北極理事會規制變遷研究

汪毓雯

摘 要：北極理事會是目前北極問題最具有影響力的區域性政府間論壇，若域外國家能夠作為觀察員國進入北極理事會，將會更直接地參與北極事務中。本文著眼于北極理事會的規章制度，深入研究觀察員制度的變遷過程和表現形式，探究北極國家、非北極國家與北極理事會規制三者的互動路徑。

關鍵詞：北極國家;非北極國家;北極理事會規制;互動

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.26.009

近年來隨著北極冰蓋融化，北極在政治、經濟、資源等領域的價值日益突出，受到各國的普遍關注。北極八國主導著北極相關事務，而以中國為代表的域外國家，雖不具主權，但同樣有國際法律文件賦予的相關權益。國務院于2018年1月發布了中國首份關于北極政策的白皮書，特別提出：中國是北極理事會正式觀察員，高度重視北極理事會在北極事務中發揮的積極作用。當前北極理事會的各項規制尚不完善，探究北極國家、非北極國家與北極理事會規制彼此之間的互動路徑，有利于中國更有效地參與北極事務。

1 北極國家、非北極國家與北極理事會規制互動起源

1.1 北極理事會機制有效實施的需要

為了進一步突出北極理事會在北極治理中的作用，北極理事會成員國會產生接觸域外非北極國家的需要。

知識和技術在北極區域治理中發揮重要作用。只憑北極國家的力量以科學有效地評估北極變化具有一定的難度及滯后性，而與此同時，許多非北極國家進一步推動部署對北極地區的科考活動。北極國家通過接納域外國家對北極理事會活動的深度參與，有望促進北極理事會知識和技術信息的匯聚。

就規范的權威性而言，由于參與的國家有限，北極理事會的行動能力受到限制，規則也無法得到廣泛及有效地實施。為了打破這一局限，北極理事會通過吸納更多非北極國家參與到治理活動，能夠形成更廣泛的制度規范。

政治動員方面，北極理事會總體能力相對較弱，北極八國之間提供公共產品的意愿和能力差別巨大。為了使北極理事會更有效地控制域外社會資源，緩解執行疲勞，北極理事會需要通過納入非北極國家的方式籌措更多的公共產品。

1.2 非北極國家的考慮

在北極治理的舞臺上，北極理事會的重要地位表明其規制中必然包含著一定已被認可的行為方式，具有趨于社會性的非北極國家不得不去面對和適應這種社會事實。非北極國家與北極理事會進行互動，有利于為參與北極事務開拓通道。

另外，參與北極理事會治理機制能夠分得制度紅利的一杯羹。北極理事會是一些密集的和持久的跨國網絡的中心，將北極研究者、官員和政治決策者匯聚在一起。在理事會的框架下，非北極國家能夠接近這些網絡，并獲得潛在有益的信息，消除信息不對等情況，降低參與北極事務的外交成本。

2 北極理事會規制與非北極國家相互合法化過程

北極國家與非北極國家之間有一定的引力驅使著二者開展跨越北極理事會規制邊界的互動，但仍有一定的阻力。

2.1 北極國家之間的互動

以國家利益為出發點，再加之北極理事會按照協商一致的運作原則，北極國家對是否納入域外國家都有著不同的考量。

以東亞國家為例，北極國家對其參與北極事務態度大體可以分為三個陣營：一是持較為歡迎和積極的態度，如北歐國家。北歐五國相對而言都有較強的國際視野和開放態度，歡迎各國國際性、區域性（次區域性）組織及其他國際行為體在北極治理上發揮更大的作用。二是持較為懷疑和消極的態度，如俄羅斯和加拿大。俄羅斯和加拿大由于在北極地區擁有大量領土，所以在北極事務上更強調主權性。三是美國介于兩者之間，對各種北極合作倡議從長期以來的模糊態度逐漸轉為積極態度，并在基律納會議擴充觀察員國議題上發揮了重要作用。

2.2 非北極國家與北極國家之間的互動

北極理事會規制的合法性不僅僅來源于內部的北極國家，因為如果要作為一個調整北極國家和域外國家關系的準則，首先要取得非北極國家的認可。但是由于北極理事會的封閉性，非北極國家幾乎就沒有參與討價還價的過程。加拿大堅定要求“三個必須承認原則” （2011年5月12日，北極理事會發布《努克宣言》，對“永久觀察員”的申請國提高要求：從2011年起，欲申請北極事會觀察員的國家必須“承認北極國家在北極地區的主權、主權權利和管轄權”）。成為觀察員國的準入標準之一，以阻斷其他國家真正成為北極理事會成員國的路徑。在這一框架之下，觀察員國不得不在北極地區的外交過程中認可北極國家的權力擴張。

域外國家在向理事會提出成為觀察員的申請中，必須承諾遵守北極理事會所制定的嚴格要求。在2013年基律納會議之前，亞洲申請國遵守了所有要求，雖然加拿大和俄羅斯最初并沒有被說服，但在基律納談判的最后幾個小時里因受到強大壓力而減弱了其反對態度。

3 非北極國家與北極規制的互動結果

北極理事會規制是經由北極國家之間、北極國家與非北極國家的沖突與合作產生的最終成果，具有“非中性”特點，即有利于部分北極國家卻對其他國家有一定的負面影響。

3.1 北極理事會規制的排他性

北極理事會的排他性體現在決策權歸屬問題上，唯有作為正式成員的北極八國才能在會議中表決通過法案。觀察員國只能擁有一定的發言權和提案權，尤其是在部長級會議上，觀察員國并沒有直接發言權，只允許通過以書面形式的文件提交，對最后的表決影響力微弱，甚至可以忽略;而在工作組會議上，觀察員國的發言權需要得到主席的批準，并且必須等待正式成員國發言完畢。可以看出，觀察員國的實際權力很小，對北極理事會的相關決策作用力甚微，其權利與義務并不相符。

除此之外，為了限制觀察員在北極地區控制力，觀察員的參與范圍也受到約束，只能參與相關低政治領域的工作，投入的財政金額也要低于相關北極國家。由于大型戰略投資項目容易變為對北極國家決策施加壓力的手段，所以此項規定限制著非北極國家作為觀察員國以經濟因素影響交流和決策工作的能力。