海岸線修測中圍海養殖區岸線界定問題分析

張彤輝 李輝權 羅偉成 周治剛

摘要：海岸線作為海洋與陸地的分界線，是海域管理的重要界限和基礎地理數據，也是地圖編繪、海洋調查和海岸帶演變研究的重要內容，準確掌握其位置、長度等信息，是提高海域管理科學化水平的必不可少的環節。文章結合廣東省海岸線修測實際工作中發現的問題，對圍海養殖區海岸線界定方法進行探討。針對養殖區已進行土地確權的情況進行深入分析，并提出：以自然屬性為主要依據判定海岸線位置；承認土地權利人的權利在先；圍海養殖區的海岸線統一以靠陸一側的外邊緣線進行界定等解決方案。期望可以為海岸線修測和海域管理提供有益的參考。

關鍵詞：海岸線修測；圍海養殖；集體土地；位置界定；權屬；海域管理

中圖分類號： P 7 4 8 文獻標志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 1-0 0 2 4-0 4

基金項目：廣東省級促進經濟發展專項資金（海洋經濟發展用途）項目“海域使用審核審批業務管理系統”（ G DME - 2 0 1 8 E 0 1 0） ；廣東省級促進經濟發展專項資金（海洋經濟發展用途）項目“廣東省年度海岸線調查統計”（ G DME - 2 0 1 8 E 0 0 6）.

A n a l y s i so nD e f i n i t i o no fC o a s t l i n eo fS e aR e c l a m a t i o n A q u a c u l t u r e i nt h eC o a s t l i n eS u r v e y

Z HAN GT o n g h u i， L IH u i q u a n， L UO W e i c h e n g， Z HOUZ h i g a n g

（ I n s t i t u t eo f l a n ds u r v e ya n dP l a n n i n go fG u a n g d o n gP r o v i n c e， G u a n g z h o u5 1 1 4 5 3， C h i n a）

A b s t r a c t： A s t h eb a s i cg e o g r a p h i cb o u n d a r yb e t w e e no c e a na n dl a n d， c o a s t l i n e i sa np r i m a r yc o n t e n to f m a pc o m p i l a t i o n，m a r i n es u r v e ya n dc o a s t a lz o n ee v o l u t i o nr e s e a r c h . A c c u r a t e l yg r a s p i n gi t sl o c a t i o n， l e n g t ha n do t h e r i n f o r m a t i o n i s a ne s s e n t i a l l i n k t o i m p r o v e t h e s c i e n t i f i c l e v e l o fm a r i t i m em a n a g e m e n t . M e t h o do nd e f i n i t i o no f t h ec o a s t l i n eo f s e ar e c l a m a t i o na q u a c u l t u r ew a sa n a l y z e da n dd i s c u s s e d i nt h i s p a p e rb a s e do n t h e p r o b l e m s f o u n d i n t h e c o a s t l i n e s u r v e yo fG u a n g d o n gP r o v i n c e . T h e s i t u a t i o nw a s a n a -l y z e d a n d s o m e s u g g e s t i o n sw e r e p u t f o r w a r d i nv i e wo f t h e f a c t t h a t t h e r i g h t o f l a n dh a s b e e n c o n f i r m e d i nt h e a q u a c u l t u r e a r e a . A n d t h e f o l l o w i n g s o l u t i o n sw e r ep u t f o r w a r d： l o c a t i o no f t h e c o a s t l i n e s h o u l db e d e t e r m i n e db a s e do n t h en a t u r a l a t t r i b u t e s， t h e r i g h t s o f l a n do w n e r s s h o u l db e r e c o g n i z e da n d t h e c o a s t -l i n eo f t h e c o a s t a l a q u a c u l t u r e a r e a s h o u l db ed e f i n e db y t h eo u t e r e d g eo f t h e l a n ds i d e .I t i se x p e c t e dt o p r o v i d eu s e f u l r e f e r e n c e f o r c o a s t l i n e s u r v e ya n dm a r i n em a n a g e m e n t .

K e y w o r d s： C o a s t l i n es u r v e y， S e ar e c l a m a t i o na q u a c u l t u r e，C o l l e c t i v e l y - o w n e dl a n d，L o c a t i o nd e f i n i t i o n， O w n e r s h i p， S e aa r e am a n a g e m e n t

0 引言

黨的十九大提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”。《中華人民共和國海域使用管理法》[ 1]（以下簡稱《海域使用管理法》）規定：“本法所稱內水，是指中華人民共和國領?；€向陸地一側至海岸線的海域”。從自然科學的角度，海岸線并非一條固定且清晰、明確的自然分界線，會隨潮汐在一個沿海岸的帶狀范圍內變動[ 2]。為給海岸線以明確定義，目前一般將多年平均大潮的高潮線作為海岸線[ 3-4]。2 0 1 9年7月，自然資源部啟動了全國海岸線修測工作。根據《全國海岸線修測技術規程》[ 5]（以下簡稱《技術規程》） ，海岸線是多年大潮平均高潮位時的海陸分界痕跡線，分為三大類9種類型。

廣東省圍海養殖區面積大，涉及岸線長，圍海形成的人工岸線是海岸線現場勘測的重點。由于圍海養殖區地形復雜，《技術規程》中的規定相對簡單，實際工作中發現不少問題。例如，沿養殖區外圍現場踏勘難度大，難以充分了解海水自然交換情況。另外，《技術規程》中對已進行土地確權的養殖區的處理方法，也不夠完善。本研究將結合廣東省海岸線修測實際工作中發現的問題，針對圍海養殖區海岸線的界定方法進行深入分析，以期為海岸線修測和海域管理提供有益的參考。

1 海岸線定義

《海域使用管理法》頒布前，由于基準面不統一，曾出現過多種海岸線定義[ 6]。2 0世紀9 0年代，趙明才等[ 7]提出，應以“平均大潮高潮的痕跡線”作為海岸線的科學定義。《海域使用管理法》頒布后，研究者大都同意以平均大潮高潮線作為海岸線是科學的和可行的[ 8-1 0]，目前的國家標準基本上沿用了這一定義。《海道測量規范》[ 3]中規定：“海岸線以平均大潮高潮時所形成的實際痕跡進行測繪”。《海洋學術語海洋地質學》[ 4]中對海岸線的定義為：“多年大潮平均高潮位時海陸分界痕跡線”。

根據海岸線定義，海岸線位置主要由潮汐作用所決定，同時受海岸地形、海岸類型以及水動力條件的影響[ 8]。在實際測量中，難以嚴格認定海岸線的準確位置，所測得的海岸線只能是一條近似于平均大潮高潮面與岸灘相交位置的線。通常根據海岸陡坎、土壤、植被、沖積物線、建筑物等特征作出實地判別。

2 圍海養殖區人工岸線界定

2 . 1 海岸線界定方法

根據2 0 0 7年全國海岸線修測時所發布的《我國近海海洋綜合調查與評價專項海岸線修測技術規程（試行本）》[ 1 1]，鹽田和圍墾養殖區海岸，對于已取得土地證的鹽田以鹽田區域向海一側的海擋外邊緣線為海岸線，對于已按照《海域使用管理法》實施管理的鹽田區域和圍墾養殖區域，以該區域向陸一側的外邊緣線為海岸線。

根據2 0 1 9年《全國海岸線修測技術規程》[ 5]，圍海形成的人工岸線主要指圍海養殖和鹽田用海形成的人工岸線，原則上以圍海養殖與鹽田區靠陸一側的外邊緣線進行界定。圍海養殖和鹽田區符合以下情形之一的，按照靠海一側的外邊緣線進行界定：《海域使用管理法》實施前已進行土地確權的；《海域使用管理法》實施后進行土地確權且不可進行海水自然交換的。有居民海島的海岸線界定方法參照大陸海岸線的界定方法。

本次海岸線修測基本沿用了2 0 0 7年修測時圍海養殖區的岸線界定方法，但對土地確權情況的處理方法不同，不再把土地確權區域的海岸線統一界定在向海一側的海擋外邊緣線，而是做了更加細致的規定。首先明確以《海域使用管理法》的實施為時間節點，前后采用不同的處理方法。其次關注養殖區是否可以進行海水自然交換，并據此認定不同的岸線位置。

2 . 2 存在問題

圍海養殖區的海岸線界定，既涉及測量的技術問題，又涉及海域和土地權屬的管理問題，一直存在較多爭議。雖然最新的《技術規程》中針對土地確權情況已經做了更加詳細的規定，但本研究認為仍有需要深入探討之處。

廣東沿海的圍海養殖多采取連片開發的方式，很多地方以村集體為單位在淺海修建圍堤，圍堤內再分割出養殖池塘，分片承包經營。圍塘間溝渠、潮灘并存，沒有清晰的海陸分界線，多數情況下養殖區外圍海堤較為簡陋，測量人員難以到達海堤進行踏勘，也難以發現通水閘口的位置，即使利用無人機航拍手段，在影像或視頻中定位通水涵閘也有很大難度。因此，海水自然交換情況在理論上可以作為依據，但在實際操作層面，通過現場踏勘難以掌握準確信息。

外業勘測完成后，內業處理過程中會根據土地確權情況對海岸線位置進行校核，本研究以廣東省江門市鎮海灣海域為例進行討論。鎮海灣圍海養殖數量多，圍海養殖區以農村集體土地進行確權的情況比較普遍（圖1） ，內業中發現不少海岸線位置存在爭議的情況。

如圖1中所示，區域一于2 0 0 4年土地確權，用途為旅游業，該范圍內目前為海上溫泉度假區；區域二于2 0 1 2年土地確權，屬村集體土地，現狀為坑塘水域；區域三于2 0 1 2年土地確權，屬村集體土地，現狀為坑塘水域。A區塊位于區域一和區域三之間，未進行土地確權； a點位于養殖圍塘之間的水道內，水道為開放水域； b點所在圍塘未進行土地確權，與北側確權區之間水體可連通； c點同樣位于養殖圍塘之間的開放水道內； d點位于養殖圍塘外的開放水域，但屬土地確權范圍。

通過現場踏勘，在土地確權邊界的海堤上未發現水閘，養殖圍塘不能提閘進水或自然納潮，圍塘內、外海水無法進行自然交換。依據《技術規程》，對于《海域使用管理法》實施后進行土地確權且不可進行海水自然交換的情況，應按養殖區靠海一側的外邊緣線界定海岸線。但土地確權范圍與養殖區實際邊界存在明顯的不一致，《技術規程》中并未說明兩者不一致的情況，若按土地確權范圍或按養殖區實際邊界會產生兩條不同的海岸線。

針對遙感影像中具體情況進行海岸線界定的詳細分析如下。

（ 1）區域一與區域三土地確權范圍的向海一側邊界相接，區域一內部的圍塘主體與區域三中圍塘不相接，之間被A區塊所在圍塘和a點所在水道分隔開。A區塊所在圍塘東側為水道，西側與區域三相鄰。A區塊占據所在圍塘的西半部分，東半部分屬于區域一。

若海岸線以土地確權范圍為準，則海岸線界定在區域一與區域三土地確權范圍的向海一側邊界。區塊A和a點所在水道將被劃為陸域，由于區塊A未進行土地確權，且a點所在水道為開放水域，結果與《技術規程》不符。若海岸線以實際養殖區邊界為準，區塊A同樣將被劃為陸域，且區域一將被拆分為3部分： A區塊所在圍塘的東半部分、a點所在水道、東側圍塘主體。其中，中間的水道認定為海域，東西兩側認定為陸域。區域一原始的土地權屬需相應的進行變更，從管理的角度很難處理。即使通過技術處理，海岸線繞區塊A邊緣劃定，將其內部留空，由于本身并非自然形成的區域，海岸線走向也明顯不夠合理。

（ 2） b點所在圍塘未進行土地確權，與北側確權區之間水體可連通。若海岸線沿圍塘外圍邊界劃定，由于水體可連通，則海岸線將界定在b點所在圍塘的外側海堤，未確權區域將被劃為陸域，與《技術規程》不符。若沿土地權屬邊界劃定海岸線，將會有一小段海岸線位于水域，沒有海岸實體，不符合海岸線定義。

（ 3） c點位于養殖圍塘之間的開放水道。若沿養殖圍塘邊界劃定海岸線，中間水道保留為海域，原土地確權范圍將被拆分成3塊，兩側區域認定為陸域，中間部分認定為海域，將給管理造成很大不便。若按土地確權邊界劃定海岸線，則開放水道將被劃為陸域，不符合《技術規程》的規定。

（ 4） d點位于養殖圍塘外的開放水域，但屬土地確權范圍。若沿養殖圍塘邊界劃定海岸線， d點附近保留為海域，原土地確權范圍將被拆分成兩部分，圍塘主體部分認定為陸域，東南的小部分認定為海域，不利于管理。若按土地確權邊界劃定海岸線，則開放水域被劃為陸域，不符合《技術規程》的規定。

3 討論

對于有水閘的養殖區，海水可實現自然交換，即使養殖區被完全封閉，依然可通過布設管道，使用抽排水機械設備達到穩定的海水循環。從循環水量、水質以及循環效率考慮，兩者可達到相似效果；從保持部分海域屬性的角度，兩者也基本相同。因此，本研究建議海水自然交換情況不作為海岸線位置界定的重要條件。

當圍海養殖區的土地確權邊界與實際海堤邊界不一致時，《技術規程》中并未給出明確的解決方案。針對本研究中所列舉的情況，以土地權屬邊界和實際養殖圍塘邊界來劃定海岸線都難以獲得各方一致認可的結果。圍海養殖區內進行土地確權是實際存在的情況，但在相關法律法規不完善的情況下，是否應該將土地確權問題通過海岸線修測來進行解決，是值得探討的問題。在考慮土地權屬的情況下，問題復雜程度會大大增加，并且按土地權屬界定海岸線位置目前仍缺乏明確依據。本研究認為，海岸線修測應盡量減少復雜管理問題的干擾，按照“多年平均大潮的高潮線”的定義，以自然屬性為主要依據判定海岸線位置，這樣可以使問題得到簡化，更易于處理。

圍海養殖區的自然基底為海域，海域被筑堤封閉后，養殖區內原始岸灘的自然沖淤過程中斷，岸灘演變不再受外圍海洋動力過程的影響，但區域內的主要海洋生態功能仍有部分保留。從自然屬性的角度出發，不考慮土地權屬問題，本研究認為，不論土地確權與否，可將圍海養殖區界定為海域，海岸線統一界定在圍海養殖區靠陸一側的外邊緣線。

在海岸線統一界定在圍海養殖區靠陸一側的外邊緣線的情況下，部分已進行土地確權的養殖區將被劃為海域。從海域管理角度出發，本研究認為應承認土地權利人的權利在先[ 1 2]，可作為一類特殊確權區進行管理，土地權利人仍可按照土地使用權證書中規定的地類（用途）進行開發。若未來海域屬性發生改變，如農業圍墾或城鎮建設，則不再具有海域屬性，可在下次海岸線修測過程中，根據實際成陸范圍修正海岸線位置。這種做法可在很大程度上降低管理成本。

已進行土地確權的養殖區很大部分登記為集體所有土地，由于海域屬于國家所有，若將集體土地界定為海域，從法律的角度，可能涉及對非國有財產的征收[ 1 2]，這一問題目前屬法律的空白地帶，建議按“尊重歷史、面對現實、互利互讓”的原則，處理土地權屬的問題[ 1 2]。

在以自然屬性為海岸線界定主要依據的基礎上，本研究建議，《技術規程》中不再區分土地確權和海水自然交換情況，圍海養殖區的海岸線統一以靠陸一側的外邊緣線進行界定。

4 結論

本研究結合廣東省海岸線修測實際工作中發現的問題，針對圍海養殖區海岸線界定問題進行了深入分析與探討，形成如下結論。

（ 1）海岸線修測應盡量減少復雜管理問題的干擾，按照“多年平均大潮的高潮線”的定義，以自然屬性為主要依據判定海岸線位置，這樣可以使問題得到簡化，更易于處理。

（ 2）對于劃為海域的土地確權區，從海域管理角度出發，建議承認土地權利人的權利在先，作為一類特殊確權區進行管理。若未來海域屬性發生改變，如農業圍墾或城鎮建設，則不再具有海域屬性，可在下次海岸線修測過程中，根據實際成陸范圍，修正海岸線位置。

（ 3）建議《技術規程》中不再區分土地確權和海水自然交換情況，圍海養殖區的海岸線統一以靠陸一側的外邊緣線進行界定。

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