以PPP模式為基礎的基礎設施項目績效管理研究

吳婭萍

【摘? 要】績效管理是PPP模式下強化基礎設施項目全生命周期管理的有效手段，在提高項目公共服務質量和效率、保障政府和社會資本合法權益方面起著重要作用。在PPP項目實施過程中要落實績效管理制度，促使各參與方誠信履約、規范運營。論文首先闡述PPP模式、基礎設施項目以及基礎設施項目績效管理的相關理論，然后論述以PPP模式為基礎的基礎設施項目績效管理的實施策略，最后提出完善基礎設施項目績效管理的措施建議，以求提高PPP項目的績效水平。

【Abstract】Performance management is an effective method to strengthen the whole life cycle management of infrastructure projects under PPP mode. It plays an important role in improving the quality and efficiency of public services of projects， and protecting the legitimate rights and interests of government and social capital. In the implementation process of PPP projects， it is necessary to implement performance management system to promote all participants to perform the contract in good faith and standardize the operation. This paper firstly describes the related theories including PPP mode， infrastructure projects， and performance management of infrastructure projects， then discusses the implementation strategies of performance management of infrastructure projects based on PPP mode， and finally puts forward measures and suggestions to improve the performance management of infrastructure projects， so as to improve the performance level of PPP projects.

【關鍵詞】PPP模式;基礎設施項目;績效管理;績效評價

【Keywords】PPP mode; infrastructure projects; performance management; performance appraisal

【中圖分類號】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）09-0001-03

1 基于PPP模式的基礎設施項目績效管理理論

1.1 PPP模式

PPP模式是指政府部門與社會資本合作共同建設公共基礎設施，通過提供公共產品與服務分享項目收益、分擔項目風險的一種項目管理模式。PPP模式具備以下特征：

一是合作關系。政府部門與社會資本以提供公共產品與服務為最終目的，經過協商確定長期的合作伙伴關系，在合作中政府發揮政策扶持、財政投入、監督管理作用，社會資本發揮技術、資金、管理優勢，促使政府與社會資本形成優勢互補。二是風險分擔。在項目實施過程中，政府與社會資本共同承擔風險，政府承擔政策變動、法律變更等風險，社會資本承擔融資、建設、運維等風險，不可抗力風險由雙方共同承擔。三是利益共享。政府支出一部分財政用于項目建設，為社會公眾提供高質量的公共產品與服務，緩解政府財政壓力。而社會資本通過參與項目建設，獲取長期穩定的經濟回報，實現政府與社會資本的互利共贏。

1.2 基礎設施項目

以經濟學視角進行分類，基礎設施項目分為經營性、準經營性、非經營性三大類。其中，經營性基礎設施項目以經營盈利為目的，付費機制健全，如電力基礎設施、電信基礎設施等;準經營性基礎設施項目需要政府給予政策、財政支持，在相關部門監督約束下獲取一定經營收入，如城市軌道交通基礎設施、污水處理設施等;非經營性基礎設施屬于公益性市政項目，不產生經營收入，如城市綠化、環保設施等。當前，我國PPP模式多應用于準經營性基礎設施項目建設，為此本文從準經營性基礎設施項目視角研究績效管理。

1.3 基礎設施項目績效管理

基礎設施項目績效管理是指對基礎設施項目整體效果、項目產出效益、各參與方作用發揮等方面進行績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的循環式管理體系。基于PPP模式下的基礎設施項目管理是從利益相關者角度出發，對PPP項目全生命周期內的運作實況、產出效果、項目效益等方面進行考核評價，確保項目效果達到預期目標的管理活動。

2 PPP模式下基礎設施項目績效管理的實施策略

2.1 合理確定績效目標

基于PPP模式下的基礎設施項目績效目標包括總體績效目標和年度績效目標2個部分。其中，總體績效目標需要從項目全生命周期出發預計項目達到的產出和效果，年度績效目標需要將總體績效目標分解落實到項目實施的各個年度，用于掌握項目績效目標階段性的實現情況。在績效目標編制中，主管部門要充分考慮地方經濟社會發展、財政支出狀況、公共服務需求等因素進行編制，細化項目產出、效果和管理目標，采用定量與定性相結合的方式描述目標，確保目標具備科學性和可實現性。

2.2 實施項目績效評價

在確定績效目標的基礎上，圍繞績效目標實施績效評價活動。績效評價分為項目建設期和運營期2個階段的評價。其中，項目建設期績效評價在竣工驗收階段開展，評價次數為1次;項目運營期績效評價在項目投入運營后的每年展開1次，并且每3年開展1次中期評估，對以往年度的績效評價進行總結。基于PPP模式的基礎設施項目績效評價要從項目建設期與運營期2個周期出發，以項目公司和項目實施機構為評價主體，構建起四大評價指標體系。具體包括以下方面。

2.2.1 基于項目公司的PPP項目建設期績效評價指標體系

該指標體系包括3個一級指標（產出、效果、管理指標），9個二級指標，不同的基礎設施項目可以根據項目具體情況對二級指標進行細化，選定三級指標。下面對各項二級指標進行解釋分析。

①竣工驗收。對項目竣工驗收過程及其結果進行評價。②社會影響。對項目建設在社會發展中帶來的正負面影響進行評價，可細化為新增就業崗位、重大訴訟、社會榮譽、群體性事件等三級指標。③生態影響。對項目建設在生態環境中產生的正負面影響進行評價，可細分化為節能減排、污染處罰等三級指標。④可持續性。對項目公司在項目運營工作準備中的具體表現進行評價，可細分為溝通協調、資源配置等三級指標。⑤滿意度。對政府部門、實施機構以及社會公眾是否滿意項目建設期間的相關工作安排進行評價。⑥組織管理。對項目公司內部組織完善程度、制度健全程度進行評價，可細化為人員配置、組織機構合理性、規章制度健全性等三級指標。⑦資金管理。對社會資本融資效率、資金管理效率進行評價，可細化為資金到位率、資金成本率、資金及時性等三級指標。⑧檔案管理。對項目建設期間內的檔案資料收集完整性、及時性進行評價。⑨信息公開。對社會資本籌集、使用信息的公開程度進行評價。

2.2.2 基于項目實施機構的PPP項目建設期績效評價指標體系

該指標體系包括3個一級指標（產出、效果、管理指標），8個二級指標，不同的基礎設施項目可以根據項目具體情況對二級指標進行細化，選定三級指標。下面對各項二級指標進行解釋分析。

①履約情況。對項目實施機構履行項目合同約定的情況進行評價。②成本控制。對項目成本監督管控的具體情況進行評價。③滿意度。從項目公司、社會公眾視角對項目實施機構開展的項目管理工作情況進行評價。④可持續性。對項目實施機構采取的項目保障工作、溝通協調工作情況進行評價。⑤前期工作。對項目前期準備工作中項目實施機構的具體表現進行評價。⑥資產管理。對項目實施機構的資金投入、股權投入、配套投入到位情況進行評價。⑦監督管理。對項目實施機構監督管理項目建設期間各項關鍵工作的情況進行評價，可以細化分為財務監督、質量監督、進度監督、安全監督等三級指標。⑧信息公開。對項目實施機構信息公開的準確性、及時性進行評價。

2.2.3 基于項目公司的PPP項目運營期績效評價指標體系

該指標體系包括3個一級指標（產出、效果、管理指標），14個二級指標，不同的基礎設施項目可以根據項目具體情況對二級指標進行細化，選定三級指標。具體包括：產出指標，下設項目運營、項目維護、成本效益、安全保障二級指標;效果指標，下設經濟影響、生態影響、社會影響、可持續性、滿意度二級指標;管理指標，下設組織管理、財務管理、制度管理、檔案管理、信息公開二級指標。由于生態影響、社會影響、可持續性、滿意度、組織管理、檔案管理、信息公開這7項二級指標與基于項目公司的PPP項目建設期績效評價指標體系中的對應指標內容基本一致，在此不再贅述，所以下面對其余7項二級指標進行解釋分析。

①項目運營。對項目運營目標實現情況進行評價，可細化分為目標完成率、質量達標率等三級指標。②項目維護。對項目資產維護目標完成情況進行評價，可細分為設施設備維護頻率、設備設施完好率等三級指標。③成本效益。對項目運營期間發生的各項成本情況進行評價，可細分為成本節約率、成本執行偏差率、投入產出比等三級指標。④安全保障。對項目提供社會公共服務中的安全保障能力進行評價，可細分為安全事故率、應急處理效果等三級指標。⑤經濟影響。對項目運營期帶來的社會經濟影響進行評價，可細分為產業經營影響、區域經濟影響。⑥財務管理。對項目運營期間的會計核算、會計監管、預算管理、資金管理等工作進行評價。⑦制度管理。對項目運營期間的內部控制制度執行情況進行評價。

2.2.4 基于項目實施機構的PPP項目運營期績效評價指標體系

該指標體系包括3個一級指標（產出、效果、管理指標），9個二級指標，不同的基礎設施項目可以根據項目具體情況對二級指標進行細化，選定三級指標。具體包括：產出指標，下設按效付費用、履約情況二級指標;效果指標，下設可持續性、滿意度、物有所值二級指標;管理指標，下設監督管理、預算編制、績效目標與指標、信息公開二級指標。由于履約情況、可持續性、滿意度、監督、信息公開這5項二級指標與基于項目實施機構的PPP項目建設期績效評價指標體系中的對應指標內容基本一致，在此不再贅述，所以下面對其余4項不同二級指標進行解釋分析。

①按效付費。對項目實施機構履行項目合同約定按效撥付款項的情況進行評價。②物有所值。對項目運營期間體現的社會公益性價值進行評價。③預算編制。對項目實施機構編制PPP項目支出預算的質量進行評價。④績效目標與指標。對項目實施機構制定年度績效目標和績效指標的科學性、合理性進行評價。

在制定績效指標體系的基礎上，采用專家調查法、層次分析法、主成分分析等科學方法確定各項指標權重，賦予不同指標相應的分值。在指標計算中，要通過案卷研究、實地調研、資料收集、座談會等多種可靠途徑收集相關數據，將數據代入指標公式中計算，得出績效評分。

2.3 強化項目績效監控

在基礎設施項目全生命周期內，項目實施機構要根據項目合同約定監控PPP項目績效，掌握項目運行情況和項目效益目標實現程度，根據項目績效目標偏差及時采取糾偏措施，保障項目目標的實現。在績效監控中，項目實施機構要制定績效監控計劃，確定績效監控時間，每年至少開展1次績效監控。項目公司要根據項目實施機構的要求開展日常績效監控工作，定期上報監控結果，對項目目標執行情況進行動態管控。項目實施機構根據績效監控情況撰寫《績效監控報告》上報到財政部門及其他部門審閱。

2.4 應用績效評價結果

在基礎設施項目績效評價后，要將評價結果應用到項目管理中，提高評價結果的應用價值，使評價結果成為項目績效管理各項工作改進的重要依據。具體的應用方向如下：

第一，應用于按效付費。將項目公司績效評價結果與政府補助項目掛鉤，根據評價結果安排相應支出，履行合同及時支付義務。如果項目公司績效評價結果優于合同約定的考核標準，那么項目實施機構要給予項目公司一定的獎勵。反之，項目實施機構可以按照合同約定采取扣除違約金、限制項目展期、變動調價機制等方式對項目公司進行懲罰。

第二，應用于整改。項目實施機構根據績效評價結果開展本機構整改工作，同時，要監督項目公司實施整改工作，并將整改情況上報到主管部門和財政部門。

第三，應用于監督問責。項目實施機構要將PPP項目績效評價結果通過報紙、電視、廣播、網站、微博等多種途徑向社會公開，接受社會的監督，并將項目績效評價結果納入政府工作考核，執行問責制度。

3 完善PPP模式下基礎設施項目績效管理的對策建議

3.1 健全法規制度體系

我國要針對PPP模式下的基礎設施項目績效管理出臺相應的規章制度，使項目績效管理實施有法可依、有規可循。PPP項目績效管理規章制度要明確績效評價主體、評價方法、評價標準和評價程序，規范績效評價實施。為保證績效評價的權威性和客觀性，政府可以委托第三方獨立的專業中介機構進行評價，及時公開評價結果，接受社會公眾的監督。此外，政府要建立績效評價獎懲機制，激勵項目實施主體不斷提高項目績效。

3.2 建立績效管理信息系統

政府要發揮主導作用，建設基礎設施PPP項目績效管理信息系統，運用信息技術、計算機技術、數據庫等技術手段，將有關PPP項目的信息進行集中化管理，并建立起績效評價模型，提高績效評價的信息化水平。績效管理信息系統要重點建設PPP項目績效評價指標庫、項目建設運營數據庫和項目績效評價專家庫，為績效管理提供數據支持。

3.3 完善政府監督制度

在PPP模式下的基礎設施項目實施過程中，社會資本可能會為了實現利益最大化目標而產生損害社會利益的行為，這就要求政府強化對PPP項目的監管，建立起政府監管機制，以確保PPP項目提高整體績效水平。政府可以成立綜合監管機構，整合PPP項目中多個監管主體，集中執行監管權力，對項目實施機構和項目公司產生約束力，杜絕PPP項目實施過程中滋生違法違紀行為。

4 結論

綜上所述，在基于PPP模式的基礎設施項目全生命周期管理中，要引入績效管理策略提高項目管理水平，保證項目綜合效益目標的實現。績效管理要結合基礎設施項目特點，充分考慮各參與方的利益需求，合理確定績效目標，構建績效評價體系，強化項目績效監控，重視績效評價結果應用，從而構建完善的PPP項目績效管理體系，發揮出政府和社會資本各自的資源優勢，共同提高基礎設施項目績效水平，為社會提供高質量的公共服務。

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