我國地方政府性債務風險問題研究

黃翠嫻

摘 要：對當地人民政府來說，適度的舉債會有助于促進和支持地方社會主義市場經濟和社會發展、增強當地公共服務能力等，對完善地方民生事業工作具有十分重要的指導意義。因為地方政府性債務而形成的大量優質資本所獲得的固定資產相對比較顯著，但由于諸多因素造成的影響，我國某些地方政府性債務地風險也對當地經濟與金融行業產生了較大的影響與威脅。因此，必須及時地采取措施把債務風險有效地控制在一定的范圍以內，在能夠充分發揮其他地方政府性的債務資源優勢的前提下，盡可能地規避其風險，以有效地促進其他地方的經濟與社會健康快速發展。

關鍵詞：地方政府;債務;風險

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.27.037

1 我國地方政府性債務風險概述

1.1 地方政府性債務的概念和作用

地方政府債務是指地方政府（包括政府部門和機構、捐贈人、公用事業公司、政府融資平臺公司等）對公益項目直接借款、違約或提供擔保、回購信貸支持形式的債務，主要分為三部分：政府債務包括對地方政府的債務負責、對債務的債務承擔擔保責任等，特別是對地方融資平臺上的企業的債務承擔擔保責任。

地方政府債務是指由政府直接承擔的債務，比如地方政府的債券等，直接由中央財政資金進行償還的債務;地方政府承擔擔保債務主要是泛指債權人對地方政府（其中包括各級政府機關和組織）所提供的直接或間接的擔保卻因為種種原因無法得到償還，政府應承擔的連帶性償還責任。例如，政府融資平臺公司向企業貸款。其債務則是泛指政府融資公司、受到補貼的事業單位等借入的債務，用非金融資本方式進行償還，但是中央和其他地方政府并不提供信貸或者擔保。根據目前國家的相關法律規定，如果這類債務的主體和承擔單元已經在當地出現了債務危機，政府就應當依法承擔其救助的責任，因此也是屬于其他地方政府主體債務范疇。

投融資服務平臺上市公司的債務，2010年6月國務院辦公廳在文件中明確要求全面清除地方投融資服務平臺上市公司的債務，地方各級政府有關部門需要向投融資服務平臺上的上市公司債務作一次全面的清理，在本文件中已經通知下發前已合法注冊成立投融資服務平臺的企業，要按以下規定執行條款和規范：對只是需要為企業自身承擔一個非常公益性的投融資服務項目而又為其他財政性的投融資服務償付或者負擔債務的投融資服務平臺的企業，今后也將不得重新為其他投融資企業提供投融資服務;對負責上述各種類型的企業和其他非常大的公益性建設工程項目投融資服務，同時也需要一個專門從事公益性工程項目的建設、運行等工作任務的投融資服務平臺和企業公司，要在基本上落實了其償債責任和補貼政策后將其從企業中剝離出來，不再繼續維護投融資服務平臺的功能。

1.2 地方政府的債務分類

1.2.1 會計類

按照會計處理分類，通常可以劃分為普通債務（即一般負債）和特殊性債務（即收益性負債）。一般的債務主要是指中央或者其他部門為了緩解資金壓力而進行的融資，或者為了解決暫時性的經費支出不足產生的負債，專項債務主要是指企業為了籌集資金來修建某項特殊具體的工程產生的負債。對一般性債務的直接償還，地方政府通常以本國所在地區的實際財政收入做擔保，而對特殊性債務的直接償還，地方政府往往以項目建成后取得的收入做保證。

1.2.2 債務形成渠道類

按債務形成渠道類，通常分為建設公債和財政公債。建設公債，也稱生產性公債，即用于生產建設事業及投資興辦營利性企業的公債。政府不僅僅能擁有與公債等值的資產以作為償債的保證，還能直接從這些投資中獲得收益，以增強公債的償還能力。財政公債，也稱非生產性公債，是為彌補政府財政赤字或為了應付臨時發生的經費需要而發行的公債，財政公債由國庫負責償還。

1.2.3 時間長短類

按時間的長短可分為短期、中期和長期公債。所謂短期、中期、長期并沒有絕對的劃分標準。一般來說，1年以內到期的債券為短期公債，1-10年到期的為中期公債，10年以上到期為長期公債。其中，中期公債在各國政府發行的公債中占的比例比較大。

1.2.4 審計口徑類

根據國家審計準則，地方政府的債務可以劃分為政府債務，或有債務及或有救助債務。地方政府的債務是由財政收入完成并全額支付。在未經債權人批準或者同意的前提下，地方政府可以考慮采取長期低息債券替換現有非債券性的政策，減輕其地方政府的財政支出壓力。或有負債就可以采取不同的處置方法。當原來的債務人不能完全償還或者所有的債務時，地方政府最多可根據其情況，最多可以償還未完全償還債務的一半，并對或有債務予以一定的補貼或減免。2015年后我國地方政府僅僅可以發行一般債券、專項債券等來用于其債務性融資。

2 地方政府性債務風險分析

2.1 政府債務風險的衡量標準

（1）負債率。即政府債務余額與GDP的比率。這一指標不僅衡量了政府經濟的債務能力，它還反映了政府債務所產生的GDP總量。在顯性債務方面，2019年中國地方政府債務為18.7萬億元。加上中央債務15.3萬億元，地方債務占國內生產總值的比重為37%，這與所謂的60%財政風險值相去甚遠。

（2）債務率。即政府負債期末剩余金額與政府整體綜合資產和財力金額之間的比值。該指標用于衡量政府負責承擔債務的資金和財力程度。截至2019年底，地方政府的負擔資產和負債率為76%，也明顯有效。總之，無論是從規模和國際相關性的比較，還是從規模和實際上所發行的規模和限額相關性的比較分析結果來看，就顯性負債而言，目前我國中央和地方人民政府的債務都是完全可控制的。

2.2 政府短期還款水平的衡量標準