加強應急救援能力建設的幾點思考

馬曉宇

災害救援行動是一個老內容，又是一個新課題，近年來，各類災害事故呈現突發多發趨勢，應急救援日益成為一種常態化行動。加強應急救援能力建設，既要在理論上加強研究，又要在實踐中不斷深化，特別是要著眼形勢任務要求，針對目前存在的問題，切實拿出有效的對策措施。

一、災害形勢分析

我國幅員遼闊，地理環境多樣，各種自然災害多發頻發；社會經濟發展迅速，各種災難事故發生的機率不斷增加；人口密度相對較大，社會聯系日漸緊密，災害破壞的后果更加難以預料和控制。從大的方面看，全球性氣候變暖、環境破壞、能源資源的開發以及經濟社會的無序擴張等引發的各類災難，給人類生存構成嚴重威脅。近年來，各種災害事故的發生呈現以下三個突出特點：

一是災難的類型不斷增多。從自然因素看，地球溫室效應、厄爾尼諾、拉尼娜等現象，使各種災害以出人意料的規模、方式突然地發生。2004年12月，印度洋特大海嘯造成30多萬人喪生；2005年8月，美國 “卡特里娜”颶風造成數十萬人流離失所；2010年12月，海地大地震造成27萬人死亡；2011年3月，日本大地震引發的海嘯造成近2萬人喪生，并引發重大的核災難。另外，在世界各地不斷出現的超強熱帶風暴、雨雪冰凍、火山、洪澇、沙塵暴、森林大火等災害，時刻威脅著人們的生命安全。從人為因素看，各種不科學的生產生活、經營方式方法，使災害爆發更加復雜多變。1986年4月，前蘇聯發生切爾諾貝利核電站爆炸事故、2005年吉林石化爆炸事故、2003年齊齊哈爾市日本遺棄化學武器中毒事件，以及煤礦透水、化工廠爆炸等災難層出不窮。近些年發生的突發公共衛生事件，如非典型肺炎、禽流感、埃博拉病毒，以及當前還在肆虐全球的新冠肺炎疫情災難等，都在以驚人的速度和破壞力摧殘著整個世界。可見，增生災害的因素越來越多，衍生災害的變化也在不斷增加。

二是災難的發生更加頻繁。從近幾年統計情況看，各種災害發生頻率呈增大趨勢，基本上是小災連年不斷，平均每兩年就發生一次規模較大的災害。從自然災害看，從1989年聯合國大會發起“國際減輕自然災害十年”的30多年來，全球較大的自然災害頻次年均約320次。我國地震、洪澇、干旱等災害幾乎年年發生，大的災害仍不能避免。意外事故，重大安全生產事故首當其沖，難以得到有效遏制，據統計，全國平均每天因安全生產事故死亡人數達到300余人。

三是災難的后果日趨嚴重。在經濟損失上，我國因自然災害造成的經濟損失，50-60年代年均400～500億元人民幣，70-80年代年均500～600億元，90年代以后增至1000億元以上。2020年全國各種自然災害共造成1.38億人次受災，近600萬人次緊急轉移安置，這還是在新冠疫情肆虐、生產活動大部分停滯、人員流動減少的情況下發生的。在社會影響上，災害不僅嚴重破壞人民群眾正常生產生活，而且直接影響到社會穩定。頻繁發生的洪澇、地震等自然災害不僅使大量生產處于停滯狀態，而且極大地造成人民群眾的心理恐慌，這些不穩定因素一旦為敵對勢力煽動利用，將會造成嚴重后果。

二、災害救援應把握的基本原則

由于災難的類型、破壞機理等因素，災害救援行動具有一定的特殊要求。我們既有多年的實踐經驗，同時也面臨許多新情況，必須深入研究救援行動的特點規律，準確把握災害救援的基本原則。

一是高度重視，聯合指揮。災害救援行動關系到人民群眾的生命安危，關系到社會穩定大局，必須像準備打仗一樣，做好災害救援行動的準備和能力建設。努力實現由“臨時應急”向“預有準備”轉變，由“人海戰術”向“科技救援”轉變，不斷提高災害救援的實效。由于救援任務多樣，參與力量多元，指揮關系復雜，協同難度較大，要保證救援行動和各項緊急措施協同有序、順利有效地進行，必須建立起統一指揮、聯合救援的領導機制，以按照統一的決心意志開展籌劃，圍繞關鍵性環節和重要行動進行組織，根據災情和任務實際具體實施，做到職權一致，逐級控制，行動統一，實現指揮機構與指揮關系、指揮意志與救援目標的統一。

二是快速反應，果斷決策。在救援行動中，時間就是生命。比如，一旦錯過72小時的地震救援“黃金時間”，就是上再多的救援力量，都很難挽回人民的生命損失。因此，要高度敏銳，密切關注發生的重大災情和事故，預做相關準備；要雷厲風行，采取特事特辦的超常措施，以最快的速度和最高的效率完成一切準備，按時到達災區；要果敢堅決，摸清情況，熟悉環境，找準任務的重點和難點，果斷定下正確的救援決心，有力地組織實施。

三是嚴明紀律，靈活用兵。各種救援力量要牢固樹立“三個特別”的優良傳統，大力抓好作風紀律教育，嚴格遵守國家法律和民族政策。機動靈活地統籌使用各種力量。堅持量災用兵，根據災害性質、規模和危害，科學確立救援力量和裝備種類；堅持適時用兵，準確把握救援力量投入時機和方式，做到反應迅速，緊張有序；堅持重點用兵，抓住關鍵環節，集中精兵強將攻關突破；堅持就近用兵，保證快速形成突擊搶險能力；堅持機動用兵，在形成整體救災部署的基礎上，要掌握一定的機動力量以應對各種意外情況。

四是發揮優勢，務求實效。要充分發揮組織優勢，以完備的編成、順暢的指揮、集中的行動，成建制、成規模地使用，在重大災害中發揮決戰決勝作用；充分發揮技術優勢，有效運用各專業救援力量，在抗震救災、抗洪搶險、修橋筑路等救災行動中發揮骨干突擊作用；充分發揮精神優勢，以“一不怕苦、二不怕死”的英雄氣慨和強大的突擊力、戰斗力，在各種急難險重任務中發揮中流砥柱作用。

三、提高救援能力對策措施

針對應急救援存在的設計預見不到位、力量建設跟不上、訓練模式不匹配、救援機制不完善等問題，應著力加強對策措施的研究。

一是追蹤研判形勢，樹立前瞻理念。提升應急救援能力，首先應加強對救援形勢的分析研判，確立符合任務需求的救援理念。第一，要有超前預測的理念。《孫子兵法》中提到：“明君賢將，所以動而勝人，成功出于眾者，先知也。”應急救援就是爭時間、搶速度、救生命，災難發生前就要未雨綢繆、早做準備。堅持定量分析和定性分析相結合，運用計算機模擬，研判可能發生災難的類型、強度和施救策略，樹立從“現場認知”到“超前認知”、從“現場救援”到“提前預防”的理念，增強救援組織的預見性。第二，要有救援實驗的理念。主動適應各類災難突發頻發和救援條件發展變化的新情況，搞好救援“預實踐”，加強災情破壞效應的仿真模擬，組織指揮協調、力量運用、救援方法、綜合保障等環節的研究論證，通過試驗模擬，找出提升應急救援能力的對策措施。第三，要有綜合檢驗的理念。按照實救要求，構設與任務性質相符的人文自然環境，組織全員額、全要素、全過程的救援演練，把練指揮、練方法、練保障結合起來，重點檢驗應急救援災情預警能力、籌劃決策能力、指揮協調能力、救援實施能力，進一步優化救援行動預案。

二是基于能力需求，進行系統設計。應急救援要像練兵打仗一樣，體現由追隨救援向設計救援轉變。第一，要完善應急救援行動預案。凡事預則立，不預則廢。尤其是應對突發性災害的救援，更需要有周密細致的行動預案。首先，要認真分析研究任務區內地理環境特點和災害分布情況，掌握常發災害產生、發展、變化的規律，把握各種災害的誘發因素和危害特征；搞清道路交通、社情民情和可供利用的保障資源情況，為制定切實可行的救援行動預案提供依據。其次，要深入研究任務。認真研究歷次發生的各類災難救援的行動樣式，把可能擔負的任務研究透，把任務的性質研究透，把遂行任務的方式研究透，切實做到預有準備。同時，要完善細化預案。按照系統、配套、管用的要求，做好方案、預案的深化細化。根據行動需要，把可能出現的情況考慮到，把各種困難和問題估計足，力求形成種類齊全、行動具體的方案體系。第二，要搞好網絡化災情監測。充分運用各級信息網絡系統，建立資源共享的運行機制。通過實時監測獲得的數據和信息，分析判斷災情信息，跟蹤災情變化趨勢，及時進行預報和示警，指導督促有關部門、救援力量和人民群眾做好防災抗災工作和救援準備，為高效展開救援行動提供決策依據。第三，要加強體系化救援力量建設。要著眼對各類災難實施救援的要求，本著“隊伍精干、裝備精良、行動快速、指揮高效”的原則，成系統、成體系、有針對性地抓好專業救援力量建設。按照合成、精干、高效的要求，組建由各專業救援力量參加的聯合救援指揮機構；針對災害的分布、類型等特點，分區域、按專業合理預置救援力量；根據救援任務和作業環境，配備技術含量高的專業裝備器材；依據災害的強度、受災程度等，預儲預置必備、足量的救援物資器材。第四，要構設實救化的訓練環境。要以各類專業救援訓練場地為平臺，建立與任務需求相配套的綜合救援訓練基地，主要擔負練指揮協同、練行動方法、練綜合保障的任務；分方向、分地區建立與易發災害類型和區域任務相匹配的專業訓練基地，主要進行地區性災難事故的專業訓練；以軍地院校、科研院所為載體，建立與能力需求相適應的人才培訓基地，擔負不同災害類型、不同救援樣式、不同受訓對象的培訓任務。

三是立足實救要求，探索效能型訓練模式。仗怎么打兵就怎么練，在什么樣的環境下救，就在什么樣的環境下訓，要緊貼災害類型和救援實際，探索走開效能型訓練路子。第一，模塊化計劃安排。將救援任務區分為不同課題、不同階段、不同環境進行統一計劃安排，形成縱向各救援類型銜接，橫向各救援力量逐階段形成救援能力的“矩陣”模式。在內容上，統籌各類救援力量，組織不同救援模塊展開訓練，既突出應對各類型災害的專項訓練，又強調各救援力量的協同訓練；在形式上，突出訓練的融合集成，積極開展全要素全系統聯合行動，形成和提高整體救援能力。第二，實案化組訓模式。圍繞救援任務，采取“訓練設計由上至下、能力生成由下至上”的訓練模式，逐級分解課題內容，形成縱向銜接、橫向融合的訓練內容體系。采取“課題牽引”的方式，抓好指揮協同訓練、救援技能訓練、軍地聯合演練，堅持由低到高、從下至上的實案化訓練和檢驗，整體提高救援能力。第三，循環型訓練方法。在訓練設計上，堅持把救援任務分解為訓練課目，把訓練課目轉化為訓練計劃，救援訓練一個課題一個閉合，一個階段一個提升，一個年度一個回路，逐階段、逐級別展開訓練，形成計劃、協調、評估閉合流程，應用于救援訓練各環節和全過程，提升救援水平和效益。第四，檢討式檢驗評估。在組織訓練和救援演練中，要善于發現問題，注重剖析原因，看訓練演練是否符合災情預測，看能力素質是否達到行動要求；要運用信息技術，研制開發應急救援訓練評估系統，增強對救援能力評估的科學性、準確性；要依據檢驗評估結論，認真總結規律，研究對策措施，充實完善方案計劃。

四是著眼靈敏高效，健全救援機制。要實現救援行動各要素之間的“匹配”和“對接”，必須完善應急救援運行機制。第一，要健全預警機制。整合軍地信息資源，建立共享平臺，將軍地探查預警力量、安全情報力量以及地震、氣象等專業領域的信息力量進行融合，完善監控系統，實現災情預警信息互聯互通，確保遇有災情能夠及時發現、盡早處置，為爭取“第一時間”提供保障。第二，要健全指揮機制。按照“平時應急和戰時應戰”要求，理清軍地聯合救援的指揮協調關系，建立常態化軍地協調機制，健全信息交流、聯合演練、學術研究和交叉培訓等制度，確保救援行動靈敏高效。第三，要健全培訓機制。圍繞建設一支懂管理、會指揮、善協調的應急救援指揮隊伍，協調軍地分管領導參加培訓；圍繞建設一支能前瞻設計災害救援行動的專家隊伍，安排科研院所相關領域的人員參加培訓；圍繞建設一支熟悉災害知識、精通救援技能的技術骨干隊伍，組織相關專業人員參加培訓，如，機場、廠礦、地鐵等重要目標和人員密集的院校、醫院等公共場所的安全員、衛生員等，使其成為災情預警的情報員。第四，要健全管理機制。加強應急救援能力建設的計劃管理、目標管理、動態管理等，確保能力建設各項工作有序運轉；實行分級分類管理，按職能分工、災害類型和救援任務，最大限度地發揮各級對能力建設的領導作用；注重運用信息化采集、考評、監控等手段，對能力建設過程和結果進行精確管理、控制和分析，為科學決策提供依據。第五，要健全保障機制。注重發揮區位優勢，走開軍地結合、軍民融合的保障路子。把災情監控、指揮通信、物資供應、裝備保障等內容，納入地方經濟社會發展規劃和國防動員范疇統籌實施；借力國家和地區保障資源，完善配套搶險救災各類專業裝備器材，依托地方各省市儲備基地，加強可能發生重大災害區域物資器材的預儲預置。

（作者單位：華潤置地（北京）物業管理有限責任公司）