后默克爾時代德國對華科技政策展望
——政黨變動的視角

李 研

(中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

隨著德國大選的臨近，“后默克爾時代”即將開啟。作為為中德關系發揮重要“穩定器”作用的關鍵領導人，默克爾的離去將對科技創新領域的中德關系產生怎樣的影響？后默克爾時代德國對華科技政策將向何處去？中國該如何應對？本文從德國政治變化的角度，梳理了當前德國各主要政黨在對華政策和科技政策方面的主張，通過象限分析的方法，對后默克爾時代德國對華科技政策走向做出展望，并提出應對之道。

1 德國對華科技政策的觀察維度

科技創新領域合作是中德關系的重要內容，自1978年《中德政府間科技合作協定》簽訂以來，中德科技創新合作已走過40余年歷程。默克爾執政時期，中德科技創新合作呈現出全方位、多層次、廣領域的良好局面。近年來，受大的國際局勢調整影響，德國對華政策開始由“戰略性接觸”轉向“現實性接觸”，不再謀求“以商促變”，轉而強調雙方在價值觀和意識形態方面的差異。德國對華整體戰略的變化，逐漸滲透到科技創新領域。在德國內部，以中國企業收購德國企業庫卡、愛思強等事件引起廣泛爭議為標志，中國作為德國科技創新的“合作者”形象開始向“競爭者”轉變。為了回應國內呼聲，德國政府抬高了中國企業收購德國企業的門檻。在對話交流方面，德國聯邦教研部暫停了德方機構對承擔中德創新政策平臺工作的資助，使得雙方交流處于暫停狀態。

不同于美國采取單方向“脫鉤”和“打壓”的方式，德國對華科技政策表現出更加“復雜”和“糾結”的特征，這主要是受地緣政治條件、雙邊經貿關系、領導人個人態度、合作機制等一系列因素影響。當前，德國制定對華科技政策面臨的環境越發復雜：新冠肺炎疫情肆虐、拜登政府急于修復“跨大西洋伙伴關系”、歐盟力求實現“戰略自主”、默克爾即將離任等因素，同時撕扯著德國對華科技政策朝著不同方向發展。盡管如此，站在德國自身角度，還是可以歸納出德國在制定對華科技政策時的兩個主要維度：一是整體上處理對華關系的維度，即在和中國打交道時應該更加強調價值觀還是經濟利益；二是科技促進發展的維度，即以什么樣的方式、通過哪些科技手段、實現德國怎樣的發展。這里的發展既包括德國自身經濟社會發展，也包括通過科技手段應對全球性問題。對于德國而言，這兩個維度都十分重要。聯邦議會選舉結束后，無論是哪幾個黨派組成聯合政府、誰當選總理，鑒于中德兩國經濟相互嵌入的深度，都必須在西方所謂“民主”“人權”等價值觀和對華經濟利益間做出權衡；從科技促進發展的角度看，德國歷來重視科技創新政策，從科爾到施羅德再到默克爾，德國政府通過科技創新手段實現國家發展的思路一脈相承。作為融合了上述兩個維度的一項專門政策，德國對華科技政策因此具有了特殊意義?？紤]到當前國際形勢變化和德國自身面臨的挑戰，對華科技政策既是德國限制或親近中國，向西方國家發出信號的重要“舞臺”，也是其依靠科技促進自身發展、解決問題的重要渠道。

默克爾長期擔任德國總理，其個人特質和所屬黨派在上述兩個維度都發揮了重要促進作用。在處理對華關系維度上，除了會見達賴等少數挑釁性舉動外，默克爾大部分時間都強調從經貿角度看待和處理對華關系，其本人任內12次到訪中國，在多個場合強調中德兩國經濟的互補性；在科技促進發展維度上，默克爾曾經是一名物理學家，十分重視德國科學技術的發展和創新能力的提升，其任內德國科技創新保持了良好的發展勢頭，研發強度從2005年的2.44%逐漸提高至2019年的3.18%，是為數不多實現“歐盟2020戰略”3%研發強度目標的成員國之一。在黨派方面，默克爾所屬黨派基督教民主聯盟(以下簡稱“基民盟”)在意識形態上屬于中間偏右型政黨，強調走“中間主義路線”領導德國，在對華關系方面和科技創新方面都采取“實用主義”態度，這也在一定程度上促進著德國對華科技政策向積極的方向發展。

2021年大選后，德國將產生新一屆政府和總理。作為德國對華科技政策新任“操盤手”，默克爾的繼任者和德國新政府仍會在處理對華關系以及科技促進發展兩個維度上制定對華科技政策。然而，總理和執政黨的變化，必將引發德國在上述兩個維度上“操盤方式”的變化。尤其是考慮到默克爾長期執政情況下，其個人對中德關系、德國科技發展的深遠影響，這種變化會更加顯著。

2 德國大選后對華科技政策走向的分析象限

2020年下半年以來，德國各主要政黨先后確認了其總理候選人，并推出了作為對選民承諾的《競選綱領》。政治和人事變動是當前擾動德國對華科技政策走向的最主要變量。近年來，德國政黨格局“碎片化”趨勢明顯。根據當前德國的政治形勢，德國基民盟/基社盟、綠黨、社民黨、自民黨、左翼黨都有可能進入政府。上述德國對華科技政策的兩個維度落實在政黨層面，體現為德國各政黨主張采取的對華態度和科技政策的價值取向。

在對華態度方面，雖然近年來德國各政黨整體上轉向“強硬”，但強硬的程度和對中國的訴求并不一致。如默克爾所屬的基民盟/基社盟作為長期執政黨，一直采取“實用主義”的態度處理對華關系，在對華批評方面保持克制?；衩诵氯晤I導人拉舍特被普遍視為“默克爾路線”的繼任者，強調中國對德國的經濟價值，總體上持對華友好態度。處于德國政治譜系中最左端的德國左翼黨，其前身是民主德國的共產黨，以民主社會主義、左翼民粹主義、反資本主義、反軍國主義為意識形態，與中國意識形態最為接近。左翼黨《競選綱領》提出“要通過合作的方式處理和中國的關系”“美國、中國、歐盟間的貿易爭端對經濟和社會帶來損害，貿易政策不應用于政治綁架?！毕啾容^基民盟和基社盟，沒有了主張對華強硬“鷹派”的掣肘，左翼黨的對華態度顯得更加溫和。

與上述兩黨形成對比的是，綠黨、社民黨、自民黨近年來一直主張對華態度強硬，三黨在其各自《競選綱領》對華政策部分都提到了“民主”“人權”“新疆”“香港”“臺灣”等問題。相比之下，在意識形態上更加強調“民主”“自由”的德國自民黨在指責中國方面最為直接和強硬，其領導人林德納曾公開表示在訪華期間因提出香港問題受到“怠慢”，在媒體公開宣稱德國應對華強硬。綠黨盡管也一直主張對華強硬，但其《競選綱領》在指責中國的同時也提出“通過建設性對話，和中國一道采取政治、經濟、技術努力應對氣候變化危機。”而社民黨在德國的政黨譜系中屬于中間偏左型，一直以來充當默克爾大聯合政府的一部分，其《競選綱領》對華政策中指責的內容在三黨中語氣最為溫和。

根據德國各主要政黨在對華態度方面的差異，可以將其在“對華態度友好”和“對華態度強硬”維度上進行定位，如圖1所示。圖1中縱軸越接近上端表示越友好，越接近下端表示越強硬。

圖1 德國對華科技政策走勢分析象限

在發展科技的思路這一維度上，德國各主要政黨因其意識形態、關注的主要政治議題不同，也表現出一些差異。無論從理論還是實踐角度看，這種差異的存在也是必然結果?？茖W研究活動因其本身存在正的或負的外部性、對整體國家目標的影響、為提升效率而產生的協調需求，一直以來都存在國家干預程度的討論。在這一維度上，德國基民盟/基社盟盡管在意識形態上強調不干預經濟活動，但其在默克爾執政期間不斷出臺旨在促進創新的政策，在主張自由和國家干預方面逐漸向中間靠攏。

社民黨的傳統施政舞臺是社會保障、勞工權利類議題，其接連幾屆一直作為默克爾“大聯合政府”的一部分，在科技創新主張方面已經和基民盟/基社盟趨同。如社民黨在其《競選綱領》中提出，“我們的公立研究機構都應該像弗朗霍夫協會一樣，將好的創意盡快轉化為市場價值”，這是典型的默克爾追求效率的科技政策思路。相比之下，綠黨和左翼黨在國家干預科技活動方面表現得更加激進。綠黨《競選綱領》明確提出，要建立“社會生態市場經濟”“國家是推動創新的重要力量”“應用技術必須要避免對環境和人類帶來危險”。綠黨強調國家干預主要受到其環境保護主義傳統影響，因綠黨的一項重要政治承諾是在2030年減少德國溫室氣體排放70%，這使得他必須通過國家干預的方式，將科技資源投入引向實現這一目標。此外，綠黨因其強調環保的意識形態，明確反對將基因編輯技術應用于農作物生產，而基民盟/基社盟支持發展這項技術的應用，這也顯示了政府干預的態度。

左翼黨的科技政策強調“平均主義”，其《競選綱領》要求“科學研究必須用來解決社會分裂”“必須打破德國制藥行業的壟斷地位，‘民主化’科學研究活動”“未來所有德國的科研項目都必須在透明和大眾參與下進行”“公司和大學間的研發協議、資助關系都必須向社會公開”“財政經費產生的科研成果必須惠及每一個德國民眾”。顯然，要實現左翼黨“平均主義”執政理念下的科學研究，更大規模的國家干預將成為必然。相比其他政黨或多或少干預的做法，自民黨的科技政策則強調發揮市場的作用，給予科研活動更多自由，這與其經濟思想理念一致。如自民黨《競選綱領》提出，“在德國建立‘數字自由區’，以便更加方便地嘗試各種商業模式，促進形成圍繞數字經濟的產業集群”“政府應減少管制措施，讓資本更加不受拘束地資助創業活動”“應建立完全獨立于政府的‘德國技術轉移協會’，促進技術進步、帶來創新的結果?！?/p>

綜合德國各主要政黨發展科技的思路，可以將其對科技活動“強調政府干預”和“強調市場作用”的維度進行定位，如圖1橫軸所示。圖1中橫軸越接近左端表示政府干預越強，越接近右端表示越主張發揮市場作用。

大選后產生的聯合政府不同黨派組合和總理人選將落入各自象限之中，落點的位置即能夠表示未來德國科技政策的大致走勢。此外，不同落點間的相對位置還可以表征德國對華科技政策在對華“友好”還是“強硬”，給科研人員更多“自由”或是采取更多“干預”的相對程度。例如，若聯合政府及總理人選落入右上方象限，則德國對華科技政策將走向“友好自由”方向，這將促進中德科技創新合作向積極方向發展。若聯合政府和總理人選落入左下方象限，則德國對華科技政策將走向“強硬干預”方向，這將對中德科技創新合作帶來不利影響。需要指出的是，該象限圖僅能對德國對華科技政策的政治方向進行預判，要預測德國對華科技政策可能采取的具體措施，還要在判明政治方向的基礎上結合歷史以及各黨《競選綱領》進一步研究。

3 德國大選結果與對華科技政策走向的情景分析

德國政局一向以穩定著稱，避免政治極化、走“中間主義”路線、由傳統大黨協商組成執政聯盟，是二戰以來德國政治的重要特征。當前，作為長期執政黨的基民盟/基社盟受默克爾離任、疫情防控不利、議員受賄丑聞等影響，支持率不斷下降。在2021年3月舉行的德國巴登-符騰堡州與萊茵蘭-普法爾茨州州議會選舉中，已連續執政超過15年的基民盟在兩州得票率均創歷史低點。社民黨方面，由于被指責和基民盟/基社盟構成德國的“左右妥協”政治，喪失了本黨的社會民主主義原則，近年來支持率也是一路走低。相反，代表變革力量的綠黨近年來在歐洲議會、德國州議會選舉中不斷取得勝利。德國媒體、分析人士普遍看好綠黨在聯邦大選中的表現。而自民黨、左翼黨等議會中的少數黨派，支持率保持相對穩定。

德國的政黨格局不同于美、英等兩黨制國家，基本上不存在由唯一黨派單獨構成議會多數的可能，因此“黨派組合”就成了預測德國新政府政策的關鍵。在由兩黨或三黨組成執政聯盟的基礎上，一般再由獲得最多議席數的黨候選人出任總理。就目前形勢看，2021年大選德國各政黨可能獲得的議席數、由哪幾個政黨組成執政聯盟、由誰出任總理，仍存在較大變數。

德國最新民調機構結果顯示，基民盟/基社盟、綠黨、社民黨、自民黨、左翼黨的支持率分別為24%、23%、17%、12%、8%左右?？偫砣诉x方面，考慮到其他政黨基本不可能獲得第一大黨所需選票數量，因此基本可以確定將在基民盟/基社盟候選人拉舍特和綠黨候選人拜爾波克間產生?；诋斍暗聡恼涡蝿荩⒖嫉聡螌W者的研究，本文預測聯邦議會選舉后，德國有可能出現基民盟/基社盟和綠黨聯合政府(拉舍特任總理)、綠黨和基民盟/基社盟聯合政府(拜爾波克任總理)、基民盟/基社盟和社民黨、自民黨三黨聯合政府(拉舍特任總理)、綠黨和社民黨、左翼黨三黨聯合政府(拜爾波克任總理)四種結果。這四種結果根據其可能性，在圖2中用氣泡大小分別表示。以德國現政府為原點，四種情景下的聯合政府也將把德國對華科技政策引向不同的方向。

圖2 德國大選結果四種情景下的對華科技政策

3.1 基民盟/基社盟和綠黨聯合政府(拉舍特任總理)情景下的德國對華科技政策

作為長期執政黨，如果基民盟/基社盟能夠在拉舍特帶領下團結黨內不同派系，在選戰階段穩住保守派選民，在大選后保住第一大黨地位，同時綠黨能夠延續其上升勢頭，且兩黨談判順利的話，德國將首次出現由拉舍特出任總理的基民盟/基社盟和綠黨聯合政府，這也是當前最有可能出現的一種情況。如圖2所示，該政府在對華政策維度上不會出現大的變化，拉舍特將替代默克爾成為新的中德關系穩定力量。在科技政策維度上，綠黨的加入會使新政府對氣候、環境、能源、倫理、人權等議題更加關注，這將導致德國科技政策出現一定程度的“左傾”。

對于對華科技政策而言，新一屆德國政府仍將把中國作為科技合作的重點對象，中德科技合作的整體氛圍將能維持在“比較友好”的狀態。默克爾執政時期形成的中德部門間合作關系(如德國聯邦教研部、經濟能源部和中國科技部)也將保持穩定，德國聯邦教研部仍將居于德國對華科技合作的主導地位，中德間各個領域科技合作平臺(如創新政策、電動汽車、清潔水、生命科學等)得以繼續開展工作。與此同時，德國新政府可能會在環境保護、生態物種研究、氫能開發和利用、風險投資基金等方面提出新的科技合作需求，這些領域或將需要搭建新的合作平臺。

從不利的方面看，綠黨的加入會使德國批評中國的聲音更加“響亮”，德國對華科技競爭意識會進一步加強。德國新政府會加大對科研活動的干預力度，中德科研人員合作的自由度和開放度或有所收縮。中國科技企業進入德國投資或將面臨更加嚴格的安全審查；華為在德國搭建5G基礎設施將面臨更大阻力；中德科研機構、科研人員開展交流將面臨更多政治因素干擾。

3.2 綠黨和基民盟/基社盟聯合政府(拜爾波克任總理)情景下的德國對華科技政策

如果基民盟/基社盟在2021年大選中大幅流失選票，同時綠黨強勢崛起，代替基民盟/基社盟成為德國聯邦議會第一大黨，且綠黨和基民盟/基社盟談判順利的話，德國將出現由綠黨領導人拜爾波克任總理的綠黨和基民盟/基社盟聯合政府。當前，隨著民調顯示綠黨民持率不斷走高，這種可能性正在增加。綠黨主導下的德國內政外交，將會對默克爾時期形成的“中間主義”路線做出修正。盡管基民盟/基民盟仍然是執政黨，能夠中和掉一部分綠黨效應，但整體上還是會對德國對華科技政策帶來較大影響。

綠黨領導下的對華科技政策將在對華政策維度上更加主動地從“價值觀”角度審視對華關系，采取更加強硬的態度，中德科技合作的整體氛圍將趨向“緊張”；新政府在科技促進發展維度上或實施更大程度的國家干預。為德國建立一個能夠兼顧經濟發展和環境保護的“社會生態市場經濟”，將成為德國科技資源投入的主要方向。綠黨在與德國前總理施羅德領導社民黨聯合執政期間，就曾提出“生態現代化”的概念，主張利用現代科學技術實現經濟和生態的協調和可持續發展。

在合作機制方面，拜爾波克可能改組德國聯邦政府，做大當前聯邦環境、自然保護與核安全部，將原來資助綠色發展相關科研活動的職能由教研部劃歸至新的環境部門，這將對中德科技創新領域已經建立起來的部門合作基礎帶來破壞效應。如綠黨在2002年聯邦大選后，曾將發展可再生能源事務由聯邦經濟事務部劃轉至環境部。2021年若其贏得大選，很可能再次改組政府結構。拜爾波克還可能會在對華科技政策方面加強和拜登政府協調，選擇部分技術采取對華限制出口政策，這將對已經在華投資的德國高科技企業造成影響。在中國企業赴歐投資方面，綠黨領導的德國新政府可能敦促歐盟出臺更加嚴格的限制措施。

從有利的角度看，綠黨領導的新政府將在實現氣候中和、能源轉型方面對中國產生更強烈需求，這將和其對華整體態度和美國影響因素構成一種矛盾狀態，迫使中德科技合作及競爭關系進入“小博弈”狀態。雙方在氣候、環境等領域的科技合作，將具有更多的政治分量。

3.3 基民盟/基社盟和社民黨、自民黨三黨聯合政府(拉舍特任總理)情景下的對華科技政策

如果基民盟/基社盟能夠盡快扭轉頹勢，在大選后保住第一大黨位置，同時綠黨出現“贏得了民調、贏不了選票”的結果，且基民盟/基社盟和社民黨、自民黨談判順利的話，則會產生由拉舍特任總理的基民盟/基社盟和社民黨、自民黨三黨聯合政府?？紤]到綠黨當前的強勢地位，以及社民黨領導人曾公開表示不會再次和基民盟/基社盟組成大聯合政府，出現這種情況的概率較小。該情況下的聯合政府沒有了綠黨的影響，拉舍特將能夠比較不受約束地繼續沿著“默克爾路線”開展對華科技合作。盡管自民黨代表了對華強硬力量，但是小黨派的地位決定了其影響力有限。拉舍特將能夠繼續以“實用主義者”的姿態處理對華關系，強調中國對德國的經濟利益和德國對華政策的獨立性，中德科技合作將繼續在“友好”的氣氛中進行。默克爾時期形成的合作機制(如德國聯邦教研部、經濟能源部和中國科技部間的合作機制)，在拉舍特的帶領下將進一步鞏固。中德科研人員將繼續保持緊密合作交流，在已有合作平臺的基礎上，德國新政府將在共同應對氣候變化、數字化轉型、創新政策等方面提出更多合作需求。德國企業在華延續增加投資和研發投入趨勢，中德產業層面合作繼續深入。在對待華為等中國高科技企業在德國經營投資方面，德國新政府將繼續保持“謹慎”但“不指名”的態度，保持和中國高科技企業合作的開放性。

3.4 綠黨和社民黨、左翼黨三黨聯合政府(拜爾波克任總理)情景下的德國對華科技政策

如果基民盟/基社盟選舉結果不利，綠黨保持當前強勁上升勢頭，但基民盟/基社盟和綠黨組閣談判失敗，則可能出現拜爾波克任總理的綠黨和社民黨、左翼黨三黨聯合政府。考慮到基民盟/基社盟在德國長期執政獲得的選民基礎，德國新政府將其完全拋棄的可能性較小。該情景下，綠黨將徹底否定默克爾時代“中間主義”政治路線，形成全新的執政理念。綠黨的綠色、和平、人權、反核等價值觀和社民黨“社會民主”以及左翼黨的“反對資本主義”政治觀點融合在一起，將大大加強德國對科研活動的政府干預程度。

在對華科技政策方面，拜爾波克將在美國的影響下，強調中國科技發展對西方價值體系的“威脅”。德國新內閣內不會有任何基民盟/基社盟成員，科技創新領域的中德關系將徹底失去“默克爾路線”帶來的穩定性。拜爾波克領導的新政府將能夠不受牽絆地實行對華強硬政策，中國是德國競爭者(包括科研創新領域)的輿論將成為主流。除了在個別領域或議題(如共同應對氣候變化)保持與中國對話態度外，德國新政府將出臺各類限制中國科技發展的政策，如與美國等西方國家結成“排華技術聯盟”、邊緣化與中國保持接觸的科研人員、停止支持各領域合作平臺活動等。在德國內部，德國新政府可能完全禁止中國企業收購德國高科技企業、明確禁止華為參與德國5G基礎設施建設、對中國訪德國科研人員予以簽證限制等。

4 針對德國對華科技政策可能的變化，當前可采取的應對措施

通過上述情景分析可以看出，德國對華科技政策的大概率發展方向是：由綠黨代表的德國政治中“求變”的力量影響正在加劇，對華科技的競爭和合作對立越來越突出。后默克爾時代，德國新一屆政府在短期內可能做出一些“出格”舉動，但考慮到中德關系的長期積淀，在經過一陣“磨合期”后，德國對華科技合作仍可能回到“務實合作”的軌道上來。為了盡量減少磨合期產生的陣痛，我國可采取以下應對措施。

第一，圍繞德國當前政治形勢，盡快明確中德科技關系中可能的“合作點”和“沖突點”。綠黨政策及其領導人競選期間的表態，是預測未來德國對華科技政策走勢的重要線索。我國應圍繞綠黨科技政策，抓緊研究明確在哪些方面可以與德國加強合作，在哪些方面可能產生沖突。例如，綠黨《競選綱領》提出，為了實現德國的“社會生態市場經濟”轉型，要“大力發展氫能利用技術”“擴大德國高鐵規?！薄俺闪绎L投基金”，在這些方面，我國有哪些可以和德國開展合作的舉措？對于綠黨可能指責我國利用科技手段“侵犯公民隱私”、以安全為由阻礙我國企業實施收購，我國又該如何應對？如何處理好這些“合作點”和“沖突點”之間的矛盾，將是未來一段時間內中德科技合作工作必須面對的問題。

第二，利用好現有中德各科技創新合作平臺，做好前期溝通。當前，中德兩國科技界和產業界都在觀察默克爾離任對中德科技合作帶來的影響，人心不穩，此時通過非官方渠道加強溝通，做好前期工作尤其重要。當前，受疫情影響，多數平臺合作交流受阻。在德國即將舉行大選的背景下，中方人員應主動和德方人員溝通，通過各個平臺向德方介紹我國最新科技政策，表達我國愿繼續加強合作的意愿。國家科技行政部門應在梳理我國和德國新政府“合作點”的基礎上，對各個平臺的溝通工作給予必要指導，為大選后克服可能出現的不利因素，繼續深化中德科技合作關系打好基礎。

第三，在做好科技支撐“碳達峰、碳中和”工作過程中，充分調動德國因素?？萍紕撔乱谥挝覈綄崿F經濟社會發展目標，以及履行“碳達峰、碳中和”承諾方面發揮關鍵作用。從德國的角度看，無論哪個黨派上臺，實現“氣候中和”和“能源轉型”都將是其主要政策目標。德國已經頒布了《國家氫能戰略》等旨在促進實現綠色轉型的國家戰略和政策。我國在依靠科技支撐“碳達峰、碳中和”過程中，要通過中德兩國科技界、產業界之業已形成的緊密合作關系，充分調動德國因素。例如，我國已經有地方政府引進德國新能源領域優秀企業來華投資。按照這一思路，在制定科技支撐“碳達峰、碳中和”行動方案、技術路線圖過程中，可主動和德國相關部門溝通，以推動該領域合作，規避政黨和人事變化對中德科技合作可能帶來的不利影響，促進中德科技合作關系盡快進入健康軌道。