縣域城鎮化的區域差異與發展之道

韓鵬云

摘 要：當前，我國工商業主導型地區的縣域城鎮化呈現出“離土不離鄉”的區縣空間跨度、非農化的勞動力資源配置、外溢型的城鄉資源流動方式等特征，農業主導型地區的縣域城鎮化呈現出人口“兩棲式”空間流動、“半耕半工”的家庭勞動力配置、吸納型的城鄉資源流動方式等特征。雖然不同區域縣域城鎮化的具體實踐存在較大差異，但其邏輯根源具有相通性，即農民家庭的經濟倫理轉型及其由此展開的行為策略構成了縣域城鎮化的拉力，政府主導的城鎮化發展模式及推動策略構成了縣域城鎮化的推力。為此，需要將轉變地方政府職能、培育農民家庭發展能力等作為著力點，推進縣域“以人為核心”的城鎮化發展。

關鍵詞：縣域城鎮化;區域差異;地方政府;發展之道

中圖分類號：F299.21;F320????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）07-0074-07

一、引言

城鎮化是我國實現現代化的必由之路。長期以來，對于我國城鎮化發展到底應以何種模式開展才能實現效益最優化的問題，廣受社會各界的關注和熱議。費孝通先生于20世紀80年代提出了小城鎮發展的“蘇南模式”“珠三角模式”等，認為縣域小城鎮可以充分吸納農村剩余勞動力并促進城鄉一體化。但隨著20世紀90年代蘇南鄉鎮企業的轉制，學術界有關城鎮化道路的爭論開始增多，主要觀點認為“鑒于土地資源相對稀缺、人地矛盾突出的國情，中國的城市化應該采取以特大和超大城市為中心的城市群模式”①。該觀點認為以縣域為中心發展城鎮化會對土地資源帶來較大浪費，且容易造成生態問題，發展大都市則能節約資源并提高效率，其創新能力和對勞動力的吸納程度遠勝于小城鎮。實踐層面，在過去較長一段時期內，很多地區偏重于大中城市發展，但隨著大中城市的快速發展，“物的城鎮化”和“土地城鎮化”水平逐漸遠高于“人的城鎮化”，城區面積增長率遠高于城鎮常住人口比率，更高于戶籍人口城鎮化率。針對這一現實問題，黨的十九屆五中全會提出了“以人為核心”的新型城鎮化戰略方向，指出了我國城鎮化發展的關鍵所在。推動以區縣范圍和中心城鎮為主體的縣域城鎮化正在成為新型城鎮化發展的題中之義。當前，綜合全國各地的實踐情況，可以發現縣域范圍內農民城鎮化的成本最低，農民呼聲最高，實現城鄉公共服務一體化的水平最高，有利于各類民生政策的整體統籌。

東部發達地區憑借先發優勢使區域內很多農村人口無須通過大規模的空間轉移就實現了縣域范圍內的城鎮集中。當前，縣域城鎮化的研究多集中于對這類地區實踐的分析。關于如何發展縣域城鎮化，一些學者強調縣域經濟與城鎮化協調發展對實現農民城鎮化的意義。②一些研究者基于縣域城鎮化的實現模式和地方實踐提煉縣域城鎮化的推廣經驗。③還有部分學者從微觀動力的角度，通過構建“鄉村拉力—城市拉力”（“雙拉力”）概念模型，探討鄉村勞動力遷移行為、遷移意愿及其城鎮化效應。④綜合來看，當前縣域城鎮化的研究偏重于宏觀實現模式和微觀動力機制的探討，其分析基礎多是立足于東部發達地區的實踐，而對中西部地區的縣域城鎮化實踐涉及較少。因此，上述研究雖然對實踐具有一定解釋力，但缺乏整體關照和差異化分析;此外，目前的研究成果對于中觀層面的分析還不夠深入，縣域城鎮化的中觀實踐邏輯依然需要深入研討。

縣域城鎮化作為一個行為事件過程，既與地方政府的治理行為及其治理政策相關，又與農民與家庭的內驅動力及其理性選擇緊密關聯，地方政府的治理與農民家庭的選擇在實踐中不是割裂開來的，而是雙向影響的，這兩個關鍵變量的互嵌構成了我國縣域城鎮化的中觀實踐邏輯。同時由于我國地域廣闊，區域發展嚴重不平衡，不同地域的城鄉經濟社會發展程度差異較大，尤其是產業結構與人地關系的差異會使地方政府的策略與農民進城的選擇呈現出較大的現實差異。工商業主導型地區與農業主導型地區的縣域城鎮化具有不同的實踐路徑，對其進行細化分析有助于展現縣域城鎮化的中觀實踐邏輯，進一步把握新型城鎮化的內在規律。為此，本文擬在“地方政府—農民家庭”的總體框架內分析縣域城鎮化實踐樣態的區域差異性和實踐邏輯的共通性，并在此基礎上探尋縣域城鎮化的發展之道。

二、工商業主導型地區縣域城鎮化的實踐特征

在我國社會主義市場經濟發展過程中，東部沿海地區形成了先發經濟優勢，以區縣為基本單位形成了工商業較為發達的城鎮區域，其中匯集了現代產業鏈條集群并生長出密集的工商業及其他經濟業態。中西部地區在工商業發展程度上盡管難以達到東部地區的整體水平，但在大城市周邊及某些特定區縣也會形成較強的工商產業聚集效應。經濟發展水平較高的東部地區和中西部一些區域構成了本文所講的工商業主導型地區。這類地區工商業密集，需要大量的勞動力予以支撐，同時充裕的就業機會吸引大量農民涌入，區域范圍內的農村受到工商業經濟的輻射和帶動，農民在城鎮就業的同時帶動整個家庭全面融入城鎮。工商業主導型地區的縣域城鎮化實踐具有一般的類型學意義，并表現為以下三方面的特征。

其一，“離土不離鄉”的區縣空間跨度。一般而言，工商業主導型地區的縣域經濟發展較好，甚至一些地區的鎮域經濟也較強，能夠形成對區縣范圍內農民就業的較強吸納。從歷時性角度看，工商業主導型地區的縣域城鎮化發展較早，在20世紀90年代這些地區經濟條件較好的農民家庭已通過在城鎮買房實現逐步進城。進入21世紀以來，隨著區縣經濟的進一步發展和開發力度的增強，更多農民從農業領域進入非農領域就業，由于區縣空間跨度“離土不離鄉”，有意愿的農村勞動力可以實現就近進城就業，并在能力允許時優先選擇在縣城購房。對進城農民而言，這種城市化轉型較好兼顧了其非農就業和家庭生活之間的平衡，能充分降低家庭進城的成本，具有較高的綜合性價比。進城務工農民將就業地點與購置房產相結合，不僅減少了城市住房的租賃成本，提高了享受城市公共服務的水平，還不會因此遠離原有的農村社會網絡，更重要的是能夠照顧家庭成員而不至于形成留守問題，便于家庭各種資源的積累。這種“離土不離鄉”的空間跨度較好兼顧了農民非農就業和家庭生活之間的平衡，使得城鎮化的過渡比較自然、順利。

其二，非農化的勞動力資源配置。縣域城鎮化的基本單位是家庭而非個人，農民家庭是具有能動性的行動主體，會根據外部制度環境的變化做出效益最優化的理性選擇。⑤隨著工商業的迅猛發展，工商業的效益相較于農業經營具有顯著優勢，農民家庭對勞動力資源的配置開始改變，在區域工商業就業的牽引下，大量中青年勞動力以及一些低齡老年人離開村莊和農業逐步融入城鎮工商業。具體而言，工商業主導型地區的農村青年群體受高等教育的比例較高，擁有一定的知識技能，如果選擇在本地就業，進入行政事業崗位或工商領域管理崗位或技術崗位的難度不大。他們在城鎮就業并安居之后在行為習慣、生活方式甚至價值觀念上容易融入城市社會。作為父輩的中年群體一般進入工廠成為工人，或在商業領域從事服務工作，一些人憑借經驗和社會資本也會成為管理人員或個體經營戶。相較于青年群體，中年群體的城鎮化轉變雖然沒有那么徹底，但也逐步從生活方式和價值理念上向城市文化靠攏。農村老年群體往往進城從事服務工商業發展的非正規性或兼職性崗位，就業方式比較靈活。需要指出的是，工商業密集型地區為了形成較為穩定的雇傭關系，一般會要求企業為通過正規崗位就業的中青年勞動力繳納社會保險金并完善各項福利，大部分進城務工的農民會享受城鎮養老保障及其他各項合法權利，即使通過非正規性崗位就業的農民也能夠因本地福利政策的支撐而獲得較高水平的養老與醫療衛生保障。總之，工商業主導型地區穩定的非農職業保障以及代際之間的家庭聯合發展能力使縣域城鎮化發展呈加速度，不斷吸納農村人口進入城鎮非農領域就業并實現安居。

其三，反哺型的城鄉資源流動方式。工商業的聚集能創造較強的財稅來源，地方政府在地區經濟發展過程中的行動能力和主動性都較強。隨著農民不斷向城鎮涌入，工商業密集區的地方政府一般會大力推行城鄉統籌政策，實行“工業反哺農業”“城鎮反哺農村”等方面的措施。一方面，縣域城鎮化發展會創造出大量的休閑生活和服務需求，工商業所創造的資源會順延到鄉村地區的相關業態之中，鄉村被打造成為縣域城鎮化的需求基地并為城鎮化發展提供外部保障，農業和農村的發展也在這一過程中走向集約化和現代化，工商業主導型地區的縣域城鎮化具有較好地帶動區域經濟整體繁榮的潛力。另一方面，由于工商業的聚集帶來了較為充裕的就業崗位，也帶來了農民對房地產商品的較強需求，地方政府通過工商業及城鎮開發所帶來的財稅收入可以推動公共服務水平的提升，醫療保障、養老保障、教育資源及其他社會福利水平都會隨之提升，這又會進一步提升農民的生活質量，提高鄉村老年群體的社會保障水平和社會福利，為定居城鎮的中青年群體減輕養老負擔，間接促進縣域城鎮化的實現。

三、農業主導型地區縣域城鎮化的實踐特征

與工商業密集型地區相對應的是以農業為主導的地區，這一類型的區域主要包括廣大中西部地區，其整體工商業經濟發展水平不高。除此之外，農業主導型地區還包括東部地區一些欠發達的農村地區。農業主導型地區的農業經濟相對效益較低，盡管農民在土地上精耕細作，但勞動力投入的邊際效益不斷下降，陷入了“有增長無突破”的農業“內卷化”狀態。⑥20世紀80年代以后，隨著城鄉經濟政策的轉變，農村勞動力可以進入非農領域進行務工或經商，但當區域內有限的崗位難以滿足農民就業需求時，就出現了到東部發達地區或工商業密集型地區務工的人口流動趨勢，富余勞動力開始“離土又離鄉”。也正是在這一過程中，在城鎮實現財富積累的農民逐步離開農村定居城鎮。這一實踐過程主要表現為以下三方面的特征。

其一，“兩棲式”的就業空間流動。流入勞動力價值較高的工商業主導型地區進行就業的農民，由于身在異鄉務工，需要花費成本租賃房屋，同時很多農民工的就業崗位不穩定，薪酬不高，加之在工商業密集區的購房成本、生活成本較高，因此，大部分農民工很難在就業所在地完成城鎮化。在這種情況下，第一代“離土又離鄉”的農民工一旦積累起一定的財富，就會做出理性選擇，即在家鄉所在區域實現就近城鎮化，主要是在區縣或中心鎮購置房產。相較于“離土又離鄉”的父輩，新生代農民工群體進入工商業密集區就業的個人主動意愿更強，他們在生活方式、思維習慣及價值觀念上與城市文化更加契合。在受限于收入水平和社會資源而難以融入大中城市的情況下，他們一般會選擇離家鄉較近、購房成本較低的城鎮定居。因此，新生代農民工“進城”意愿強烈，是當前農業主導型地區縣域城鎮化的主體力量。⑦

其二，“半耕半工”的家庭勞動力配置。農業主導型地區的縣域城鎮化所依托的是“半工半耕”的家庭生計模式。所謂“半工半耕”指的是家庭勞動力中能力較強的子代進入非農領域從事工商業崗位，而父輩則留守農村從事農業經濟并協助照料孫輩，農民家庭通過務工和務農兩方面收入來維護家庭的再生產。⑧在外務工的子代所獲得的非農收入是家庭收入的主要來源，老年人留守務農所獲得的收入為輔助來源，他們通過照看孫輩減輕年青一代在外務工的后顧之憂和養育成本。“以代際分工為基礎的半耕半工”逐漸成為農業主導型地區農民家庭發展的中層概念，此類區域的縣域城鎮化也依賴于這一結構的支撐。如果第一代農民工沒有實現城鎮化，隨著他們人生周期開始進入老年階段，很大一部分人會回到村莊接替他們的父輩進行農業耕種，不僅會拿出常年務工所獲得的財富為新生代農民工在區縣或中心鎮購置住房，而且會承擔孫輩的照料職責，同時還會通過土地耕種或其他兼業的方式獲得部分收入進行“自養”，進一步減輕子代進城的壓力。在留守父輩對孫輩照料的支持下，農民工中的部分群體可以最大程度地存儲務工收入，用以在家鄉就近所在區縣或中心鎮購房定居，實現家庭城鎮化。與工商業主導型地區的城鎮化相比，農業主導型地區“半工半耕”家庭生計模式進行財富積累的難度更大，實現城鎮化的周期更長，普通的農民家庭只能通過代際之間的“接力”才能在城鎮定居，甚至定居之后也不能在當地實現就業，依然需要“離土又離鄉”的務工來維持家庭繼續發展。⑨

其三，吸納型的城鄉資源流動方式。近年來，農業主導型地區的城鎮化進入加速期，但從總體趨勢上看，由于工商業發展水平不高，導致當地城鎮屬于消費為主型。農民家庭在當地城鎮購買住房后，為保障家庭收入，家中主要勞動力仍需回到工商業主導型的發達地區尤其是大都市就業，這勢必造成就業地與安居地的分離，形成一種分割式的“半城鎮化”。在這種“半城鎮化”狀態下，一方面，農民工通過外地務工所獲得收入來轉移支付家鄉所在地城鎮家庭生活的消費開支;另一方面，農村的留守老人會通過基本口糧、部分果蔬或其他的經濟作物等來支持中青年一代的城鎮生活，甚至還能通過打零工或糧食商品化等方式積累部分資金支持子代或孫輩的城鎮化生活。同時由于當地缺乏密集、繁榮的工商業，地方財政能力相對薄弱，導致城鎮養老保險和農村養老保險的標準都相對偏低、公共服務能力不足、城鎮對鄉村的支援水平有限。因此，盡管小城鎮落戶的限制已經放開，但農業主導型地區的農民落戶的意愿并不高，一些農民即使購買了房產，也并不愿意轉戶籍，主要就是擔心轉出戶籍會失去土地，同時對城鎮就業機會和社會保障懷有疑慮。

綜上，不同區域類型的縣域城鎮化具有不同特征的實踐路徑。工商業主導型地區的縣域城鎮化是一個良性循環過程，密集的工商崗位就業將農民從農村和農業中吸引出去，家庭勞動力資源的配置使農民可以在城鎮安居，進一步刺激當地城鎮化的再次擴容和開發，不斷強化的地方財政能力推動城鄉統籌尤其是各類社會保障的城鄉均等化，形成城鄉之間、工商農之間的和諧發展態勢。由于農業主導型地區的縣域城鎮化需要支付相對較高的成本，所以這類地區的農民傾向于在家鄉就近購買城鎮房產，但由于工商產業薄弱，非農領域就業崗位不足，加之有限的地方財政能力難以為公共服務均等化提供保障，所以很多農民在進入城鎮購房后還需再次“離土又離鄉”地外出務工，在“兩棲”空間和“半耕半工”的代際接力中迂回地推動農業主導型地區的縣域城鎮化。

四、縣域城鎮化的實踐邏輯

從中觀層面上看，不同區域的縣域城鎮化雖然存在區域差異和各自的實踐特征，但具有邏輯根源的共通性，即上述兩種類型的縣域城鎮化皆與農民家庭、地方政府等兩個關鍵變量直接相關，農民家庭是城鎮化的“內在拉力”，地方政府則是城鎮化的“外在推力”。縣域城鎮化正是在“內在拉力”與“外在推力”的互嵌中實現的。

第一，農民家庭的經濟倫理轉型及行為策略構成了縣域城鎮化的拉力。經濟倫理指的是人們在價值觀念作用下所表現出來的經濟行為方式，也可以外化為經濟態度或經濟安排等。農民家庭的經濟倫理會影響農民安排土地與勞動力資源的關系，決定經濟開支的重點。我國農村社會是一個家本位的社會，農民家庭是倫理共同體與經濟共同體的結合，家庭生產的目的在于通過“過日子”來完成家庭生活的綿延。⑩農民的經濟安排和經濟動機都服務于家庭倫理的價值目標。20世紀80年代以來，農民從農業耕作中轉移到非農領域就業可以獲得更高的經濟效益，遷入城鎮既可以使家庭收益獲得更高預期，又因城鎮公共服務的完備能使家庭生活現代化，所以還象征著家庭的“向上”發展。21世紀以來，城鎮化的目標對農村青年一代更具吸引力，在城鎮定居成為青年人婚配的標桿性條件之一，又因城鎮配置有相較于農村更優質的教育資源，為了使子孫具有更強的發展潛力，在縣城購房安家成為絕大多數農民家庭的集體理性選擇，并逐步演變成農民家庭之間的一種競爭行為，成為農村經濟倫理的主要面向之一，家庭不同代際之間的資源配置都向實現城鎮化傾斜。

經濟倫理的轉型帶來了農民家庭壓力型的行為策略。工商業密集區的農民家庭利用當地的工商業基礎選擇就近城鎮化，為了使后代更好地適應城鎮化，一些發達地區流行本地獨生子女“兩頭走”的婚嫁模式，即新人雙方父母為各自孩子提供的彩禮和嫁妝可以較好支持年青一代在城鎮安居。[B11]與工商業密集區的縣域城鎮化相比，農業主導型地區的縣域城鎮化呈現“被動”狀態。一方面，當前農村女性資源向城鎮傾斜是不爭的事實，是否有能力在城鎮買房成為農村男青年在婚姻市場中是否具有競爭力的首要條件。另一方面，當前城鄉教育資源差距較大，很多家庭為了獲得優質教育資源而去城鎮購房，甚至還需要家中有人專門陪讀。當婚姻競爭和教育競爭兩個關鍵因素發揮作用時，農業主導地區的縣域城鎮化就會背負沉重的負擔，基本需要家庭三代的共同“接力”才能實現。家庭生活的重心和主要資源都用于支付城鎮化的成本，甚至會出現青年一代對中老年一代較為明顯的“代際剝削”[B12]，家庭代際關系在這一過程中會相對緊張，甚至會形成農民家庭倫理的失衡。

第二，政府主導型的城鎮化發展模式及不同的推動策略構成了縣域城鎮化的推力。1998年修訂的《土地管理法》規定土地征收和土地有償出讓制度，地方政府可以從土地出讓中獲得財政資源。在此政策激勵下，地方政府尤其是產業發展基礎較好且開放力度比較大的東部沿海地區通過較低成本征收土地并運用低地價吸引工商業資本投資，吸納廣大農民進城就業。之后，由于地方政府在土地出讓過程中出現了價格協議過低導致土地資源嚴重浪費等問題，國家進行了整頓并逐步引入市場競爭的機制來出讓國有土地，商業、住宅及工業用地都必須逐步實行“招拍掛”（即招標、拍賣、掛牌出讓）。2007年，《土地儲備管理辦法》出臺。依據該政策，地方政府憑借土地儲備可以從金融部門獲得信貸資金，這就使土地的金融屬性愈加彰顯。很多地方政府通過支持工商業資本在當地進行融資等方式來吸引產業聚集，通過推動房地產的發展來獲取較高的土地出讓金，并再次利用土地儲備進行融資推動城鎮化的基礎設施建設，城鎮化的范圍和規模開始迅猛提速，在這種“因地生財”且“因地成鎮”的基礎上，我國城鎮化率已達60%。[B13]以政府為主導力量的城鎮化尤其是在新區開發、新城鎮建設等方面取得突出成效，但也不可避免地存在一些問題，這些成效與問題并存于工商業主導型地區和農業主導型地區。

政府主導型的城鎮化發展模式帶來了發展主義式的推動策略，即工商業主導型地區具有產業聚集的先發優勢，重視產業升級和科技創新，同時也會將土地開發作為城鎮化發展的重要推手。工商業主導型地區工商業基礎較好，適度的土地融資開發可以推動區域內縣域城鎮化發展，形成了一種良性循環。但一些工商業主導型地區存在過度開發的現象，即通過各種方式推動“農民上樓”，只是由于地區具有工商業密集的優勢，工商領域就業使農民家庭的承受能力較強，農民家庭沒有顯現出過大的壓力。但近年來，隨著國家經濟社會的全方面發展，農業主導型地區的城鎮化也進入加速期，尤其是一些地方政府為了提升本地縣域城鎮化率實施多種策略。一是農業主導型地區的政府大都熱衷于開展“造城”運動，即通過大體量的開發來快速擴容城鎮化。除了區縣的城鎮化開發，一些地方政府還大力推動中心鎮開發、合村并居和農民集中居住，通過鼓勵農民搬到新的街鎮中心居住實現城鎮化。正是在開發和推動的過程中，農業主導型地區的縣域城鎮化率不斷攀升，但這種城鎮化往往是居住的城鎮化、土地的城鎮化，而就業城鎮化和“人的城鎮化”還遠沒有完全解決，在房價和消費都高漲的同時，一旦缺乏強有力的工商業就業和收入支撐，就容易形成虛假的繁榮。[B14]二是農業主導型地區的政府采取多種策略推動農民的城鎮化。很多農業主導型地區的農民購買城鎮住房的能力不足，土地開發過剩的房地產市場出現嚴重的庫存積壓，一些地方政府就力圖通過各種優惠政策進行“去庫存”，甚至一些地區為了推動農民進城購房，嚴控農村宅基地的審批甚至不予審批，在這種情況下農民家庭中子代結婚只能到城鎮中購房安居，這些都使農業主導型地區的縣域城鎮化陷入了被動境地。當地方政府的“拉力”與家庭內生的“推力”失衡時，農民的城鎮化就會陷入無根的狀態，甚至在一定程度上損害農民權益和地方政府公信力。

五、縣域城鎮化的發展之道：高質量 推進“人的城鎮化”

2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，將發展中小城市作為城鎮化規模結構優化的方向，縣域城鎮化是重點所在。但在實踐層面，以縣域為核心的城鎮化面臨瓶頸性困境。黨的十九屆五中全會提出以“以人為核心”的新型城鎮化戰略，為縣域城鎮化的發展和優化指明了方向。“以人為核心”的城鎮化是指農民向市民轉型過程中應堅持“以人為本”的原則，在推動農民生產和生活方式逐步融入城鎮體系的過程中，保障他們的合法權益，使之平穩實現生活生產方式的城鎮化轉型。通過上文縣域城鎮化區域差異和實踐邏輯的分析，可以從以下三方面探尋縣域城鎮化的發展之道。

第一，堅持以地方政府定位及其職能轉變來引導縣域城鎮化政策始終圍繞“服務人”的目標而展開。縣域城鎮化實現過程中的外部推動力是地方政府，但有關地方政府主導利弊的爭議一直存在，有觀點認為政府主導的城鎮化是一個偽命題，應該被徹底否定，應由市場和農民來主導城鎮化。[B15]但經過深入分析，可以發現該論點與當前我國縣域城鎮化的實踐邏輯難以銜接，中央與地方政府作為法定權力主體以土地為抓手推動城鎮化發展具有必然性和正當性，但不可否認也確實存在一些地方政府的“錯位”和“缺位”現象。[B16]鑒于以上兩方面的分析，有必要對縣域城鎮化政策形成兩方面的引導。一方面，需要堅持政府主導城鎮化的基本格局不動搖，只有以政府主導來對城鎮化進行全方位的保障，才能保障城鎮化規模和水平的持續提升，在發展中不斷解決城鄉二元格局問題。另一方面，要深刻認識為了實現“以人為核心的新型城鎮化”目標，重點是要將地方政府的全面主導角色轉變為有限主導，通過中央政府的統一規制來推動地方政府行為的規范化，通過國家治理體系的優化來消除“治理錦標賽”[B17]的過度驅動作用，將重心調整到“服務人”上來，尤其是轉到市域治理和公共服務供給上來。當前，很多縣域已經取消了農業人口落戶的限制，但公共服務體系城鄉均等化的很多具體內容依然存在較大差距，持續推進教育、社保、醫療等公共服務供給均等化是縣域城鎮化發展的重點所在。

第二，以培育家庭發展能力為目的制定縣域城鎮化政策以實現“提升人”的目標。縣域城鎮化離不開農戶家庭的能動行為，定居城鎮是農民家庭為實現下一代的城鎮化而做出的理性選擇。因此，在關注地方政府職能、行為及政策等外部因素的同時，還需關注農民與農民家庭在縣域城鎮化過程中的能動力。在縣域城鎮化過程中，家庭發展能力中人力資源的積累、教育資源的優化配置以及相應的社會福利等起重要支撐作用。首先是家庭人力資源的積累。人力資源積累主要指家庭勞動力在市場競爭中是否有較強的生產技能和專業水平，如果具有較強的人力資源競爭力就可以實現高質量就業，為家庭接力實現縣域城鎮化奠定堅實基礎。因此，家庭發展政策中有關人力資源培訓或再教育的政策就顯得尤為關鍵，各級政府或部門應在農民人力資源提升以及鼓勵創業等方面出臺更多支持政策，用于提升勞動力整體技能水平尤其是家庭中婦女的人力資源水平。其次是子女教育資源的優化配置。農民家庭城鎮化動力之一是尋求子女的優質教育資源，家庭發展政策中要重點強化教育資源的均等化配置，尤其是中心鎮等地區優質教育資源的均衡配置能降低農民進入縣城主城區的成本，扭轉縣城過于集中而中心鎮逐漸“空心”的問題，形成縣城與中心鎮城鎮化的均衡發展。最后是社會福利的覆蓋面。在城鎮化過程中，農民家庭成員進城一般都會給家庭長輩帶來直接壓力，家庭代際中的父輩和祖輩往往為實現家庭向城鎮化轉變做出較大的自我犧牲。各級政府和部門應加強面向農村老年群體的家庭福利政策和保障兜底政策，以保障留守老人的生活質量。

第三，針對不同類型地區發展側重來設計縣域城鎮化的具體政策以實現“滿足人”的目標。工商業主導型地區與農業主導型地區的縣域城鎮化在發展過程中面臨的問題各不相同。在未來的發展過程中，為了進一步推動“以人為核心”城鎮化，需要結合各自地區實際需求和階段性發展特點制定具體政策來滿足不同的區域發展需求。就工商業主導型地區而言，由于工商業相對密集，不僅吸引了本地農民進城，而且吸納大量外地人口進入本地城鎮長期就業。但當前很多縣域在如何保障流入人口更好融入本地城鎮并享受一體化的公共服務等方面還有很多不足，尤其是在住房保障、社會保障以及基礎教育等方面還需要不斷進行實踐探索和制度創新。只有逐步實現城鄉之間、本地與外地之間的均等化和一體化，縣域城鎮化的潛能才能進一步得到釋放。同時由于工商業主導型地區工商業發展較為充分，一些中心鎮也應受到重視，可以規劃和發展具有自身產業支撐和文化內涵的特色小鎮，使其成為引領鄉村振興的新空間，使縣域城鎮化與鄉村振興實現協同共進。就農業主導型地區而言，盡管縣域城鎮化發展比較迅速，但產業基礎往往不強甚至一些地區缺乏產業支撐。一些地區為了推動農民“進城”，往往將優質的教育資源集中于縣城主城區，加之近年來一些地區婚姻市場的強競爭狀態，在縣城買房成為婚嫁的標配。如此驅動之下形成的縣域城鎮化充滿隱患。針對這種現象，應堅持城鎮化發展與當地工商業發展水平和城鄉公共服務水平相匹配的原則，不盲目強求快速提升縣域城鎮化率，堅持漸進的縣域城鎮化道路，下大力氣通過招商引資或產業升級來發展工商業經濟，通過解決農民就業問題來吸引農民進城安居。同時，還應加強教育資源的均等化配置，倡導文明婚姻風尚，引導有條件的農民家庭適度集中到中心城鎮或新型農村社區，經過若干年的持續發展，在公共服務有效供給的基礎上，農業主導型地區的縣域綜合服務能力將得到進一步強化，以服務為主導的縣域城鎮化發展目標將會實現。

六、結語

縣域城鎮化本質上體現的是政府與農民之間的關系，既關涉政府治理的公共政策選擇，又關乎鄉村社會層面的家庭轉型，是一項涉及國家治理現代化的時代命題。在政府治理政策的牽引與農民家庭的支撐之間尋求平衡是發展縣域城鎮化的關鍵。在社會主義公有制的土地制度基礎之上，地方政府治理采取的政策將直接影響縣域城鎮化的速度和質量，需要不斷深化政府治理體系與治理能力的改革，形成統一規范與自主能動、依法依規與積極有為的縣域城鎮化發展理念。同時，農民家庭作為城鎮化的重要載體承受著巨大的轉型張力，家庭與代際的犧牲精神是中華民族生命力的韌性所在，但農民家庭既是私人行動的單位，又是社會化的基礎單元，如何為家庭注入發展能力，保障其在城鎮化過程中的利益和權利是推進社會治理現代化的重要內容。在政府治理現代化與社會治理現代化有效協同的基礎上，縣域城鎮化的發展過程將會更加穩健和順暢。

注釋

①參見蔡繼明：《中國的城市化：爭論與思考》，《河北經貿大學學報》2013年第5期。

②參見蔡榮等：《縣域經濟與城鎮化的協調發展》，《統計與決策》2007年第18期。

③參見陳小卉等：《縣域城鎮化的地方實踐與創新》，《城市規劃》2016年第1期。

④參見祁新華等：《鄉村勞動力遷移的“雙拉力”模型及其就地城鎮化效應——基于中國東南沿海三個地區的實證研究》，《地理科學》2012年第1期。

⑤參見晉洪濤：《家庭經濟周期理性：一個農民理性分析框架的構建》，《經濟學家》2015年第7期。

⑥參見[美]杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，劉東等譯，江蘇人民出版社，2003年，第9—12頁。

⑦參見王向陽：《縣域城市化：我國新生代農民工城市化的時代特征及其啟示——基于“進城意愿—進城能力—價值引力”的分析框架》，《蘭州學刊》2019年第8期。

⑧參見夏柱智等：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》，《中國社會科學》2017年第12期。

⑨參見陳文瓊等：《家庭發展秩序：非精英農民城市化的核心機制——家庭視角下江漢平原的農民城市化》，《公共管理學報》2018年第2期。

⑩參見吳飛：《論“過日子”》，《社會學研究》2007年第6期。

[B11]參見王會等：《“兩頭走”：雙獨子女婚后家庭居住的新模式》，《中國青年研究》2011年第5期。

[B12]參見楊華等：《階層分化、代際剝削與農村老年人自殺——對近年中部地區農村老年人自殺現象的分析》，《管理世界》2013年第5期。

[B13]參見王志鋒等：《中國城鎮化70年：基于地方政府治理視角的回顧和展望》，《經濟問題》2019年第7期。

[B14]參見曾紅萍：《城市化路徑的實踐與反思：從就地城鎮化到激進城市化》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2015年第4期。

[B15]參見倪鵬飛等：《市場決定模式的新型城鎮化：一個分析框架》，《改革》2014年第6期。

[B16]“錯位”指的是地方政府在縣域城鎮化過程中扮演了土地資源的供給者角色，直接投身于城建過程中，甚至由此出現強行征地、過度“造城”等現象;“缺位”指的是地方政府擔負著公共服務供給職責，一些地方政府沒有在社會管理、公共服務等方面有效擔負相應重任，甚至在一些極端情況下，地方政府主導的城鎮化“脫離當地經濟社會發展的需要和可能，盲目提高城市設施水平，過度擴大城市建設規模，造成政府信用的嚴重透支，為城市的可持續發展造成隱患”。參見徐琴：《政府主導型城市化的績效與成本》，《學海》2004年第3期。

[B17]參見彭勃等：《從增長錦標賽到治理競賽：我國城市治理方式的轉換及其問題》，《內蒙古社會科學》（漢文版）2019年第1期。

責任編輯：翊 明

Regional Differences and Development Methods of County Urbanization

Han Pengyun

Abstract：At present， the county urbanization in the industrial and commercial oriented areas in China presents the characteristics of "leaving the land but not leaving the hometown"， non-agricultural labor resource allocation， spillover urban and rural resource flow and so on. The county urbanization in the agricultural oriented areas presents the characteristics of "amphibious" spatial flow of population， "half farming and half working" family labor allocation， and absorbing urban and rural resource flow. Although there are great differences in the specific practice of county urbanization in different regions， its logical roots are interlinked， that is， the transformation of economic ethics of farmers′ families and the resulting behavioral strategies constitute the pull force of county urbanization， and the government-led urbanization development mode and promotion strategies constitute the thrust of county urbanization. Therefore， it is necessary to transform the functions of local government and cultivate the development ability of farmers′ families， so as to promote the "people-oriented" urbanization development in the county.

Key Words： county urbanization; regional differences; local government; way to development