H市政府推進PPP模式發展中存在的問題及對策研究

劉志紅 張銀花

【摘? 要】隨著人民對美好生活的不斷追求與向往，對政府公共服務供給也提出了更高質量的需求。但政府因其自身能力和財力的限制難以滿足當前人民日益增長的美好生活需要，所以將PPP模式應用于公共服務供給成為政府履行提供公共服務的職能、緩解政府財政壓力、促進經濟發展的有效措施。為提高H市政府公共服務的有效供給，論文對H市推進PPP模式發展過程中的現狀及存在的問題進行分析，并提出了可行性的對策建議。

【Abstract】With people's continuous pursuit and yearning for a better life， the supply of government public services has also put forward higher quality demands. However， due to the limitations of the government's own ability and financial resources， it is difficult for the government to meet the increasing needs of the people for a better life. Therefore， the application of PPP mode to the supply of public services has become an effective measure for the government to fulfill the function of providing public services， relieve the financial pressure of the government and promote economic development. In order to improve the effective supply of public services in H city government， the paper analyzes the current situation and existing problems in the process of promoting the development of PPP mode in H City， and puts forward feasible countermeasures and suggestions.

【關鍵詞】H市;政府;PPP模式

【Keywords】H City; government; PPP mode

【中圖分類號】D625;F127? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）09-0124-03

1 引言

黨十九大報告中指出的要加強和創新社會治理方式，改進政府部門提供公共服務的模式，為政府全面深化改革工作提出了新的要求。當前，促進政府管理職能變革、創新政府社會管理理念與方法成為政府改革的關鍵突破口，在公共服務領域更多地利用社會力量，發揮社會力量的優勢，提升公共服務的有效供給，使政府與社會資本合作（PPP模式）成為政府公共服務供給的新路徑。

PPP模式是指政府與社會資本為提供公共產品和服務而建立的公私合作供給模式。采用PPP模式，可有效盤活社會富裕資源，減輕財政負擔，促進經濟發展，化解當前公共產品和服務供給不足、效率不高、發展不均衡等問題，對于解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾具有現實和深遠的意義。近年來，H市政府將推進PPP模式的發展提升到改革全局的戰略高度，截止到2020年底，H市PPP項目管理庫共17個，管理庫項目金額684億元，示范項目2個，示范項目金額375億元。其中，項目落地14個，項目落地率為82.35%;市政工程10個，生態建設和環境保護工程2個，交通運輸、教育、旅游、能源、體育工程各1個;5億元以下的項目5個，5～10億元的項目5個，10～40億元的項目6個，最大項目為H市城市軌道交通1、2號線一期工程項目，總投資額為373.6億元，占全市總投資額的54.5%。

2 H市政府推進PPP模式發展的現狀

自2015年5月，國務院出臺了關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的相關政策文件后，PPP項目在國內如雨后春筍般地大批涌現。H市軌道交通1、2號線一期工程項目作為全國首個中國PPP基金進行股權投資、財政部第二批PPP示范項目，不僅對內蒙古PPP項目的規范運作發揮重大引領作用，同時也打開了H市推進PPP模式發展的全新局面。H市政府在公共服務領域積極推進PPP模式的應用與發展，實施眾多舉措，深化PPP項目管理，切實推進PPP模式實現可持續性發展。

2.1 加強政策引導，增強扶持力度

H市政府在推進PPP模式發展的過程中，貫徹落實黨中央決策部署，及時傳達國務院、財政部有關PPP模式的相關政策文件;加大優化營商環境力度，實施開展優化營商環境三年行動計劃，制定出臺便民利企等各項措施，在全區營商環境評價中名列前茅;強力推進招商引資，參加大型招商引資活動數場，簽約落地項目83個，開放合作進一步擴大，為H市推進PPP模式健康發展奠定了堅實的基礎。

2.2 強化PPP項目績效管理

當前，H市政府在推進PPP模式發展的過程中，通過強化PPP項目績效管理，確保PPP項目實施的質量。督促項目公司、項目實施機構對已完工的項目及時進行竣工驗收、審計和績效管理評價等工作;明確各主體在PPP項目運營期績效評價工作中的不同職責，加強各責任主體間的協同配合;依據項目合同約定和項目績效評價結果進行按效付費。例如，H市政府督促市機鐵辦對H市地鐵1、2號線一期工程PPP項目及時進行績效管理評價工作，促使H市機鐵辦以公開招標的形式為H市地鐵1、2號線一期工程PPP項目選取了上海濟邦投資咨詢有限公司作為其績效管理咨詢機構，為地鐵項目提供合同修約談判、績效管理評價和履約監管體系建設、合作期內績效監控及評價與應用等其他咨詢服務。目前，H市地鐵1、2號線一期工程PPP項目的績效管理辦法已制定完畢，相關修約談判已經啟動。

2.3 加強財政支出責任監管

H市政府在推進PPP模式發展的過程中，科學界定財政支出責任，加強財政支出責任監管，在PPP綜合信息平臺設置專人專崗實時對H市PPP項目的財政支出占比進行動態監測，嚴守財政支出10%的紅線，防止財政收支矛盾。同時結合當前政府預算管理的要求，通過預算控制手段，對PPP項目財政預算的申請和PPP項目合同績效目標和指標體系的審核進行嚴格把控，強化財政承受能力論證和防范化解重大財政風險。

2.4 加強業務學習，提高思想認識

自H市政府推進PPP模式發展以來，積極對PPP項目的責任主體進行業務學習，提高思想認識。通過組織PPP項目的業務培訓，督促各項目機構提高PPP領域的政務誠信建設，堅守各主體在合作過程中的契約精神，強化政府的責任意識和依法履行政府簽訂的各項合同條款，為社會資本參與公共服務供給提供良好的政務服務環境。

3 H市政府推進PPP模式發展中存在的問題及原因分析

3.1 相關PPP規章制度不健全

當前，H市政府雖然大力推行PPP模式的發展，但在實施過程中，PPP模式相關的法律法規不健全，缺乏法律制度的支持，當地政府僅是通過轉發各部委出臺的政策文件作為指導，籠統且不具有針對性的特點難以保障PPP模式的順利進行。法律制度的缺失無疑是對政府和社會資本的雙重打擊。對于政府來說，不同政府部門出臺的政策指導之間存在相互矛盾的現象，導致在執行過程中無所適從、左右為難。例如，財政部認為對于社會資本方的選擇應采取政府采購法進行，而發改委卻認為應采取招標投標法進行;財政部認為融資平臺公司和國有企業只有和當地政府“脫鉤”后，才可作為社會資本方參與項目，而發改委對此卻沒有限制。這種由于國家層面的政出多門問題，無疑會造成法律內容上的缺位、主題上的混淆以及協調上的矛盾等問題。對于社會資本方來說，指導性的文件不具有權威性，不能保證社會資本的合法利益受到保護，一旦文件發生變化，相應的權利義務以及前期的付出都會隨著文件的改變而變化，使社會資本方的信心大跌，勢必會降低社會資本方參與的積極性。

3.2 社會資本參與積極性不高

PPP項目因其實施流程復雜、資金需求高、盈利周期長、收益不穩定的特點在一定程度上提高了社會資本的門檻要求，同時也降低了社會資本參與的積極性，縱觀H市17個PPP項目，十億以上的項目達到總項目的41.2%，涉及金額高達555億，占資金總額的81.1%，使得參與PPP項目競標的社會資本少之又少，且多為央企、國企等實力雄厚的企業作為項目的支撐，民營企業只能望而卻步。當前，受政府財政預算緊張的限制，H市政府對于PPP項目的財政刺激力度小且激勵機制不完善，缺乏相關的法律法規政策。對政府和社會資本之間如何進行利益分配、風險分擔僅僅只是依據國家出臺的指導性文件作為參考，法律保障的缺失大大降低了社會資本的積極性。此外，雖說PPP項目是共享利益、共擔風險，但是，政府與社會資本合作時，政府“官本位”思想的濃重，經常掌握著項目實施的主動權和控制權，不能使社會資本和政府處于同一平等地位。政府方通常是以實現公共利益最大化為目標，而社會資本方是以收益最大化，二者在預期目標不同的情況下，通常會以政府的行政手段碾壓社會資本化解矛盾的合法性，極大地降低了社會資本參與的積極性。

3.3 監管力度不強

H市政府在推進PPP模式發展的過程中注重對前期項目設計規劃階段和建設階段的監管，而輕視了項目后期運營階段的監管。運營階段作為PPP項目全生命周期過程中的重要位置，通常是以公共服務供給的最終成果展示給公眾，直接影響著公眾對政府公共服務供給的滿意程度，所以，運營階段監管不力會直接導致公共服務供給質量水平低下、效率低的問題。在PPP項目政府機構的設置上存在多部門設置、分散管理的問題，導致多頭監管、監管主體不明、職責不清的情況出現。這是由于PPP項目實施流程復雜通常會涉及發改委、財政部等眾多政府部門，各個部門因工作方式、監督管理的不同，造成監管主體不明、職責不清、管理不一等問題。這些問題不僅會大大減弱監管的力度，同時還會造成因監管主體權責界限不明確，各部門在利益面前互相爭奪、責任面前互相推諉扯皮的情況發生，使社會資本方在項目實施過程中左右為難，無所適從。

3.4 缺乏專業的人才和機構

雖然H市財政局專門設置了PPP中心，但是人員配備少且不精，該部門共有6名工作人員，其中1名主任負責主持PPP中心的全面工作，1名工作人員負責中心的出納崗，4名工作人員負責中心管理崗的工作，身兼數職且人均負責4個項目的實施。這樣的崗位設置更提高了對工作人員專業型、復合型的要求。工作方式是參照臨時機構模式運轉，每當遇到重大項目時通常采取臨時抽調人員承擔的方式，使得PPP中心工作人員不固定，專業型、復合型人才匱乏，無法發揮PPP機構應有的統籌、管理和協調作用，造成政府部門難以承受PPP項目復雜且繁重的操作要求和工作量。另外，H市還缺少本地專業的咨詢機構，通常對PPP項目咨詢機構的選取都是聘請北京、上海、廣州等地區的機構。例如，H市地鐵1、2號線一期工程PPP項目聘請上海濟邦投資咨詢有限公司作為其績效管理咨詢機構，選取非本地的專業咨詢機構不僅溝通不便利還增加了運營成本。

4 完善H市政府推進PPP模式發展的對策建議

4.1 建立健全PPP相關的規章制度

PPP項目運作過程周期長且復雜，為實現PPP項目的可持續性發展，需要通過法律保障來明確政府和社會資本的責任和權力。然而，依據我國國情法律的制定是由國家層面去實施完成的，H市政府無法制定PPP的相關法律，但是作為地方政府，可以通過在推進PPP項目發展的實際操作中將面臨的問題及困難向上級部門反映，協助國家推進PPP相關的立法工作。當前，面臨政出多門的問題，國家應制定PPP的相關法律來統一標準，規范PPP的操作流程。針對一些指導性文件中缺失權威性和細化的方面，國家應從法律層面上作出詳細和明確的解釋，使PPP項目的操作有法可依。例如，加快轉變政府職能，明確各部門職責，完善PPP項目財政制定管理辦法;制定出PPP合作的標準化合同范文和分行業合同，在合同中明確政府和社會資本的各項責任和權利，保障各方合法權益不受侵犯，增強雙方合作的信心。

4.2 完善激勵機制

針對當前H市政府推進PPP項目發展中，社會資本參與積極性不高的問題，政府應加強對社會資本的有效激勵，完善PPP項目的激勵機制，以此提高社會資本參與的積極性。在外部激勵方面，政府應制定適宜本地區PPP項目發展的法律條文、規章制度、激勵政策以及實施社會輿論宣傳等措施。明確政府和社會資本的利益分配和風險分擔，制定具有統領性、約束力強的法律規章制度;增強政策的刺激，加大減稅降費等優惠政策的力度，優化營商環境，為社會資本方提供良好的政務環境;發揮輿論宣傳的引導作用，一方面對PPP項目進行宣傳和推介，吸引更多的社會資本參與，另一方面對PPP項目的社會資本方進行宣傳，提高社會資本方的企業知名度和美譽度，增強社會資本方在該領域的競爭實力。在內部激勵方面，政府應給予社會資本方更多的自主權，保障社會資本方的合法權益不受侵犯，將雙方置于平等地位，強化雙方的責任意識和依法履行簽訂合同的各項條款，共享利益、共擔風險，堅守各自雙方的契約精神，增強社會資本方的信心。

4.3 加大監管力度

針對H市政府輕運營階段監管的問題，當地政府應建立PPP項目全生命周期的監督和管理方式，加強不同階段的監督和管理，有效防范各個階段中可能出現的風險和危機，確保PPP項目實施的質量，保障公共服務供給的連續性和穩定性。例如，在項目設計規劃階段、建設階段以及運營階段引進專業的咨詢服務機構，對各階段的工作進行績效考核，防范風險。將績效考核的結果作為政府財政補貼的依據，建立動態的財政補貼機制，規范財政資金管理。另外，要明確領導機構，建立專業的PPP項目管理的監管機構，由發改委、財政局共同牽頭成立PPP項目管理監督機構，規范和優化管理流程，以此解決由多頭監管、監管主體不明、職責不清的問題。同時，要重視公眾對PPP項目公共服務供給滿意度的反饋。公眾作為PPP項目的利益相關群體，對PPP項目的評價具有重要的話語權。所以應引入社會監督，發揮公眾的輿論監督效應，確保項目的陽光化運作，不僅可以降低政府監管的難度和監管成本，還可以有效彌補政府監督的不足。

4.4 加強人才隊伍和專業機構建設

針對H市政府PPP項目推進過程中，政府工作人員對PPP模式認識不全面、重視程度不高、專業人才和機構匱乏的問題，當地政府應積極對政府工作人員進行培訓指導，加強人才隊伍和專業機構的建設，提升政府工作人員對PPP模式的認識和重視程度，積極與區內外高等院校、科研院所進行產學研合作;學習典型案例，吸取經驗;培養PPP模式復合型的專業人才和機構，做好推進PPP模式發展的人才儲備工作。建立本市專業咨詢服務機構管理庫，面向社會征集、選取優質的咨詢服務機構納入管理庫;鼓勵本地咨詢服務機構的發展;加強與發達地區咨詢服務機構的交流學習，引入國內外先進的管理技術和運營理念，找準與發達地區存在的差距，切實轉變和創新改革理念，促進PPP模式在H市的有效推進。

【參考文獻】

【1】王銅璐.開發區基礎設施運用PPP模式存在的問題及對策[J].中國集體經濟，2021（06）：3-4.