權，自然資源和其他權利由各州享有，基于聯邦憲法的規定，各州邁出對澳大利亞流域生態環境治理進行協同共治的步伐。在1987年墨累—達令流域所覆蓋的州，經過長期協商先后達成《墨累—達令河水管理協議》等多項協議，這些協議解決了該流域水資源的統籌、分配、共享及推進流域管理的一體化的問題。日本于1997年修訂的《河川法》，實現了對河流湖泊進行生態與環境一體化管理，使該法成為一部完整的“治水、利水、養水”的綜合性法律。

二、流域生態協同治理所面臨的法律困境

1、區域協同立法問題

目前，我國處理水污染糾紛的最主要法律依據是《水污染防治法》，該法主要針對跨行政區的水污染糾紛以及水污染損害賠償糾紛 ，但是并未對因水環境水生態公益受到損害時司法機關如何處理作出相關的規定，水污染公益訴訟制度就被排除在外，這就會使得司法機關無法及時地發揮其保障作用，不能及時對水污染進行有效的控制。我國現行的流域保護的法律法規并未精確立法，這就必然會導致有時候會出現無法可依的局面，缺乏一定的可操作性與可執行性，出現難以滿足流域生態環境保護的實際需求。由此可見，我國沒有健全的水事立法體系，而且在“全國性水法規———流域性水法規———地方性水法規”三個層次上，流域性水法規規定最薄弱，這個問題也在警醒我們，國家關于大型流域生態環境治理的綜合立法基本上處于空白狀態。

2、司法體系治理問題

在我國環境司法專門化的過程中也出現了如下問題：首先，我國迄今為止設置了諸多的環境法庭，環境審判機構設置不規范。就環境法庭的級別而言，在某些地區，環境法庭設立于基層法院，有些又設立于中級法院，有些省設立好幾個環境法庭，相反有些省又不設立環境法庭，但是基于《人民法院組織法（2006）》的18條第2款規定，基層法院設立環資法庭是沒有法律依據的，而且我國《民事訴訟法》《刑事訴訟法》也并未對環境違法案件的跨區域集中管轄制度做出相應規定，只有《行政訴訟法》第18條第2款提及了環境案件跨區域集中管轄制度，集中管轄是通過指定管轄來實現的，但指定管轄僅適用于特殊個案，因而流域跨區域集中管轄存在法律依據不足的問題，以需要對環資法院管轄與設立應當從立法上做出相應規定。其次，司法資源的匱乏也是生態環境治理問題的另一大弊端，環境法庭最大的硬件問題也是環境法官的缺乏。跨流域生態環境問題往往涉及面廣、復雜性高、處理難度較大，所以需要大量具有高素養及優秀的專業能力的審判人員，許多當地環境法庭的審判人員從傳統三大庭剝離出來，會導致審判人員缺乏關于環境法學的專業知識與經驗，也會影響對于案件的審判。再次，環境法庭與檢察院、公安的司法銜接不夠，各地加強建設環資法庭，但是在公安、檢察機關的職能范圍未改變的狀況下，并未建立相對應的檢察機關、公安機關等，這也會產生環境審判機構與傳統審判機構的分工協作的問題，對于案件的審理也會增加一定的難度。最后，我國提起環境公益訴訟的主體分別是檢察院與環保組織，但是流域生態環境違法事件比起一般環境侵權案件具有特殊性，因為流域流經面積廣，一旦發生環境違法問題，會更容易對流域周圍不特定的多數人利益造成威脅，且流域生態問題更難以得到控制與治理，但是因為公益訴訟原告主體的限制，公民不能為了自身的利益提起公益訴訟，這也是對公民權利的一種侵害。

3、環境執法職能問題

在流域生態環境問題執法的過程中，各執法部門大多數是平級部門，正如上文立法問題所提到，關于流域生態環境保護的法律法規存在競合，各部門的對于生態環境管理與保護職能也難免會產生交叉重疊，面對流域違法行為進行處理時常會出現雙方推諉的現象，各部門相應的關于流域生態環境的防治信息也不對稱，對于流域環境問題也難以形成合力進行協同治理。除此之外，各流域行政區對于所屬流域生態環境的治理標準不同，各地區都追求對與本行政區流域的最大化利用來獲得利益，從而缺乏對流域其他行政區域的考慮，當流域出現生態環境問題時，也會增大流域生態環境治理的難度。

還有最重要的一點就是流域生態環境案件的執行不理想，只有案件被切實地執行才能保證公眾的合法權利，但是在我國，流域環境公益訴訟通常涉及管轄區范圍廣，牽扯面大，法院審理環境生態案件的過程復雜，程序較繁瑣，審理周期較長，但是流域生態環境案件的執法主體又不夠明確，有的流域生態環境案件最后的執法者是其所在法院的內部執行庭，有的又是委托公安機關或者行政機關進行處理，又或者需要跨流域多部門進行聯合執行，執行難度較大，導致案件執行也難以落實。

三、流域生態協同治理的法律對策

1、制定流域綜合性立法

我國是發展中國家，受到經濟水平與科技發展的制約，在流域協同治理方面的較發達國家來說起步較慢，同時對于生態環境協同治理探索尚處于初始階段，因此在流域生態環境方面進行專項立法是必不可少的。

對于完善我國流域水污染治理綜合性立法可以提出以下建議：第一，要對流域進行綜合的規劃，在整個流域內可能存在著各種布局性以及結構性的風險問題，如果每次只是針對某一部分采取治理措施的話很難會取得理想效果，要用整體的觀念來加強流域的綜合規劃。第二，要完善流域生態補償制度，在立法過程中一個難題就是如何協調上下游之間的關系，雖然我國《水污染防治法》第七條對流域生態補償制度進行了原則性規定，但是對于其具體的程序性事項還得在立法層面加以補充。第三，要制定水污染防治標準以及監控流量預警制度，制定流域生態環境法規的目的就是要保護流域水環境，但是在此之前我們對水污染防治工作沒有意識到流域治理的長期性及困難性，導致防治目標難以實現，在此基礎上我們應該對水污染防治標準作出明確規定以及科學的規劃，同時構建監測預警系統能在面對突發的水污染危機時有著舉足輕重的作用，在我國已存在的檢測系統的基礎上，加大對監測預警的投入，能夠形成一個從國家到地方的全面預警系統，有效地解決水污染問題。

對于完善我國地方流域協同治理立法可以提出以下建議：第一，將民事關系中的協議引入到流域生態環境治理領域，雙方或者多方政府可以就流域協同治理問題簽訂流域協同治理協議，但由于流域治理協議主體均為政府，應將其納入行政法調整范圍內而不是民法調整范圍內，當協議簽訂完成后應當交由共同上級人民政府進行審查與備案，審查完畢后應當就協議內容產生法律效應。第二，針對流域生態問題，應當規定由流域流經區域各政府之間協同進行立法，并不能擅自行使地方立法權制定只有利于自己區域的地方性法規，以此來解決流域協同治理的規范化和制度化。

2、完善環境司法程序建設

第一，設立專門的流域生態環境資源保護法庭與檢察機關。我國有些地區已經嘗試對環資法庭以及專門檢察院的建立，在此基礎上我們可以提出以下建議：首先，最高人民法院可以按流域設立的環資法庭取代以往的按區域設立環資法庭，同時要保持流域環資法庭進行審判的獨立性，而不是隸屬于某個行政區法院的法庭，因為流域生態環境問題往往涉及范圍大，涉及的利益方也較多，只有保持了法院的獨立性，同時堅持依法裁判，才能得到公正的結果。其次，同理也應由最高人民檢察院、公安部牽頭，按流域設立專門的環保公安部門以及專門的檢察院，面對流域生態環境污染發現線索難、取證難、鑒定難、鑒定標準不統一、污染體系標準未建立等問題制定解決方案，與此同時，要明確流域環境違法犯罪案件的移送標準、移送程序，完善移送層面的保障。最后，要實現司法人員的專業化，特別是檢察院與法院，一方面，需要加強環資法庭的法官環境法學及生態法學的學習，定期進行專業技能的培訓與考核，另一方面需要吸納大量已通過法考的環境法學專業的碩博士，選拔優秀的環境法人才。此外，司法機關要加強與高校環境法學與環境科學的教師溝通與聯系，創立具有豐富專業素養和高素養的法律專業團隊，為司法機關對于環境違法行為的檢察與審判過程提供專業意見。

第二，合理放寬原告起訴的資格。我國環境公益訴訟主體較此還是規定比較多的，就生態環境保護而言，原告主體不該僅限于不應限于與流域環境案件有直接利害關系的主體，而應規定任何公民、環保組織及法定機關均可作為原告對于損害公共利益的環境違法行為提起公益訴訟，根據我國環境法公眾參與原則，對原告資格的擴張，也能加強公眾的參與感，對于環境違法犯罪問題提起的足夠重視。

第三，通過修改《刑事訴訟法》《民事訴訟法》把集中管轄確定為協定管轄的方式之一，將環境違法犯罪案件管轄列入專屬管轄的范圍內，以此來解決流域環境司法中集中管轄、專屬管轄法律依據匱乏的問題。

3、推進區域合作執法

一是要完善流域生態環境治理跨部門聯合執法機制，制定明確清晰的執法形式、執法主體、執法程序等，當執法機制規定越為具體，各部門對其職能范圍邊界越了解，同時跨部門之間互相配合互相協作，生態環境才會得到最好的實現。形成聯合執法的聯動機制具體表現為各執法部門抽調人員組成管理小組進行聯合巡查、聯合檢查以及聯合監測。各流域各部門之間對其工作進行具體的職責分工，明確巡查的范圍、重點和責任，最后各部門要巡查結果進行登記和報告，有助于流域間信息共享，及時掌握流域生態環境情況，針對流域間生態違法犯罪活動要迅速且積極展開調查，流域生態問題具有擴散性，只有盡早進行控制處理，才能將污染范圍減輕到最低。

二是設立流域管理協同機構，1964年以來，法國、德國、荷蘭、葡萄牙、英國、西班牙等發達國家對流域生態環境保護進行不斷探索，建立流域生態環境協同保護機構，合作實施生態補償與水資源協同污染與治理。1985年，澳大利亞建立了Murray Darling流域委員會和社區顧問委員會。1991年，新西蘭用12個流域管理委員會取代了全國800多個政府機構，協同中央機構和地方當局的跨部門流域治理行動 。借鑒以上國際經驗，我國可以在流域范圍設立專門的管理機構，來統籌流域內的各要素，來加強對流域內生態環境的保護。在我國實踐中，管理體制的設置過于重視區域體制內部門的建設發展而忽視建立專門流域管理協同機構，導致流域管理往往是碎片化，具有分散性，設立專門的流域管理協同機構，也能夠結束流域分割式的執法現狀，形成綜合性管理。

四、結語

流域生態環境治理是加強生態系統保護，優化生態安全屏障的重要組成，針對我國流域生態環境日益嚴峻的形勢，近年來隨著在我國環境司法專門化不斷推進，流域生態環境的治理已經取得了一些成效，但是依然還存在很多問題。因此，亟需借鑒國外立法經驗，并結合我國流域生態環境治理的實踐，制定流域防治專門化立法、完善環境司法程序構建、推進區域協同執法，加強治理考核監督等方面予以完善。

呂忠梅：《完善司法救助機制，構建和諧社會——以解決長江流域水污染糾紛為例》，載《2008 年全國環境資源法學研討會（2008.10.16～19·南京）論文集》

羅志高，楊繼瑞：《流域生態環境協同治理國際經驗及其鏡鑒》，載《重慶理工大學學報（社會科學）》2019年第10期。

尤婷：《長江流域生態環境治理的法治協同機制研究》，載《湖南行政學院學報》2020年第三期

唐偉峰（1997-），女，漢族，湖南衡陽人，中南林業科技大學政法學院碩士研究生，導師諸江副教授，研究方向：環境與資源保護法學。