發揮社區應急治理制度優勢 推進實現基層公共衛生之治

孔衛拿 黃曉媛

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要“構建強大公共衛生體系”“提高應對突發公共衛生事件能力”。廣大城鄉社區是實現基層應急治理、推進健康中國戰略的前線和堡壘，是國家基礎性、前端性治理單元。認真探討社區公共衛生應急的獨特模式及其優勢，對增強社區治理效能、推進國家應急管理現代化，無疑具有重要的理論價值和實踐意義。

一、“一核五元”：社區公共衛生應急治理的獨特模式

所謂“一核五元”是指在黨這一核心的領導下，社區在應對公共衛生危機過程中快速啟動應急響應機制，拓展和升級已有的網格化管理，在轄區內有效構建起群防群治的聯合網絡，并積極吸納和發動群眾參與，進而塑造共同體精神的應急過程。

1.加強黨的領導。中國共產黨基層黨組織的先進性與組織性在社區應對公共衛生事件中體現為四類行動方略。一是上下統領。基層黨組織根據實際需要對各級企事業單位下沉人員、社區社會組織和駐區單位等各類主體及抗疫行動進行統籌領導。二是橫向動員。駐區單位、社區物業、社區社會組織中的黨組織或（在職）黨員迅速成立臨時黨委、黨支部或黨小組，拓展戰時區域化黨建。三是縱向下沉。各地各級黨政機關黨員干部下沉社區，發揮先鋒模范作用。四是內外聯合。黨組織引領多元社會治理主體形成抗疫共同體，靈活發揮各自優勢。

2.應急響應機制。社區應急響應機制主要有以下三種方式。一是識別疫情等級，根據疫情嚴重程度，將社區劃分為不同等級，并采取對應級別的防控策略。二是區分不同群體，根據不同類型的群體采取有針對性、多樣化的防控手段。對入境人員、高風險地區返回人員、非高風險地區返回人員采取不同防控措施。三是分辨社區類型，根據社區實際情況，選擇合情合理、切實可行的防控模式。

3.網格化管理。社區工作者依托現代信息技術，對社區按網格進行劃分并進行精細化管理。一是織密網格，根據疫情實際情況細化乃至重構社區網格。二是配齊人員，除了自身已有的網格員外，社區網格還廣泛吸納了來自基層自治組織、黨政機關、社會組織、駐區單位、物業公司等組織的人員。三是壓實責任，明確和細化網格內的防控職責并落實到人。四是精準防控，網格員嚴格履行職責，做好網格排查、疫情監測、信息報送、宣傳教育、困難幫扶等工作。

4.防疫聯合體。社區疫情防控中，防疫聯合體綜合采用聯防聯控機制和群防群治機制。聯防聯控機制表現為在基層黨組織的領導下，社區自治組織、社區衛生服務機構負責，社區物業服務企業、社區社會組織積極協同。群防群控機制則是指社區工作者激發居民群眾活力，發動群眾參與社區防控，引導居民做好自我防控、互助服務以及各類志愿服務。

5.大數據支撐。數字技術為社區防控與服務提供多場景化的支撐。一是智能監測，借助紅外體溫檢測、“云封條”等智能設備和技術，對進出社區場域人員體溫、居家隔離過程等進行全面精準監測。二是精準管理，借助社區防控數據平臺、健康碼、基礎電信企業的“到訪地查詢服務”等加持社區疫情防控。三是全面服務，社區工作者、志愿者等依托各類新開發的技術產品為居民提供救助服務、志愿服務和生活服務等。

6.共同體意識。保衛生命和合作抗疫的過程會激發社區共同體意識的產生。一是自律服從意識，廣大社區居民顧全大局，自覺接受居家隔離，并積極配合社區居委會的工作。二是犧牲奉獻精神，不少社區黨員、社區工作者、社區志愿者甘于奉獻，千方百計堅守社區基礎防線。三是團結互濟情誼，很多社區群眾化身抗疫志愿者，與社區干部團結在一起，同舟共濟、共克時艱。

二、“一核五元”模式的比較優勢

1.政治引領優勢。中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。一是政治優勢，基層黨組織在社區治理中處于領導核心地位，在本轄區內起著總攬全局、協調各方的作用。二是組織優勢，街居黨組織編織起基層最廣泛的抗疫聯合陣線和防護網絡，為抗擊疫情起到了組織動員和支持作用。三是密切聯系群眾優勢，廣大街居黨組織堅持黨的群眾路線和密切聯系群眾的工作作風，號召黨員發揮先鋒模范作用。

2.科學施策優勢。應急響應機制使得社區防控獲得科學施策優勢。一是提升防控與服務的精準度，通過分級、分區、分群體等方式，社區更能聚集人力、物力、財力，集中應對重點社區與重點人群。二是兼顧社區防控與經濟發展，應急響應機制能盡早地避免大量社區“停擺”，緩解疫情防控與經濟社會發展的矛盾。三是靈活調節社區的防控尺度，社區依據疫情風險等級與自身實際，有序轉變防控方案。

3.精細管理優勢。社區將常態網格升級為抗疫超級網格，呈現精細管理優勢。一是責任化，網格責任人以具體的、可操作的、清晰的防控目標為工作導向。二是精細化，網格化管理更有利于進行全面排查，精確摸清疫情底數，將防護服務覆蓋到所有對象。三是整合化，網格化管理結構有助于促進條條聯合、條塊聯動，整合下沉的各類行政和服務資源。四是即時化，網格員主動入戶摸排，能第一時間排除潛在傳染源。

4.協同治理優勢。以基層黨組織為核心的抗疫共同體使得社區抗疫具有較強的協同治理優勢。一方面，促成了黨政與社會的資源共享、功能銜接、人才共用;另一方面，加快了社會自治與共治力量生長，形成了開放式、橫向聯合型的社會聚合模式。社區居委會、社區衛生服務機構、社會組織、駐區單位、居民等積極涌入防控第一線，有助于釋放社會生機與活力。

5.技術賦能優勢。在智能監測、全面服務、精準管理三類場景中，數字技術具有賦能優勢。一方面，大數據能為社區工作者提供居民行動軌跡等信息，有利于防疫人員精準識別風險源頭，提高社區工作人員工作的靈敏度、精準度;另一方面，實現了社區工作者的減負增效，“云封條”、基礎電信企業“到訪地查詢服務”等信息技術產品能大大降低社區工作者的監管工作量。

6.精神加持優勢。社區共同體意識能促使社區組織或居民在公共場域基于集體利益而互動，形成守望相助的集體精神。一方面，社區黨組織與下沉的黨政機關力量始終以人民為中心，堅持生命至上的理念，并且集中人民群眾的力量辦大事、辦難事;另一方面，共同體精神激勵著多元組織與社區公眾自覺接受黨的領導，主動參與社區應急治理，分工協作，共擔風險。

三、 提升常態化社區公共衛生應急能力

1.匯聚政治引領優勢，統籌推進基層黨組織動員與社會組織整合。社區黨組織應及時提升防疫常態時期的政黨整合能力，在組織戰略上，要樹立政黨整合的理論和行動自覺，將黨組織自身建設同社會多元組織的能力建設與動員相結合。同時，黨組織通過功能整合、主體整合、資源整合、平臺整合等方式，搭建黨建引領社區治理的制度化框架，推動并完善“政黨整合型”治理。

2.激發科學施策優勢，統籌推進應急處置與風險防范。一是要將社區納入國家傳染病及其他重大信息直報系統，夯實從基層到市、省直至中央有關信息的互聯互通。二是要完善街居層面重大疫情應對的預案與技術規范，加大基層應急管理干部的能力培訓和應急預案演練力度。三是要制定保護重大疫情“吹哨人”法律法規或規章制度，進一步健全“吹哨人”的容錯機制，科學設計“吹哨人”法律責任豁免制度。

3.發揮精細管理優勢，統籌推進社區精控與社區自治。社區應將網格化精細管理與居民自治相鏈接，一是要積極推動街道管理體制改革，充分汲取“街道吹哨，部門報到”的有益經驗，發揮街道的統籌協調作用，定期聯動化研究網格管理服務，推動網格治理疑難問題及時解決。二是要加大落實社區工作事項準入制，強化準入事項的審核報批程序，細化準入事項授權內容、對象、權限、時間和工作經費。三是要積極開拓創新，吸納近年來“居站分設”“三社聯動”、社區協商、網格自治等多重社區治理改革的創新品質，拓展社區自治的有效實現形式。

4.激活協同治理優勢，統籌推進社區聯合與社區團結。首先，完善社區防控的公共規則。積極吸納社區各類代表人士的意見和建議，盡可能植厚地方性規則產生的民主土壤。其次，培育發展內生型社會組織。政府通過財政資金投入、購買專業服務等方式，培育孵化社區各類自治組織。最后，開拓社區公共空間。進一步創建社區聽證會、議事廳等公共空間，為居民參與社區公共事務提供固定的場所或載體，特別要搭建社區協商民主的制度平臺，讓社區居民群眾參與協商討論社區公共事務。

5.釋放技術賦能優勢，統籌提升技術治理與主體賦權。著力強化助力數字技術對個人和組織進行技術賦能與賦權。一是堅持人民至上的智能治理理念，由社區居民來決定引入智能技術的方式、范圍和程度。二是政府對智能技術進行規制，審視治理主體采集與使用公民個人信息過程中的合法性與合理性。三是促進社區的共建共治共享，通過技術產品匯集政府、科技企業、社會力量掌握的重要治理資源，推進社會共治格局。四是彌合社區老年人的“數字鴻溝”，社區居委會可以聯合社會組織、志愿者開設面向老年人的信息技術課程等。

6.拓展精神加持優勢，統籌推進價值重塑與公共參與。一是要實現社會主義核心價值觀與社區治理的深度融合，加強社區新時代文明實踐中心建設，在居民公約等非正式規范中積極融入社會主義核心價值觀。二是要持續強化社區公共價值的生產機制和生產能力，依托黨建對社區服務、社區自治與社區共治領域的鏈接，拓展社區公共話語空間。三是要順暢公民參與機制建設，夯實社區社會資本，通過開展合作、互惠的社區集體活動，推動社區居民產生社區歸屬感。

本文系安徽省哲學社會科學規劃一般項目“安徽防控重大疫情中社會組織的參與實踐及經驗研究”（AHSKY2020D94）的階段性成果

作者孔衛拿系安徽師范大學社會治理研究中心副教授、碩士生導師;黃曉媛系安徽師范大學社會治理研究中心研究生

責任編輯：李 欣