新時代基層多元糾紛解決機制創新研究
——基于四川大邑“無訟社區”建設的案例分析

中共大邑縣委黨校 夷萍

隨著我國現代化進程和城鎮化建設的快速推進，傳統社會向現代社會急劇轉型，人口流動性加快，社會利益劇烈沖突，“熟人社會”向“半陌生人社會”“陌生人社會”過渡，社會問題觸點增加，矛盾糾紛增多?；鶎由鐣苣芊竦玫胶侠斫鉀Q，直接影響社會穩定與國家發展。從黨的十九屆四中全會要求“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”，到國務院發布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，國家從未停止相關問題的探索與實踐。四川大邑近年來積極探索“無訟社區”試點建設，將“法治”“德治”“自治”融合，形成了“黨委領導、司法推動、部門參與、社區自治”的共建局面，在基層多元糾紛解決方面取得了明顯成效。通過案例觀察，提煉共性特征，能夠正確認識“無訟社區”對基層社會治理的有效性和重要性。

一、基層多元糾紛解決機制的基層觀察——“無訟社區”

當前，如何創新基層多元糾紛解決機制，實現基層社會的有效治理，成為一項重點改革任務。從實踐上看，各地區大膽實踐，探索了各具特色的基層治理模式。大邑縣地處成都西部，常住人口54萬，轄3個街道、8個鎮，共有社區147個，其中場鎮社區68個，建制村55個。近年來，立足縣域實際大膽探索，在解決基層矛盾糾紛方面積累了經驗。

（一）“無訟社區”創建背景

大邑城鎮（村）社區較多，人口流動性雖低，但隨著城鎮化發展，農民由散居變成聚居，熟人社會環境瓦解，新的社會關系重新建立。在經濟轉型過程中，社會政策調整帶來利益格局變化，使社會成員受益的均衡情況難以掌控，居民利益沖突逐漸多元且呈上升趨勢，糾紛矛盾頻發卻無法得到及時解決，給基層政府帶來治理難度。面對量大面寬的矛盾糾紛，還未完善的基層治理機制和治理體系捉襟見肘，具體表現在以下方面：

（1）案件數量增多，居民矛盾訴求多元化。隨著社會發展，大邑縣居民法律意識不斷提高，“打官司”的人越來越多。根據“人民法院案件信息管理與司法統計系統”數據顯示，近五年來大邑法院案件數量呈現逐年遞增的趨勢，見表1。

表1 2015—2020年大邑縣法院案件受理情況

從表1可看出，近年來大邑法院案件總受理數整體呈上升趨勢，并且每年民事案件受理數占案件總受理數一半以上，越來越多的人民內部矛盾“堵”在法院，老百姓“打官司”的需求越來越高。然而大邑員額法官人數不多，許多爭議不大的民事案件占用了寶貴的政法資源，老百姓訴訟成本高，矛盾亦未必得到有效解決。同時，隨著城鎮化和市場經濟的發展，場鎮社區矛盾糾紛種類越來越多元化，比如商品房買賣、物業服務、勞動用工、鄰里矛盾、贍養糾紛等，各種矛盾訴求增加，法院辦案壓力變大，因此從源頭上預防和減少矛盾糾紛，將矛盾源頭化解在基層迫在眉睫。

（2）基層調解組織弱化，調解隊伍水平不高。隨著基層工作的調整，居民委員會的工作內容有了行政化傾向，工作人員需要將大量時間和精力投入到行政工作中，基層自治和調解功能就無形弱化了。而且農村大量勞動力和精英人才外流，現有的基層工作人員年齡結構普遍偏大，沒有行政編制，工資和福利待遇也低，工作積極性不高?！盁o訟社區”建立前，基層矛盾糾紛依賴于社區人民調解委員會調解，但調解委員會的成員絕大多數屬于村鎮干部兼任，或具有威望的熱心鄉賢義務性兼任，調解手段或是行政化，或是憑經驗，缺乏專業知識支撐。隨著村民法治和維權意識的增強，傳統調解機制缺乏系統性和協調性，早已不能有效且及時解決基層的矛盾糾紛。

（二）“無訟社區”的實踐模式與綜合對比分析

大邑縣作為成都市“溯源治理”工作的試點之一，出臺《關于無訟社區構建的意見和建議》，在安仁等四鎮開始試點，逐步再向全縣推廣“無訟社區”。沙渠街道東岳花苑社區、安仁鎮和眾社區、花水灣鎮溫泉社區試點時間長，運行成熟，梳理其糾紛解決的模式，進行綜合對比分析，對基層糾紛解決機制的探索有重要意義。

1.大邑“無訟社區”的實踐模式

（1）沙渠街道東岳花苑社區：東岳花苑社區是大邑縣建成的第一個近萬人集中安置的純居民社區，原始居民、拆遷戶、外來務工人員的融合使該社區人口結構復雜，矛盾糾紛主要有物業糾紛、房產糾紛、鄰里糾紛等。在“無訟社區”創立之初，先是成立了社會組織“沙渠街道人民調解聯合會”，成員由國炯律師事務所律師以及幾名從事農村工作經驗豐富的鄉賢組成。聯合會成立后制定了《聯合調解委員會章程》，形成無訟社區“1131”工作體系?！?”即搭建一個平臺，是居民化解糾紛矛盾的工作平臺?！?”即制定一份公約，征求村民意見制定“東岳花苑居民公約”和“無訟公約十條”，推進居民自治?！?”即構建三套體系：社區干部、網格員“隨手調”調解體系、人民調解聯合會調解體系、“多元調解平臺”調解體系?！?”即一套流程，對調解成功的矛盾糾紛形成規范化調解協議，進行司法確認，對調解失敗的矛盾糾紛分門別類“網上立案”。同時，駐社區的律師定期開展“普法進（村）社區”的活動，有針對性宣講政策法規，為居民提供法律咨詢服務。（2）安仁鎮和眾社區：和眾社區是統籌城鄉發展改革試點的新型農民集中居住社區，該社區90%以上是農民，目前參與社區治理的社會組織有10余個，如“潘大姐”調解委員會、“眾智”創業協會、“心天地”幫扶聯合會等。該社區人員結構簡單，糾紛矛盾主要有鄰里糾紛、贍養糾紛、婚姻糾紛等。和眾社區的“無訟社區”成立了多元調解工作小組，主要由社區人民調解委員會、鎮法庭、司法所、派出所以及社會組織如“潘大姐”調解委員會等組成。具體做法是每個工作日派駐兩名社區干部到“矛盾糾紛多元調解協調中心”與法庭工作人員協同配合，接待來訪群眾，調處矛盾糾紛，形成了“一平臺，二分流，三聯動”的工作模式。同時，加強對調解委員會工作人員培訓，定期開展法律類知識講座，贈送婚姻、土地、環境等內容的法律通俗讀本，提升調解員知識水平和調解技巧。（3）花水灣鎮溫泉社區：溫泉社區處于花水灣鎮旅游開發中心地帶，總人口達1500多人，該社區村民通過聯營聯建打造個體旅游經營產業，除鄰里糾紛、家庭糾紛外，主要是原住民與開發公司、游客等之間的糾紛。溫泉社區由居民委員會、派出所、鎮法庭聯合建成“無訟社區調解室”和“無訟空間”，并以“花水灣人民法庭訴調對接工作中心”“花水灣鎮訴調對接工作站”“景區調解室”作為載體，形成司法引導與社區自治相結合、司法職能與社會責任共承擔的基層治理機制。同時，依托“雪亮工程”綜治中心，建成社區“智慧治理中心”（監控中心），通過“雪亮工程+智慧小區”系統，利用自媒體多渠道進行普法宣傳，讓社區居民了解政策法規，提供相關法律幫助。

2.大邑“無訟社區”的實踐模式綜合對比分析

在實踐之初，東岳花苑社區、和眾社區、溫泉社區在“無訟社區”建設上各有特色，由于居民構成情況、居民關系、地理位置、糾紛類型不同，所以在聯合力量、工作內容上有所差異，如表2所示。

表2 三個“無訟社區”綜合分析對比表

通過綜合對比表可知，“無訟社區”的建設和操作不是一成不變的，要根據社區特點調整。如東岳花苑社區居民關系半生不熟，涉及外來務工人員租房、買房問題，所以在典型糾紛上以合同糾紛、物業糾紛為主，這些糾紛需要一定的法律知識，社區調解人員相關知識有限，所以在聯合力量上要有律師的加入才能滿足調解的需要。而和眾社區屬于純農民社區，居民處于熟人社會中，對抗意識不強，矛盾糾紛主要是鄰里、贍養、婚姻等，一般經驗豐富的調解員即可勝任，所以在力量聯合上主要是社會組織的加入。至于溫泉社區，地處旅游景點，更多糾紛是發生在商家與游客之間，他們更重視自身利益是否得到維護?！熬皡^調解室”和“綜治中心”監控平臺的利用，為調解糾紛提供有力證據保障。因此，“無訟社區”建設不管頂層設計如何，在具體操作時一定要根據社區特點進行合理調整，才能在矛盾糾紛的解決上事半功倍。

二、基層多元糾紛解決機制“無訟社區”建設的經驗做法

習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾?！边@一論述，對新時期矛盾糾紛解決機制提出了新的要求。大邑縣創建“無訟社區”以來積極探索，在訴源治理新機制方面形成了可供參考和借鑒的經驗做法。

（一）堅持黨建引領，強化基層黨組織的核心領導

“無訟社區”建設初期，由于鄉村組織機構缺乏約束機制和法治規范意識，處理矛盾沖突能力較弱，居民相關權利難以得到保障。因此，為有效推進其建設，大邑縣建立了以縣委領導為核心，社治統籌、政法協調、法院推動、部門參與、社區搭建平臺的組織領導體系。具體做法是由一把手擔任組長，統一協調安排工作，配齊配全工作力量。在社區創新黨支部形式，以黨組織為核心，在符合條件的居民小區、院落、林盤等建立黨支部或者黨小組，建立單元長聯系住戶機制，確保黨組織工作達到全覆蓋。另一方面，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，“社區夜話”“紅馬甲制度”“紅袖章制度”的推行，讓矛盾糾紛早發現、早處理?？傊?，堅持黨建引領，讓社區黨組織在整合轄區資源、規范民主議事機制、發動多元參與等方面起到核心作用，成為化解基層矛盾糾紛的有力組織保障。

（二）智能運用大數據，做實“三大平臺”

“1+N”綜合調解平臺?！?+N”綜合調解平臺是大邑縣整合多個部門（縣綜治辦、法院、信訪局、司法局等）打造的綜合性調解平臺。“1”是一個調節平臺——“無訟空間”“N”是具有調節能力和力量的社會組織，旨在為群眾提供方便優質的調解服務?！?+N”綜合調解平臺接入了成都中院打造的“和合智解”e調解平臺，當事人根據自身需要，在調解組織智庫（5大類、198個調解組織）和調解員智庫（7大類、1595位調解員）選擇合適的調解員進行遠程咨詢輔導、調解、司法確認等，群眾在家門口即可享受免費的、專業的司法服務，線上解決矛盾糾紛，方便快捷?！霸V調對接”三級平臺?！霸V調對接中心”“訴調對接分中心”“訴調對接工作站”三級平臺的建立，打通了“訴”與“調”的通道，及時將法院受理的爭議不大的民商事糾紛案件分流到各人民調解組織，引導當事人選擇便捷經濟的解決渠道。這樣既有效減輕法院“案多人少”的辦案壓力和糾紛當事人的訴訟成本，又及時將矛盾糾紛化解在訴訟源頭。信息資源共享平臺。信息資源共享平臺以省矛盾糾紛多元化解信息系統、大邑縣“大聯動?微治理”信息系統、“962567大邑一號通”為主，搜集村民群眾意愿建議。還采用“雪亮工程+電子監控”體系，聯合有線電視網絡系統建立“智慧社區”，將相關法治宣傳、法律服務以及政府服務信息通過社區信息發布屏、電視屏、手機端同步傳播，可操作、可參與，讓法治建設的氛圍浸潤到千家萬戶。

（三）社會多元協同參與，強化社區民主自治

一是堅持社會化參與，鼓勵社會組織承接調解工作。在新時代，單純依靠政府所提供的公共服務難以滿足人民日趨多樣化的利益訴求。社會組織作為第三方力量架起居民和政府溝通的橋梁，具有貼近群眾的優勢。大邑縣政府搭建平臺，先后培育出例如?江鎮金秋社會服務中心、沙渠鎮人民調解委員會等社會組織，為“無訟社區”調解工作注入鮮活力量，及時察覺矛盾源頭，將糾紛化解在萌芽狀態。二是充分利用黨員、五老鄉賢的作用，建立調解工作室。將社區中具有威望并熱衷社區調解工作的人調動起來，發揮“智囊團”作用。他們采用“曉之以理，動之以情”的調解手段，調解效果不可小覷。例如安仁老吳調解室”、晉原街道芙蓉社區“王大爺調解室”都為基層矛盾糾紛做出一定貢獻。三是加強德治建設，建立村規民約，引導居民自治。每個社區依托民主議事會等形式，廣泛征求居民意見，形成符合本社區實際、居民認同的“無訟公約”，呼吁社區居民講法理、講情理、講道理，共同維護、遵守、監督，從而達到規范村民行為的效果，強化社區自治。

（四）大邑縣基層矛盾糾紛解決一般流程

大邑縣“無訟社區”基層矛盾糾紛解決一般流程如圖1所示。

圖1 “無訟社區”基層矛盾糾紛解決流程圖

三、進一步完善“無訟社區”建設的幾點建議

“無訟社區”的建設工作在解決基層多元糾紛方面取得了一定成效，具有較強的現實意義，但同時社會各界也更關注其生命力和延續力的問題。目前大邑縣“無訟社區”建設“形態”已較為成熟，要想保持其常態化運作，有以下幾點思考與建議：

（一）避免調解主體多元化淪為形式，重視社會組織的作用

“無訟社區”建設的一大特點就是多方力量參與，特別是在調解主體上吸納了社會組織、五老鄉賢、律師事務所等社會各界力量。當這些力量同時存在于社區時，要厘清各方職能邊界、明確各方職能定位，避免多元化調解主體淪為形式、職責功能發生沖突，造成調解資源重復和浪費。同時，要明確人民調解委員會在調解任務中處于主要力量的地位不動搖，其他調解主體要根據社區自身特點有所側重的發展和利用，不能搞“一刀切”，一味照搬或復制。社會組織具有民間性、專業性、群眾性等特點，它可以借助豐富多彩的活動與居民拉近關系，增強居民對社區的歸屬感和認同感，贏得居民的認可和信任，從而從源頭上減少矛盾糾紛。但是就目前來看，入駐社區的一些社會組織自主性不足，內部組織和制度建設存在問題，處在散小弱的狀態，缺乏蓬勃生命力。面對這種情況，一要加大對社會組織政策和資金的扶持，在稅收、人才、信息等方面給予優惠；同時淡化社會組織的附屬性和行政化傾向，從“雇主關系”轉變為“合作伙伴關系”，增強自身獨立性。另一方面，社會組織要加強自身內部建設，比如培養、吸引相關人才、保障員工福利、完善組織架構等，增強自身造血功能。

（二）加大宣傳力度，保障居民參與，創建有自愈能力的“無訟社區”

“無訟社區”建設得到了社區居民的認可，但還有部分居民對“無訟社區”不甚了解，所以要加大宣傳力度?？赏ㄟ^多種宣傳手段進行常態化宣傳，擴大“無訟社區”建設影響的深度與廣度，營造“無訟氛圍”；積極幫助居民養成協商意識，掌握協商方法，讓“無訟”概念內化于社區居民心中，從而減弱居民矛盾沖突的強對抗性。同時，居民作為社區主體，在“無訟社區”建設過程中，參與的廣度和深度決定了其生命力。在促進居民參與社區建設時，參與平臺的搭建尤為重要。要積極打造載體和平臺，暢通參與渠道、創新方式方法，激發群眾參與熱情，增強居民自主解紛能力和服務他人的意識，使居民成為化解矛盾糾紛最可靠的力量，努力創建一個有溫度和有自愈能力的“無訟社區”，最終實現“共建共享共治”。

（三）加強人才隊伍建設，提升調解隊伍綜合素質

現階段調解隊伍有以下不足：一是年齡結構不合理，調解人員年齡普遍在55歲以上，年輕人較少，缺乏活力和創新力；二是大多數調解員文化程度不高，專業知識不足，導致解決矛盾糾紛的能力受限，大部分還是靠經驗和人情來解決問題。三是專業調解人才不足，社區調解人員有些暫時由基層工作人員或村干部臨時組成，他們承擔其它行政工作，也欠缺調解技巧和方法，無法適應新時代人民調解工作的需求。針對這些問題，一要積極改善調解隊伍結構，落實好資金保障工作，提升調解員相關待遇，吸納年輕力量參與到調解事業中來，激發調解員的工作熱情。二要辦好“大邑矛盾糾紛多元化解培訓學?！?，對各個層級的調解員實施精準式培訓，切實提高法律理論水平和專業業務工作能力。三要完善調解員隊伍管理和考評機制，對成績突出的調解員進行表彰獎勵，暢通職業上升通道，給予調解員工作動力和成長機會。