論機動車I/M制度的實現途徑及其監管

許仁平

(蕪湖市生態環境保護綜合行政執法支隊，安徽 蕪湖 241006)

2019年1月，生態環境部辦公廳印發了《生態環境部等11部委柴油貨車污染治理攻堅戰行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》),要求各地建立完善機動車排放檢測與強制維護制度(I/M 制度)，生態環境、交通運輸等部門建立排放檢測和維修治理信息共享機制；強調各地要全面建立實施 I/M 制度，明確要求包括監督抽測發現在內的超標排放車輛應按要求及時維修。2020年7月，生態環境部聯合交通運輸部和國家市場監管總局印發了《關于建立實施汽車排放檢驗與維護制度的通知》(環大氣[2020]31號，以下簡稱《通知》)。本文根據《行動計劃》和《通知》的要求，創新性地提出采用登記制而非許可制，以市場化手段而非行政手段設立M站的途徑和原則，給出了機動車污染監管過程中I/M軟件閉環管理的實現方式，并就I/M制度建設中需要注意以及市場化條件下I站和M站的監管機制進行了討論。最后介紹了蕪湖市據此實施I/M制度所取得的成效。

1 I/M制度實施過程中的主要問題

1.1 M站的設立問題

2016年以來，各地機動車檢驗機構(I站)已完成社會化改革，實行市場化運作[1]，故I/M制度建設的關鍵環節在于機動車維修治理機構(M站)的設立和建設。在現有的機動車維修機構的基礎上，通過延展業務范圍，指定部分維修站開展機動車排放維修業務，此種方式，看似便捷，容易實施，但無疑將遇到“行政許可”的法律瓶頸。《行政許可法》規定：法律可以設定行政許可；尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可；省、自治區、直轄市人民政府規章可設定臨時性的行政許可，其他規范性文件一律不得設定行政許可。目前大多數地區尚未就I/M制度進行地方立法，故此，以行政許可方式設立M站，從法律程序上看，短時間內是不可行的。而如果不專設M站，則由于各類維修站數量龐大，構成復雜，維修過程很難保證規范、透明，監管無疑十分困難，就又回到《通知》印發前的老的模式上，《通知》印發也就失去了意義，所以，在M站設立問題上各地常常處于兩難的境地。

1.2 M站與I站的閉環問題

環檢機構現行的檢測流程一般是：先檢驗，再將檢驗結果上傳生態環境部門進行檢驗報告編碼，然后檢測機構打印檢驗報告[2]。按上述流程，車輛是否維修，是由檢驗機構通過人工或程序來判定的，監管機構無法監管，車主即使不進行正常的進M站維修，也能上線檢測，這給弄虛作假和某些“糊弄式維修”留下了空間，使得M站可能被架空而成為虛設。同時，對于檢測與維修，如果未實現由監管機構主導的軟件系統層面上的自動閉環，將使I/M制度的實施效果可能受到人為干擾的影響[3-6]。

2 I/M制度的實現途經

2.1 運用市場化手段是機動車I/M制度建設的必然選擇

前已述及，行政指定M站不合法，而如果全面放開，又難以監管，對提高維修質量、遏制虛假維修意義有限。而運用市場化手段，摒棄行政許可而采用申請/登記制設立M站，可以較好地解決這一問題。

《行政許可法》第十三條規定：通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;(二)市場競爭機制能夠有效調節的;(三)行業組織或者中介機構能夠自律管理的;(四)行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。該法條不僅為設立行政許可劃下了紅線，同時，也為我們如何設立、管理M站指明了方向。

從機動車污染維修治理的微觀內在過程來看，車主完全有能力根據自己的日常經驗來判斷維修機構的商譽好壞、服務優劣和價格高低，自主確定維修機構。維修機構本身，也將經受市場考驗，優勝劣汰，畢竟，一個維修質量不過關的維修企業，在市場上是難以生存下來的,從而實現市場競爭機制對M站的有效調節。

從機動車污染維修治理行業宏觀管理的角度來看，一方面，可以發揮行業協會行業自律、協調和指導作用，通過制定相關服務規范、行業行規、行業準入條件等實行自我約束、互相監督。另一方面，行政機關依然可以通過采取信息上傳、監控、檢查、督查的方式對機動車污染維修治理過程開展事中、事后監管。

2013年召開的黨的十八屆三中全會指出，要使市場在資源配置中起決定性作用。2015年，國務院提出“放管服”改革，大力精簡和清理行政審批事項。生態環境部等三部門印發的《通知》更是明確一、二類汽車維修企業和從事發動機維修的三類維修企業即可作為汽車排放性能維護維修站(M站)。所以，以行政許可方式設立M站，既不符合時代要求，也不符合《行政許可法》的立法原意和立法精神，也有悖《通知》要求，因此，運用市場化手段是機動車I/M制度建設的必然選擇。

運用市場化手段，采用申請/登記制設立M站應遵循以下幾個原則：

(1)具有一、二級維修資質或三級發動機維修資質的機動車維修企業，可自愿提出申請，由行業主管部門進行登記。登記不受名額、地域等條件限制，對市場做到完全開放。

(2)申請登記的維修企業，應具備機動車排放維修治理的專業技術人員和維修、檢測設備，制定相應的管理制度、維修技術規范和透明的收費標準，對超標排放車輛進行科學診斷和合理維護修理。

(3)申請登記的維修企業應將維修過程信息和視頻，通過相關監管軟件平臺實時上傳至交通運輸和生態環境管理部門，自覺接受管理部門的事中、事后監管。

(4)注意發揮行業協會的行業自律、協調和指導作用。

2.2 I/M軟件閉環管理的實現方式

生態環境部等三部門的《通知》要求：各級生態環境、交通運輸部門應通過信息閉環管理來實現汽車排放檢驗與維護制度聯動以及對超標排放汽車的閉環管理。具備條件的地市可以通過地市級相關系統實現閉環管理。

所謂閉環管理，即是通過各類機動車排放檢驗檢測信息與維修信息的共享，實現“不合格車輛必須維修，維修后的車輛必須檢驗”的目標。為達成這一目標，實現地市級的閉環管理，筆者所在的安徽省蕪湖市，設立了相應的管理平臺，將I站(也包括遙感監測、路檢路查等取得的相關檢測信息)和M站接入到平臺中，通過“黑名單”機制，使排放不合格機動車在軟件程序的控制下，強制其進入維修環節(不維修就不能上線檢驗)，維修站(M站)在對其進行必要的維修后，將維修合格信息上傳至“黑名單”庫中，檢測站(I站)只有在“黑名單”庫中讀取到維修合格的信息，才能對其進行檢驗。當機動車檢驗合格后，I站通過軟件自動將其狀態標為“已結案”，而若檢驗不合格，說明維修不充分，其在“黑名單”中的狀態由“已維修”修改為“待維修”，該車仍需返回M站繼續維修。圖1是具體實現流程，如下：

圖1 I/M閉環管理流程圖

相較于人工閉環，即I站人工讀取其維修狀態信息，上述軟件閉環管理要可靠得多，基本可杜絕因“講人情”等而逃避維修的情形發生，從而使強制維修落到實處。

3 I/M制度建設中需要注意的幾個問題

實施I/M制度的過程需要注意下面幾個問題。

3.1 I/M制度實施的全面性

《行動計劃》強調各地要全面建立實施 I/M 制度，這里的所說的“全面建立實施”，筆者以為不僅指地域空間上的，還應該包括檢測信息來源的全面性。即檢測信息的來源不應僅局限于機動車定期檢測信息，還應該覆蓋包括路檢路查、入戶抽測、遙感監測，甚至公眾舉報等各個可能的超標排放檢出途徑。只有這樣，I/M制度才能取得最大的實施效果。

3.2 維修的強制性

檢測的強制性不僅要由制度來保證，而且要通過采取一定的技術手段(如軟件閉環)在機制上來實現。在實踐中，我們通過優化環檢流程，將環檢平臺中的機動車信息登錄軟件模塊置于檢測流程的最前端，對各類檢測不合格(包括路檢路查、遙感檢測、公眾舉報等)的車輛通過軟件進行自動檢查，未經M站維修竣工的車輛不得開檢，從而實現I/M閉環管理流程圖所描述的閉環流程，進而在機制上保證了維修的強制性。

3.3 M站初檢方法的經濟性以及和I站的互洽性

對維修治理后車輛進行初步檢測，以判定維修治理的有效性，是車輛維修治理過程的內在邏輯和必然要求。在M站建設過程中，我們以雙怠速法和自由加速法作為M站維修竣工后的初檢方法。這么做，一是考慮檢測方法的經濟性，使M站的建設門檻不致于過高，有利于工作的推動。二是考慮M站的檢測方法和I站的檢測方法之間的互洽性。所謂互洽，即指兩種檢測方法所得出結論在邏輯上能保持相互融通而不至于發生矛盾對立。當M站的檢測結論與I站的檢測結論不一致時，由于采用的是雙怠速法或自由加速法，法理上和邏輯上，我們都很容易要求以采用工況法的I站檢測結果為準，車主也容易接受。而如果M站也采用工況法，不僅投入成本過大，而且當檢測結論和I站的檢測結論不一致時，處理起來就比較棘手，這就是檢測方法上的不互洽。極端情況下，這種不互洽，還可能擾亂機動車檢測市場秩序。

3.4 維修過程的可追溯性

就是通過維修信息的上傳、過程監控等技術手段，對維修過程、行為進行必要的記錄，為行政管理部門的事中與事后監管提供依據。

4 市場化條件下I站和M站的監管

市場經濟是法治經濟，運用市場化手段進行機動車I/M制度建設，更是離不開監管，否則，這個市場必將走向無序，最終背離I/M制度設計的初衷。市場化條件下I站和M站的監管，筆者認為主要可以從以下兩個方面開展。

4.1 日常行政監管

這里的日常行政監管，主要是行政部門的事中、事后監管，主要是利用I站和M站的各類過程文件和監控視頻等，通過檢查、抽查、督查來實現。我市對I站的管理，學習兄弟城市的作法，還引入了記分制管理辦法對I站進行日常管理。除行政監管外，發揮行業協會的自律管理也是行政部門開展日常管理的一個重要途徑和方式。

4.2 應用大數據進行監管

所謂大數據監管是對日常行政監管在手段上的延伸。《行動計劃》印發以來，各地按其要求，建設了規模不等的機動車污染遙感監測平臺，這些平臺日均將產生大量的機動車遙感監測數據。以我市為例，目前已建設完成19個遙感點位，分布于城市各個入口和市區大型車輛行駛的主要道路，日產監測數據近20萬條，充分應用這些大數據，對I站和M站的監管具有十分重要的意義。無論是經I站檢測的車輛還是經M站維修的車輛，其檢測結果和維修效果都將經受獨立的遙感監測系統的檢驗，透過I站和M站與遙感監測平臺的信息共享機制，通過對遙感監測不合格車輛大數據排序，生成各I站和M站車輛檢測和維修的“成績單”，各I站檢測的車輛及各M站維修車輛，有多少上路不合格，情況一目了然。也可以以遙感監測數據或黑煙車抓拍結果，對檢驗機構的檢驗過程進行倒查。對檢測質量和維修質量不佳、“榜單”上靠前的企業，定期公布，重點監管并進行記分處理，嚴重者甚至令其停業(或半營業)學習、整頓，將大大提升行政監管效果，并將在一定程度上終結監管者與被監管者之間“貓鼠游戲”，同時，也會對遏制檢測上的弄虛作假行為和維修上的短期行為產生積極作用，因為無論怎么糊弄，還得過遙感、抽測這個關。

有了強有力的、科學的監管，市場這只無形的手的調節功能就會發揮作用，不論I站還是M站，沒有好的服務或過硬的技術，最終將通過市場競爭而被淘汰。當然，要達成上述監管和市場調節效果，大范圍、高密度遙感監測或抽測是不可或缺的前提條件。

5 蕪湖市I/M制度的實施成效

安徽省蕪湖市地處安徽省東南部，經濟總量居安徽省第二位。全市機動車保有量70余萬輛，汽車保有量50余萬輛，機動車環保檢驗機構32家。2019年，該市投入2400余萬元在城市建成區入口和市區大型車輛通過的主要道路建設19套機動車排氣污染遙感監測設備和黑煙車抓拍設備。

自2020年6月截至2021年6月I/M制度實施以來，該市共有5206輛汽車因尾氣超標排放或排放黑煙被列入監管“黑名單”，約占汽車保有量的1%，其中，3210輛按I/M制度的要求進行了維修，扣除外地過境車輛928輛，維修率為75.03%，移交公安交管部門處罰1068輛。相較于該市汽車保有量和數十、數百輛的人工路查量，在短短的一年時間里，這一成果應該說還是相當豐碩的。為此，2021年7月23日《中國環境報》進行了大篇幅報道。

5.1 構建全方位監測體系，多途徑嚴密防控機動車超標排放

除依法對機動車污染開展定期檢驗、巨資建設機動車污染遙感監測系統外，蕪湖市花大氣力構建全方位監測監控體系，多途徑嚴密防控機動車超標排放，定期檢驗、遙感監測、黑煙車抓拍、路檢路查、入戶抽測和公眾舉報，這些途徑檢出的排放不合格的機動車，都將納入I/M制度體系，都要進行強制維修，力促I/M制度取得最大實施效果。

5.2 通過I/M閉環管理+遙感監測，有效遏制違規檢驗和虛假維修行為

蕪湖市共建有19套遙感監測設備，相當于每10萬汽車擁有近3.8套遙感設備，可日產遙感監測數據近20萬條。大范圍、高監測密度的遙感監測系統相當于政府管理部門在現有的檢驗機構之外，設立了一套獨立的監測系統。無論是經I站檢測的車輛還是經M站維修的車輛，其檢測結果和維修效果都將經受獨立的遙感監測系統的檢驗。透過I站和M站與遙感信息的共享，形成對遙感監測不合格車輛進行倒查的機制。應用這種倒查機制，1年來，蕪湖市生態環境局共對12家檢驗機構的13起違規行為按《蕪湖市機動車排放檢驗機構記分制管理辦法(試行)》進行了記分處理，有效地提高了對檢驗機構的監管成效，機制上有效地遏制了檢驗機構違規檢驗行為。

蕪湖市通過市場化手段，采用申請/登記制，在全市設立24家M站。在交通運輸監管部門、車輛維修行業協會和從業人員的共同努力下，M站運行以來，未發生過一起虛假維修或過度維修的違法違規行為。同時，各M站還利用微信工作群交流信息，對車主不合理的要求主動拒絕，并在微信群中進行通報，對“利用價值”較高的部件，還主動將其毀損，防止其重新流入市場。

5.3 通過廣泛宣傳，I/M制度為公眾所普遍接受

I/M制度是機動車排氣污染防控的一項新制度，為使公眾了解、理解和支持這項制度，蕪湖市生態環境保護綜合行政執法支隊編寫了《I/M制度十問十答》，通過報紙報道、散發宣傳材料、在各I站和M站設立宣傳牌、走進電臺演播室解答聽眾提問、接受公眾電話咨詢等形式，進行廣泛的宣傳。

該項制度推出后，公眾最大的疑慮，是怕M站壟斷經營，獲取高額利潤，損害車主權益。市場經濟是法治經濟，運用市場化手段設立M站，絕不是放任不管，而是通過創新監管機制，應用技術手段加強事中、事后監管，并注意發揮行業協會的行業自律作用，培養從業人員職業操守，共同促使I/M制度規范運行。I/M制度能夠規范運行，車主權益得到保障，公眾的疑慮自然也就打消了。