公共危機管理中的府際協作：目標、驅動力與模式

孫哲 李寶懷

摘 要：人們習慣于將公共危機管理中的政府視為一個整體，但對危機管理中的府際協作問題卻重視不夠。政府職能、危機的擴散性和資源有限性要求各級政府必須以協作的方式應對危機，并樹立維護安全、提高效益等共同目標。在府際協作達成中既有公共利益等正向驅動力因素，也有地方主義等負向驅動力因素，多種因素在同一場域下進行博弈從而產生主動協作型、命令協作型等協作模式。

關鍵詞：公共危機;府際關系;協作模式

中圖分類號：D63? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）09-0043-03

隨著社會的高速發展，各種矛盾所引發的公共危機事件也越發頻繁，危機治理的能力逐漸成為政府能力的核心價值之一。但長期以來，人們都把公共危機管理中的政府行為歸結于單一的、模糊的政府概念，對政府內部的府際協作關系重視不夠，而這恰恰是決定政府危機治理的績效的關鍵。

一、問題緣起

公共危機管理是一個動態的過程，政府對于潛在的或已經出現的危機，針對危機發展的不同階段采取一系列的控制活動，以期有效地預防、處理和消弭危機[1]。國內學界對公共危機管理的研究主要集中在兩個方面：一是在理論層面上將一般管理學的基本概念、結構、方法與公共危機的特征相結合，塑造公關危機管理的概念、類型等理論框架;二是基于生命周期理論，將公共危機管理的過程分解為危機預警、危機處置、恢復反饋等階段，結合現實發生的公共危機熱點事件提出建議和對策以塑造具備實效性的公共危機管理機制。

公共危機管理的本質是恢復被危機破壞的社會秩序和社會結構，其重點是協調好公共危機中的利益主體間的三類關系——資源場關系（政府、社會、市場等）、輿論場關系（政府、公眾、媒體）、國際關系（主權國家、地區、國際組織）。但公共危機管理中多主體的復雜互動也使得人們容易忽視各主體內部的復雜結構，如府際關系。政府作為公共危機管理的核心，其內部條塊結合的復雜結構所引發的內部協作關系則是能影響危機績效的重要因素。

在面對復雜多變的公共危機時沒有哪一層級或區域的政府可以置身事外。王樂夫等在對非典事件的反思中就指出：“當危機具有外部效應時，危機管理的結果依賴于所有的地方政府和相關國家所采取合作的態度……只要有一個地方政府或者國家采取不合作的態度或策略，那么，危機不可能得到最終的有效的控制。”[2]在新冠肺炎疫情事件中各地區、各國家間的協作關系也印證了這一觀點。

二、公共危機管理中的府際協作必要性分析

（一）政府是公共危機管理的核心

政府職能、能力和所處的社會結構決定了其必然是危機管理的核心。首先，維護社會秩序，保障國家安全是政府的基本職能。其次，在社會緊急狀態下，能夠大量調動公共資源緩和危機事態的也只有政府。最后，公共危機所獨有的公共性特征注定它的解決只能通過非市場化的措施，任何的市場主體都無法獨立消除危機影響。在此次疫情中，各類社會組織的積極參與和貢獻對疫情防控起到了很大作用，但政府與社會關系也面臨長期調整。

（二）危機的擴散性和跨域性

現代化增進了主體間聯系的密切程度，群體間交往的密切程度是社會進步的象征，但在公共危機事件爆發時，這種密集的聯系客觀上擴大了危機影響的范圍和強度。而當這種影響超越個體社交距離擴大到地區之外時，任何單一的地方政府都無法獨立控制事態的變化，協作成了政府間唯一的選擇。

（三）資源有限性

不論是行政體政府、自治體政府還是混合體政府都無法超越自己的管轄區域或職責權限去獲取更多的資源以應對危機事件，而公共危機的本質恰恰是短時間內的資源擠兌所造成的社會緊急狀態。這種資源限制使得面臨公共危機的各級政府只能通過兩種方式來獲取資源——向市場購買或尋求內部合作。在危機狀態下，市場的自利性和滯后性使得其無法提供有效、持續的資源供給，尋求其他政府組織的協作成了最好的選擇。

三、公共危機管理中的府際協作目標分析

公共危機管理不是任何利益群體或地方政府的內部事務，而是整體性、全局性的。在這種整體協同的環境下，為了更好地凝聚各方的協作意愿，塑造聯防聯控的協作格局，一個清晰準確的目標就顯得至關重要。

（一）恢復社會秩序，維護國家安全

危機管理就是對危機進行管理，使得組織和個人得以在危機中生存下來，并且盡可能減少危機所帶來的損害[3]。這種損害最致命的就是對公共安全和生命健康的侵犯，保障人民的生命財產安全正是政府最根本的職能，這一目標當然也適用于府際協作。危機中的政府間協作能最大程度上緩和危機事態，保障更多人民的生命財產安全不受損害，維護國家安全利益，保障社會穩定發展，所以恢復社會秩序、維護國家安全理應成為公共危機管理中府際協作的首要目標。

（二）合理整合、分配社會資源

中央政府、各級地方政府和各級政府的各職能部門的有機結合構成了政府這一整體性概念。整體的各部分之間因為存在行政權力、管轄范圍、資源稟賦的差異，使得各部分的資源配給在數量、種類上也呈現明顯差異。這使得任何一個部分，在面對公共危機事件時也必然出現某些資源的缺陷。同時，由于各部分獲取資源的努力程度不同和自身資源的有限性，在危機事件中總是存在地方主義和部門利益的阻隔。在這種環境下，府際協作的重要目標就是合理整合、分配社會資源，以保證整體功能的發揮。

（三）提升政府危機管理的效益

自利動機使得各級政府在面對公共危機時極易出現只注重保護自身利益而忽視整體效益的應激性行為，這種行為極大降低了危機管理的整體效益。政府行動的效益是公共行政的基礎，而分散式的危機管控注定無法達成帕累托最優。由此，整合危機信息與應對資源，開展跨層級、跨部門的綜合協調是提升政府危機管理效益的應有之義。

四、公共危機管理中的府際協作驅動力分析

各地方政府作為理性的獨立主體，其行為都帶有自利性質，實現地方政府利益是個體理性，實現全體公眾利益則是集體理性，并且存在追逐個體利益導致集體利益受損的風險。這種風險源于各級政府對是否協作的決策，推動決策的因素稱為驅動力因素，其中推動達成協作決策的因素稱為正向驅動力，反之則稱為負向驅動力。

（一）正向驅動力因素

過往的危機管理經驗證明單純依靠政府內生的驅動力，整體性的協作就難以實現，推進協作達成的主要是來自本級政府外部的壓力，包括高層級政府的行政命令、黨的政治動員、公共利益和法律規范。

在單一制國家中各級地方政府都是中央政府的下屬機構，高層級政府（主要是中央政府）的協作意愿可以通過科層制結構內生的壓力傳遞給下級政府，推動協作達成;在我國，黨是建設中國特色社會主義事業的領導核心，人民的信任、堅定的信念和龐大的黨員群體使其擁有強大的政治動員能力來推進協作達成。但臨時性的協調機構在危機結束后就變得逐漸隱形。歸根結底，單純的意愿無法推動持續性的協作達成，只有明確的法律規范才能以強制性的姿態維護府際協作關系。

（二）負向驅動力因素

在阻礙協作達成的因素中大多是理性政府出于自身利益的保護，包括地方保護主義、協作成本、收益預期和外部效應。地方保護主義是危機爆發地政府的地方保護主義，為了維護政府形象和官員政績，在危機爆發初期地方政府可能會隱瞞實際情況轉而通過暗中行動的方式試圖控制住危機;也可能是非危機爆發地的政府出于規避危機的考量，選擇建造地區壁壘、囤積資源等來規避危機的行為。政府行為通常是基于成本—效益分析所做出的決定，各地方政府會審視介入公共危機所付出的成本（人力、物力、財力）、危機事態解除后可能獲得的收益（物質獎勵、晉升、榮譽、公民信任）以及在危機管理中需要承擔的政治風險（問責、處分、免職），只有在收益>成本+政治風險的情況下，地方政府才會主動選擇府際協作。從行為博弈上看，不付出任何成本就能規避危機事件對自身影響的搭便車策略是地方政府對待府際協作的最佳選擇。

（三）交互模型

理性政府的行為都是利益驅動的結果，考慮到危機所帶來的不確定性，各級政府在協作博弈中的任何決定都可以視為一種模糊性的策略行為。因此，將正、負向驅動力因素置于同一場域中，基于央地政府不同的利益偏好來討論府際協作關系就會出現三種情景：正向驅動力主導的協作達成、負向驅動力主導的協作破滅和持續的博弈交互。

1.情境一：正向驅動力主導的協作達成

公共危機管理中，主客觀的雙重不確定性使得任何理性或經濟化的標準都無法解釋決策的達成，但在政府內部，壓力機制和激勵機制的存在給我們提供了不同以往的參考維度。在正向驅動力主導的情況下，強有力的中央政府通過行政命令將壓力經由科層制結構傳導給地方政府，打破地方壁壘，以晉升為代表的正向激勵機制和以失責懲罰為代表的負向激勵機制共同影響地方政府的成本和收益預期，完備的法規體系在壓縮外部效益的同時為協作的持續提供了保障。

2.情境二：負向驅動力主導的協作破滅

在公共危機事件的影響未直接威脅到自身利益或上級政府的控制力較弱的情況下，地方政府往往會基于地方利益保護的邏輯而傾向于采取規避危機不確定性的行為，即拒絕協作。在這種情景下，上級政府能給予的激勵和治理危機帶來的收益要遠小于主動介入處置公共危機所付出的成本，尤其是在自治體政府中，一旦政府付出了過多無謂的成本就會使得其無法對民眾做出合理回應甚至引發治理危機。政治控制力的減弱、傳統經濟激勵在危機狀態下的失效以及法制保障的缺失會使得負向驅動力主導下的府際協作更容易走向破滅。

3.情境三：持續的博弈交互

考慮到危機事件的復雜程度，正向驅動或負向驅動的達成條件可能不會清晰浮現，在公共危機管理環境相對模糊的條件下，正負向驅動力的持續博弈成為可能。在這種迷霧狀態下，各級政府的利益偏好也可能會出現模糊——既有對個體利益的保護也有對公共利益的支持。持續性的博弈交互容易導致兩種后果的出現：一是關于府際協作的決策過程被無限制地拉長，使得危機處于失控狀態;二是名義協作下各級政府的消極對立，這同樣會降低危機管理的效益，使得府際協作的目標無法達成。

五、公共危機管理中的府際協作模式分析

只有行政層級結構內的各政府法人在充分認識到危機協作的必要性后，再達成對協作目標的一致認知，最后才能基于整體和個體雙重因素的考量做出協作的決定。各層級政府在府際協作的達成上必然包括協作態度和協作行為兩個維度，根據這兩個維度我們可以將府際協作的模式總結成以下四種：主動協作型、命令協作型、搭便車型、消極協作型。

（一）主動協作型

主動協作型是指主動尋求與其他層級政府的合作，并在協作達成后付諸積極的行動，是一種理想化的協作模式，它需要各級政府至少做到三點：一是充分認識到危機狀態下府際協作的必要性;二是和協作體系內所有政府法人達成目標上的一致;三是協作各方都將集體利益放在首位。從驅動力上分析，推進這種關系達成的主導因素是公眾利益，這說明各地方政府間可以不通過中央命令或法律強制力的威脅，而是通過對公眾利益的共同認知來達成協作。其優勢在于兩點：一是減少了行政命令在層級間傳遞的時間，提升了應對危機的速度;二是減少了層級政府間溝通協調的資源消耗，提升了危機管理的效益。但這種模式通常難以達成三點：一是行政人員無法保證在所有危機行動中保持絕對理性;二是資源上的現實差距使得地方主義無法自行消亡;三是純粹自愿的協作行動缺乏制度保障。

（二）命令協作型

跨區域協作意愿的缺乏使得多數情況下府際協作的達成要依賴于上級政府（主要是中央政府）的行政命令或特定的法律法規。這種迫于壓力達成的協作使得地方政府的行動意愿略低于主動協作型，但其帶來的治理效益仍然是正向的。同時，由于協作層級的增加，應對危機的時間成本和資源成本也會有所增加。當然，命令協作型府際關系的優勢在于其達成的條件更容易滿足——強有力的中央政府和獎懲分明的激勵體制。

（三）搭便車型

搭便車行為的本質是一種投機行為，這種行為的產生源于對收益預期遠大于投入成本的期待。如果地方政府在主動尋求協作后不付諸行動或消極行動就會產生搭便車型府際關系。這些政府盡管能夠認識到危機協作的重要性，但是其追求的效益目標很難與其他層級或區域政府達成一致。在整體目標達成也無法實現個體最優的情況下，部分地方政府就會采取消極行動的策略來減少自身的成本投入，并且有可能刻意夸大公共危機的程度以尋求分享更多的外部效益和社會資源。

（四）消極協作型

消極協作是指地方政府利用信息不對稱而對上級行政命令或同級政府的合作邀請采取消極抵制、變通執行等方式進行應對的一種協作關系。造成這種局面的原因有三點：一是央地間利益、目標不一致;二是過度的地方保護主義的影響;三是缺乏制度化的協作機制和激勵機制，使得信息成本和監督成本劇增。這種府際關系多出現在聯邦制國家中，它們的地方政府多數為自治體政府，民眾對地方的認同甚至超過國家，在面對公共危機時通常也各自為政，，極大削弱了危機管理的效益。

六、結語

在治理體系和治理能力現代化的背景下，府際協作水平成為危機治理效益的決定性因素。通過對府際協作的目標和驅動力分析，既厘清了府際協作的邏輯，也發現了缺乏協作機制、地方保護主義抬頭等問題，在此基礎上概括出府際協作的不同模式。為繼續提升危機管理的效益，我們應該加強教育培訓以深化政府內部對公共危機的認識，搭建共享信息、資源的府際協作平臺，優化獎懲機制以提升府際協作意愿，并通過法律和制度的完善來保障府際協作關系的存續。

參考文獻：

[1]張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇[J].理論探索，2004（4）：81-82.

[2]王樂夫，馬駿，郭正林.公共部門危機管理體制：以非典型肺炎事件為例[J].中國行政管理，2003（7）：23-27.

[3]魏加寧.危機與危機管理[J].管理世界，1994（6）：53-59.