我國新冠肺炎疫情防控策略研究*——基于政策文本的分析

胡安霞，段志光

(1 山西中醫藥大學健康服務與管理學院，山西 晉中 030619，hax2046@126.com；2 山西中醫藥大學醫學/健康人文研究中心，山西 晉中 030619)

2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情突襲而至，應急的風險和難度超乎想象。世界衛生組織報告指出“面對前所未知的病毒，中國采取了歷史上最勇敢、最靈活、最積極的防控措施”[1]。習近平同志強調，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。

新冠肺炎疫情的公共衛生維度構成了最基礎、最基本和最關鍵的事實，構成了政府決策的基石，在此基礎上將新冠肺炎疫情所帶來的問題轉化為治理問題，涉及是否需要干預，以及采取何種類型和何種強度的干預等基本問題[2]。由于疫情形勢嚴峻，相關決策窗口期極短。國務院聯防聯控機制、國家衛健委、國家中醫藥管理局等多部門協同推進疫情防控工作，密集出臺了大量政策。在此期間呈現出高政策勢能，政策變現力高漲的局面[3]。這些政策文件是我國政府疫情防控中治理過程的“印跡”，最大限度地挖掘政策文本價值，既可以總結重大疫情防控的中國經驗，又可以思考我國在重大疫情治理體系的完善中如何將有效的臨時性的應對策略轉化為常態化的制度安排。

目前已有文獻多從宏觀角度提出疫情的治理體系的完善建議，鮮有從政策文本分析角度對我國疫情防控期間應急狀態下發布的政策進行的系統量化研究。本文選取從2020年1月20日到2020年4月29日期間發布的大量文件，借鑒相關研究[4-5]，結合新冠肺炎疫情在我國的演進過程，將這一時期政策干預分為三個階段，基于政策文本語義網絡構建分析，對國家級新冠肺炎疫情防控相關政策進行全面分析，以考察政策的核心關切點，剖析存在的問題并提出相應建議，以期為我國重大疫情治理體系的完善提供參考依據。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

本文選取的政策文本來源于中央政府各部委門戶網站上的政府公開文件(時間范圍從2020年1月20日至2020年4月29日)，通過訪問發布疫情防控政策的國家級政府網站，如國務院、國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局等部門的官方網站，逐一瀏覽收集相關的政策文本(批復、函、領導講話和工作報告等非正式決策文件不予計入)，保證政策文本的代表性和準確性，對重復的政策樣本去重保證唯一性，按照政策發布時間的先后順序進行排序編號，最終整理形成包含168份政策文本的我國新冠肺炎疫情防控政策數據庫。從2020年1月20日國家衛健委發布公告將新冠肺炎納入乙類傳染病，2月12日新增確診人數達到最高峰，3月18日確診人數全國實現新增本土確診病例首次實現零報告，再到4月29日全國疫情防控阻擊戰取得重大戰略成果，根據這些關鍵時間節點整理形成三個階段，分別是應急干預階段(2019年1月20日—2020年2月12日)、綜合干預階段(2020年2月13日—3月18日)和有效監控階段(2020年3月19日—2020年4月29日)。

1.2 研究方法

對政策文本數據源進行標準化處理，篩選關鍵詞并提取有效信息，通過分詞對政策進行結構化整理。構建 TXT 核心政策文本數據庫，使 TXT 文本中僅包含政策正文內容以便進行分詞處理。采用 ROSTCM6 對 TXT 政策文本進行基于機械分詞算法的分詞處理。整合成以“我國新冠肺炎疫情防控政策”為標題的DOC文檔并進行初步處理，數據庫將處理好的文檔內容以詞頻分析軟件能夠識別的TXT格式保存， 運用EXCEL對政策文本的特征進行統計描述并繪制圖表。使用圖悅進行詞頻分析。采用內容分析法，使用ROST Content Mining System 6.0構建不同階段的政策文本語義網絡。

2 研究結果

2.1 政策文本的描述性統計結果

以國務院應對新型冠狀毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制和國家衛健委為主的中央政府部門為疫情防控，不間斷發布的168個規范性文件(見表1)不僅反映了新冠肺炎疫情的發展變化，也是中央政府部門活動的重要“印跡”。

表1 2020年1月20日—4月18日中國疫情防控國家級文件匯總表

疫情暴發應急階段、綜合干預階段和穩定波動階段文件數分別為106份、48份和14份，占比分別為63.10%、28.57%、8.33%，其中應急干預階段的文件數量最多。這一時期正是我國疫情防控的關鍵時期，體現了防控工作對政策的需求也更多。從頒布主體來看，國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制發文62份，國家衛生健康委員會發文64份，分別占政策文件總數的 36.90%和38.10%。國家衛健委和國家中醫藥管理局聯合發文數量最多,為12份。

2.2 詞頻統計

根據分詞后的政策文本，對政策文本進行初步的關鍵詞提取，首先采用ROSTCM6進行詞頻分析，挖掘政策文本的特征信息。在對政策文本初始處理的基礎上對詞頻排序位次靠前的關鍵詞進一步篩選，剔除如“有效”“關于”“為了”等無法體現政策內容的名詞，識別出詞頻最高的前20個關鍵詞(見表2),這些高頻詞匯所表征的政策文本一定意義上構成了此時期，我國新冠肺炎疫情防控三個階段政策所關注的重點、熱點和發展趨勢。

表2 各階段新冠肺炎疫情防控政策文本高頻關鍵詞

續表

2.3 政策核心關切點

政策文本的語義網絡分析可以進一步反映詞組和文本內在的深層次結構關系。在應急干預階段，主要目標是遏制疫情蔓延勢頭，從語義網絡圖(見圖1)中可以看出政策文本內容的核心是圍繞“醫療”“患者”“防護”“隔離”等詞語展開，根據圖中箭頭的指向，重點關注防護，面對病毒種種不確定問題，再加上早期預案的缺失，各種可能的有效防范措施被提出,在此階段，我國醫療服務體系開始承受前所未有的壓力，最大的考驗是醫療資源的相對短缺問題，面對疫情的應急狀態，衛生資源配置醫療防護物資的儲備相對不足，國家政策圍繞醫療衛生資源的調配使用，實現集中醫療資源對集中患者進行集中救治，“救治”和“防控”并重。

圖1 應急干預階段政策文本語義網絡圖

綜合衛生干預階段的語義網絡圖(見圖2)顯示，政策文本內容的核心是圍繞“疫情”“醫療”“健康”“衛生”“機構”等詞語展開，處于邊緣位置的有保障、落實、依法、發揮、管理等關鍵詞，國家的政策分別從各省、社區等方面展開聯控防護。具體表現在面對疫情始終不能松懈，強調做好防護措施；重點關注“四類人員”，對于疑似病例盡早排查，確診病例盡快進行治療，發布更新診療方案，通過細化完善疾病傳播途徑、臨床表現、治療手段、指導各地的臨床實踐；發揮社區作用，切斷了疫情傳播的社區通道，綜合運用生命科學技術、人工智能、數字技術，我國疫情防控的形勢呈現積極向好的態勢。

圖2 綜合衛生干預階段政策文本語義網絡圖

在有效監控階段，絕對確診數量迅速進入下降階段，這一時期的疫情防控措施既要嚴格又需要一定的彈性和靈活性，從政策文本語義網絡圖(圖3)中可以直觀地看出：“疫情”處于整個網絡圖的中心位置，還包括“醫療”“隔離”“社會工作”“患者”“心理”“檢測”等詞語，表明這一時期，關注出院患者的健康管理工作。“檢測”代表疫情在即將進入常態化防控階段，精準識別無癥狀感染者，有效追蹤潛在的感染病例接觸者成為疫情防控的重點。綜合運用生命科學技術、人工智能彰顯科技抗疫的力量和智慧。

圖3 有效監控階段政策文本語義網絡圖

總體上可以看出，我國疫情防控的政策堅持了人民群眾生命和健康優先的價值取向。例如政策中要求有關單位和個人在疫情防控期間如實報告病情、旅居史、密切接觸史等情況，一定限度隱私權的讓渡，無疑是以維護生命權和健康權為首要目標的。全面建立了區縣、鄉鎮以及社區(村)防控網絡，設置檢查點、建起隔離點，每天報告健康情況，實時監測人員流動，廣大人民群眾積極參與、密切配合，切實實現群防群治，聯防聯控。防控工作被逐一落實到各級單位、社區、居民小區、院落、居民樓，直到每一戶、每個人，構筑起群防群治的嚴密防線。社區作為居民的生活共同體，是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。尊重科學，崇尚科學。順應規律的科學思維是疫情防控策略有效的重要基礎保證。充分發揮中西醫結合設立專項科研攻關項目，全國科研團隊集中力量開展疾病診斷、病毒檢測、藥物篩選等科研攻關。

3 討論與建議

3.1 建立反事實框架，關切疫情防控有效政策的因果機制

有關疫情的決策成為我國中央政府決策議程中的核心主題，在不同的階段采取不同強度的干預措施，是一個不斷尋找與風險相匹配的政策措施的過程，其中暴露出的問題和短板是一方面，另一方面實踐證明我國在這個過程中的“政策實驗”總體是有效的。正是這些有效的干預政策有效平衡了社會發展的多目標和多任務。對因果關系的探尋是社會科學的根本目標，因果機制的深入可以啟發政策制定者如何對因果關系進行程度和方向上的調整,而不是全盤接納或者否定,形成“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的政策[6]。疫情防控的中國場景為我們提供了一個絕佳的研究場域，因此，在“反事實理論”基本框架基礎上，對這一時期的創新性、實驗性政策進行因果效應的評估，有利于在衛生應急管理中由“被動工具型”向“積極主動型”模式的轉變，同時更好地向世界傳播中國疫情防控的政策經驗。

3.2 持續強化黨對健康中國建設的領導

“健康中國”是在黨的領導下的社會系統工程[7]，疫情防控中國家運用中國特色制度的 “高位推動”(即 “工作領導小組機制”)來解決政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實的問題。政策文件具有更好的政策位階，在建設進程中高效統一意志，推動政策的執行，落實好新時期“把健康融入所有政策” 的衛生工作方針，堅持和加強各級黨委、政府對“健康中國”戰略的推進。

3.3 疫情防控的有效策略及時轉化為重要的制度安排

有效的疫情防控策略措施直面疫情防控的各項具體事務和環節，有效的策略及時轉化為重要制度安排，有助于推動國家重大突發公共衛生事件治理現代化進程。2020年2月14日習近平同志在召開中央全面深化改革委員會第十二次會議上連提15個體系、9種機制、4項制度[8]。當前的“政策窗”已開啟，相關政府部門必須抓住機會，借勢成勢，促進政策的產出。《科學》雜志發文顯示，全球范圍內，新冠疫情期間的政策文件極大程度援引了最新的、經過同行評審的、高影響力的科研成果，政界與學界緊密互動[9]。因此，將科學有效的防控、干預、診療措施納入常規化治理，并通過立法來實現。防范非常規化策略措施替代體制常規化，強化制度建設，才能達到既治標又治本，最終實現長效治理績效。

3.4 健全和優化“平戰結合”的機制

既著眼平時，又能立足戰備，是謂“平戰結合”[10]。在強化風險意識和底線思維基礎上，健全優化“平戰結合”的機制。國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制共涉及32個成員部門。在此次疫情防控中發揮了有效的合力作用，國務院聯防聯控機制發布的政策文本數量占政策文本總數的36.90%，這一高效率的協同機制重點協調了部門關系，強化了責任落實。在這種極端狀況中采取的措施、暴露的問題，為優化平時的治理體系提供了重要的啟示。堅持戰時功能與平時功能相結合，立足重大疫情防控救治需要，將最突出的短板及時補齊，使各方面的體制機制得以完善。

3.5 提升政策的變現能力

“政策變現”是指政策目標在具體體制情境中的實現能力，元政策、子政策、配套政策在一個相對較短的時間周期內被執行的完美程度。如何通過頂層設計保持政策統一性、通過基層實踐激發政策靈活性。借著目前高政策勢能的特殊時期，相關政策部門應當抓住機遇，創新激勵機制，在激勵機制層面，政策文件應當強化政策執行，區分志愿性指標和硬性指標，將執行力度納入政府部門責任人的考核范圍，中央政府強化對地方政府在行動偏好上的約束力，從而提升政策勢能和激勵機制的耦合度，促進政策變現力的提升。