構建更加強健有效的金融安全網

金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發(fā)展中重要的基礎性制度。為更好防范化解系統(tǒng)性金融風險，維護國家經濟金融安全，應不斷完善微觀審慎監(jiān)管、存款保險、最后貸款人等傳統(tǒng)金融安全網支柱，同時強化行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，落實功能監(jiān)管，重視科技賦能，構建更加強健有效的金融安全網。

習近平總書記指出“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發(fā)展中重要的基礎性制度”，強調“防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是金融工作的根本性任務”。

經過多年不懈努力，我國金融安全網建設取得積極成效，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。2018年以來，防范化解重大金融風險三年攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果。各類高風險金融機構得到有序處置，重點領域信用風險得到穩(wěn)妥化解，金融秩序全面清理整頓，網絡借貸平臺已全部“清零”，互聯網金融風險專項整治取得良好成效，影子銀行風險持續(xù)收斂，金融市場運行平穩(wěn)有序。經過集中攻堅，系統(tǒng)性金融風險上升勢頭得到有效遏制，金融脫實向虛、盲目擴張得到根本扭轉。從人民銀行公布的2020年度評級結果看，評級結果在安全邊界內（1-7級）的銀行業(yè)金融機構資產占銀行業(yè)總資產的98%（其中24家大型銀行資產占銀行業(yè)總資產71%）;3999家中小銀行和376家非銀行機構中，442家為高風險機構，資產占銀行業(yè)總資產的2%。

為更好防范化解系統(tǒng)性金融風險，維護國家經濟金融安全，總結近幾年金融風險處置實踐，應不斷完善微觀審慎監(jiān)管、存款保險、最后貸款人等傳統(tǒng)金融安全網支柱，同時強化行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，落實功能監(jiān)管，重視科技賦能，構建更加強健有效的金融安全網。

提高微觀審慎監(jiān)管有效性

微觀審慎監(jiān)管是監(jiān)管部門為防范個體金融風險，制定市場準入、資本/凈資本、償付能力、流動性、資產質量、關聯交易等審慎監(jiān)管要求，定期組織現場檢查，監(jiān)測、評估風險，及時進行風險預警、處置。微觀審慎監(jiān)管是金融安全網的第一道防線。

加強準入環(huán)節(jié)監(jiān)管。一是提升股東資質監(jiān)管有效性。高風險機構背后大部分都存在股東違規(guī)的問題，大股東通過多個一致行動人突破持股比例、參控股機構數量限制，形成復雜的金融集團，牢牢控制并惡意掏空金融機構，最終形成嚴重金融風險。近幾年處置的風險中，某出險銀行的實際控制人通過幾十個名義股東，真實持有該銀行股權比例達89.27%，并通過大量不正當關聯交易逐漸“掏空”銀行，該銀行淪為大股東的“提款機”。某農商行改制過程中“饑不擇食”，允許新股東以高于市場同類農商行2至4倍市盈率的高溢價100%控股該農商行，其后大股東完全操控銀行并挪用套取大量銀行資金，導致風險反而愈演愈烈。歷史上，美國花旗銀行自1812年成立后的前150多年間，也扮演了股東商業(yè)帝國融資機器角色，兩百年前的教訓，我們還在重演。

下一步，應進一步加強股東資質的穿透審查，特別是要強化對主要股東及控股股東的審查，嚴把股東準入關，并充分利用金融科技提升監(jiān)管水平，提高穿透識別能力，真正把“資本實力雄厚、公司治理規(guī)范、股權結構清晰、管理能力達標、財務狀況良好、資產負債和杠桿水平適度”的股東資質要求落到實處。

二是強化股本監(jiān)管。部分中小金融機構股本不實，股東虛假注資、循環(huán)注資，一些農信社、城商行以貸入股、承諾收益明股實債，個別地方出現退股現象，資本抵御風險和吸收損失能力差。某出險銀行原管理層讓其客戶以本行信貸資金在股改發(fā)起時入股，或在增發(fā)時認購新發(fā)股票，甚至還讓客戶以本行信貸資金在二級市場買賣股票托市，資本嚴重不實。個別中小銀行違規(guī)接受本行股權作為質押物向股東提供融資。

下一步，應督促金融機構夯實資本質量，強化入股資金來源真實性和合規(guī)性監(jiān)管，規(guī)范股東股權質押、變更和增資等活動，嚴查嚴懲虛假注資、信貸資金入股等違法違規(guī)行為。

三是金融業(yè)務必須持牌，嚴厲打擊“無照駕駛”。繼續(xù)擴大金融業(yè)開放，深化金融業(yè)改革。金融業(yè)作為特許行業(yè)，無論內資還是外資，開展境內金融業(yè)務都必須取得我國境內金融管理部門的牌照或許可，并嚴格依法經營。金融牌照有地域限制，金融機構未獲許可在異地展業(yè)是“無照駕駛”。部分互聯網平臺披著科技外衣，未持牌從事金融業(yè)務。金融牌照有國界，個別機構持十幾張境外牌照在我境內“無照”開展金融業(yè)務。

下一步，要落實功能監(jiān)管，不留監(jiān)管空白，建立覆蓋所有金融機構、業(yè)務和產品的監(jiān)管框架。全國性金融牌照批設權限只能在中央部門。依法將各類金融活動全面納入監(jiān)管，嚴厲打擊應持牌未持牌的非法金融活動。

增強持續(xù)監(jiān)管有效性。一是健全公司治理，加強黨的領導和黨的建設。部分出險金融機構公司治理形似而神不至，“三會一層”未能形成有效制衡，一把手一言堂、大股東或內部人控制嚴重。黨的領導和黨的建設嚴重弱化、缺失。近幾年幾個典型出險銀行中，有的一股獨大，有的所有者缺位，有的內部人控制，有的內部分工分頭“捕獲”監(jiān)管者，失職瀆職、違法犯罪和腐敗行為嚴重，均釀成巨大風險。

下一步，要督促金融機構構建“黨委領導、董事會戰(zhàn)略決策、高管層執(zhí)行落實、監(jiān)事會依法監(jiān)督”的公司治理組織運行機制。要推動金融企業(yè)把加強黨的領導和黨的建設落到實處，充分發(fā)揮黨組織把方向、管大局、促落實的領導作用，確保黨中央各項決策部署得到有效貫徹執(zhí)行，并推動落實“三會一層”決議，把黨的領導融入公司治理各個環(huán)節(jié)。要借鑒《G20/OECD公司治理準則》等國際通行準則，結合我國實際，把公司治理作為基礎性監(jiān)管要求，進一步加強監(jiān)管檢查和評估。監(jiān)管部門要對金融機構公司治理重大缺陷及時采取有力措施糾偏問責。要強化第三方審計等外部監(jiān)督的作用。

二是提高對關聯交易監(jiān)管和集中度監(jiān)管有效性。近幾年風險處置中發(fā)現，部分出險機構規(guī)避監(jiān)管要求，隱蔽關聯交易，開展不正當利益輸送，對單一客戶及其關聯子公司的授信額度遠超監(jiān)管要求。某城商行對其控股股東實際貸款占該行總資產的75%。某信托公司運用大量受托資金向與大股東關系密切的企業(yè)提供無抵質押擔保的信用融資，導致信托資產出現巨大信用風險。某出險保險公司被大股東占用資金占其資金運用余額的80%。

下一步，要提高關聯交易和集中度（含對外貸款的國別集中度）監(jiān)管有效性，嚴禁股東及關聯方不當干預金融機構獨立自主經營，嚴查嚴懲通過關聯交易套取、占用金融機構資金等違法違規(guī)行為，有效維護金融機構及相關利益人合法權益。同時，進一步完善金融控股集團監(jiān)管配套規(guī)則，實施并表監(jiān)管，防范金融風險跨行業(yè)、跨市場傳遞。

三是規(guī)范同業(yè)業(yè)務，強化流動性監(jiān)管。從2008年國際金融危機正反兩方面的案例看，高度依賴同業(yè)拆借、回購等批發(fā)性融資，會增加商業(yè)銀行杠桿水平和業(yè)務復雜度（銀行既是資金融出方也是融入方），一旦出現風險，機構投資者會先于存款人擠兌，加速吞噬銀行凈資產，并導致資金快速流出，加大銀行流動性缺口，引發(fā)流動性危機和擠兌，甚至導致風險迅速傳染至其他機構，危及金融穩(wěn)定。從危機以來監(jiān)管改革趨勢看，各國普遍要求銀行限制同業(yè)授信、控制杠桿水平和持有必要的流動性資產，同時將影子銀行納入審慎監(jiān)管范疇。近幾年風險處置中發(fā)現，我國部分地方中小銀行通過同業(yè)業(yè)務迅速做大資產負債規(guī)模，同業(yè)占比偏高，期限錯配嚴重，同業(yè)投資業(yè)務撥備計提不足，流動性風險突出。部分金融機構同業(yè)負債占總負債比例曾達50%甚至70%以上。從銀保監(jiān)會披露的處罰決定看，部分金融機構同業(yè)業(yè)務還存在較多違規(guī)亂象。有的大型銀行以貸款方式向旗下金融機構提供同業(yè)融資，以協(xié)議存款方式吸收同業(yè)存款，均未納入同業(yè)借款/存款業(yè)務管理。有的銀行同業(yè)投資業(yè)務違規(guī)接受第三方金融機構信用擔保。有的銀行未落實同業(yè)業(yè)務交易對手名單制監(jiān)管要求，且同業(yè)投資按照穿透原則對應至最終債務人未納入統(tǒng)一授信管理。個別銀行同業(yè)投資資金（通過置換方式）違規(guī)投向“四證”不全的房地產項目。流動性管理中，部分傳統(tǒng)地方中小銀行通過第三方互聯網平臺以及自營數字平臺吸收外省存款，有的吸收外省存款規(guī)模已占其各項存款的73%，替代了對風險更敏感、更專業(yè)的同業(yè)融資。第三方互聯網平臺存款具有開放性、利率敏感性高、異地客戶為主、客戶黏性低、隨時支取等特征，存款穩(wěn)定性遠低于線下，增加了中小銀行流動性隱患。平臺存款全額計入個人存款，導致流動性匹配率、優(yōu)質流動性資產充足率和核心負債比例高估，不能充分揭示銀行的流動性狀況。

下一步，應修訂完善同業(yè)業(yè)務監(jiān)管辦法，研究在資本計量中進一步提高同業(yè)業(yè)務風險權重，強化對同業(yè)業(yè)務的穿透式監(jiān)管，嚴格防控同業(yè)集中度風險和流動性風險。根據金融市場發(fā)展和產品創(chuàng)新特點，及時優(yōu)化流動性監(jiān)管。

四是提高杠桿率監(jiān)管的有效性，強化金融機構資本約束。近幾年風險處置中發(fā)現，部分銀行理財資金通過投資結構化信托產品優(yōu)先級的方式變相放大劣后級受益人（如私募等各類資管計劃）的杠桿比例。部分信托公司還通過在結構化信托產品中設置中間級的方式，進一步放大劣后級的杠桿比例。還有金融機構資管產品成為企業(yè)加杠桿收購上市公司的重要資金來源，目前對該類行為的真實杠桿水平仍缺乏全面準確的監(jiān)測。同時，受經濟周期下行、市場競爭加劇、信用風險上升等因素影響，疊加新冠肺炎疫情沖擊，部分中小銀行資產質量下遷，盈利下滑，資本補充能力下降，資本不足。

下一步，要強化金融機構開展類信貸業(yè)務的資本約束，完善股票質押融資等杠桿業(yè)務的監(jiān)管規(guī)則。嚴格落實資管新規(guī)關于各類資管產品分級杠桿和負債杠桿的限制要求，建立覆蓋整個資管行業(yè)的關聯交易報告管理和信息披露系統(tǒng)，有效識別股權債權交易的真實資金來源和結構鏈條，準確監(jiān)測總體杠桿水平。加快推動中小銀行深化改革，多渠道補充資本，增強其風險抵御的能力。

五是規(guī)范表外業(yè)務發(fā)展。近幾年風險處置中發(fā)現，部分銀行經過影子銀行包裝，把貸款轉為投資，或者完全轉移至表外，逃避貸款風險分類和撥備計提要求，規(guī)避宏觀調控政策和產業(yè)政策，造成資產質量不實，資本和撥備虛高。有的銀行為完成2020年底考核指標，直接將不良資產虛假出表，嚴重掩飾資產質量真實性。由于已貼現票據計入銀行表內信貸，所以有的銀行以證券資管計劃為通道，投資自身已貼現承兌匯票，由此實現票據假出表，減少信貸額度占用，規(guī)避表內資本要求。有的銀行虛開沒有真實貿易背景的銀行承兌匯票，到期不能按時兌付從而形成墊款，轉入表內后加劇銀行信用風險。部分信托公司大規(guī)模開展期限錯配嚴重的影子銀行業(yè)務，流動性風險突出。

下一步，要夯實銀行存貸業(yè)務基礎，進一步強化對表外業(yè)務約束，建立表內業(yè)務與表外業(yè)務的風險隔離。堅決整治亂搞同業(yè)、亂加杠桿、亂做表外業(yè)務等行為，從根本上遏制金融脫實向虛、自我循環(huán)。

六是強化異地展業(yè)和異地經營監(jiān)管，彌補監(jiān)管空白。金融機構盲目跨區(qū)域展業(yè)已成為部分高風險機構的主要風險源之一。2020年末央行評級810級的高風險城商行和農合機構中，異地貸款不良率總體高于機構總體不良率。部分傳統(tǒng)地方中小銀行通過第三方互聯網平臺以及自營數字平臺吸收外省存款，有的吸收外省存款規(guī)模已占其各項存款的73%，異化為全國性銀行。同時，關注各類金融機構經營地與注冊地分離的潛在風險。國際上，各類金融機構跨區(qū)域（跨國）或雙總部經營的情況不少，相應的監(jiān)管體系和框架相對健全。近年來，國內各類金融機構跨區(qū)域或雙總部經營情況也日漸增多，但尚缺乏完善的監(jiān)管框架，有注冊地、經營地兩邊都管不實的問題，部分金融機構風險較高，成為地區(qū)金融亂象的源頭，對金融機構注冊地監(jiān)管和經營地金融穩(wěn)定構成壓力。如近幾年幾家典型的地方出險銀行總行管理層卻長期在北京辦公，在北京設立事實上的總部，風險管理失控，積累巨額風險敞口。

下一步，應進一步完善監(jiān)管規(guī)則，對金融機構開展或變相開展跨區(qū)域經營從嚴監(jiān)管。嚴格限定地方中小金融機構經營范圍，嚴禁違規(guī)跨區(qū)域展業(yè)，引導深耕本地，下沉重心，立足于服務縣域、社區(qū)和小微企業(yè)。明確金融機構注冊地與主要經營地分離的認定標準，厘清注冊地和經營地監(jiān)管部門的責任邊界，強化多地監(jiān)管協(xié)調，切實堵住監(jiān)管漏洞。

七是提高資產質量監(jiān)管的有效性。近幾年風險處置中發(fā)現，部分中小金融機構掩蓋資產質量問題嚴重，手段多樣。有的銀行通過各種方式將實質已是不良的資產仍劃分在關注類甚至正常類，實際不良率平均超過賬面值2倍。從監(jiān)管數據看，風險爆發(fā)前某兩家典型問題銀行不良貸款率僅分別為1.6%和1.04%。部分銀行在不良資產處置中弄虛作假，搞不良資產虛假出表。有的銀行將表外理財資金投向本行不良資產或不良資產收益權。有的銀行與他行之間輾轉多層嵌套，最終由各自的理財資金互相持有對方的不良資產包。有的銀行利用集團內部交易進行子公司間不良資產非潔凈出表。有的銀行滾動發(fā)行產品承接風險資產，且按原價交易調節(jié)收益。還有的銀行將不良貸款轉讓給第三方機構，隨后通過同業(yè)投資形式對接并承擔清收責任，實現不良資產“通道式”出表。甚至有的銀行要求工商企業(yè)以“承包”銀行相當規(guī)模的不良資產為發(fā)放貸款的前置條件，企業(yè)貸款變?yōu)椴涣己螅萑爰m紛。有的資產管理公司還通過不當展期、延期等方式掩蓋風險，未按規(guī)定進行資產風險分類，并為銀行規(guī)避資產質量監(jiān)管提供通道。此外，部分銀行還違規(guī)進行信貸資產拆分轉讓，隱匿信貸資產質量。

下一步，應進一步修訂和完善金融資產風險分類制度，督促銀行真實反映資產質量，規(guī)范處置不良資產。

八是關注貨幣錯配和匯率風險。拉美債務危機、亞洲金融危機、歐債危機、阿根廷債務危機等幾乎所有金融和債務危機都與貨幣錯配相關。貨幣錯配不僅引發(fā)并加劇了歷次金融和債務危機，而且增加危機應對成本，限制貨幣政策調控空間，影響匯率機制發(fā)揮作用，加劇宏觀經濟金融不穩(wěn)定和跨境資本流動風險。國際貨幣基金組織、國際清算銀行、世界銀行等研究發(fā)現，貨幣錯配可能導致銀行業(yè)發(fā)生系統(tǒng)性危機的概率提高6倍，匯率超調增加12個百分點，國內生產總值增速下降5.5個百分點。此外，貨幣錯配在微觀層面對銀行的信用風險、市場風險和流動性風險，以及企業(yè)的估值、凈收入、資金來源等負面影響也巨大。危機后，各國普遍對貨幣錯配加強監(jiān)管。隨著我國開放程度的不斷提升，對外直接投資繼續(xù)增加，外資投資我境內股票、債券規(guī)模不斷擴大，境內主體跨境貿易、投融資規(guī)模不斷擴大，須進一步完善外匯領域的微觀審慎監(jiān)管。近些年我國也出現過幾起大型企業(yè)在國際市場上因外幣利率、匯率、大宗商品衍生品管理不當而損失慘重、相關部門不得不注資相助的典型事件。

下一步，應重視提升監(jiān)管能力，護航高水平對外開放。加強貨幣錯配與匯率風險的數據共享與監(jiān)管合作，包括監(jiān)管指標（如累計外匯敞口、資本充足率監(jiān)管中對匯率風險的最低資本計量要求）和監(jiān)測指標（如外匯流動性比例）等。研究外匯領域微觀審慎監(jiān)管要求及其可能的逆周期調節(jié)功能，促進非金融企業(yè)充分進行套期保值。對于非金融企業(yè)沒有進行有效對沖的外幣貸款，研究計算商業(yè)銀行資本充足率時提高其風險權重和相應資本金要求（參照《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》）。引導企業(yè)樹立“財務中性”管理理念。控制政府對市場主體的跨境債務提供隱性擔保的問題，抑制非出口部門借入沒有對沖的（以外匯收入作為自然對沖和通過金融工具對沖）外幣債務的風險傾向。嚴控無外匯收入的房地產企業(yè)、地方政府融資平臺等境外發(fā)債，從而導致微觀貨幣錯配加劇、規(guī)避國內宏觀調整政策問題。對跨境投融資較為活躍的企業(yè)/企業(yè)集團，加強貨幣錯配與匯率風險的監(jiān)測和風險提示，研究針對非金融企業(yè)貨幣錯配監(jiān)管指標的要求，如印尼要求非銀行企業(yè)6個月內到期的凈外幣負債對沖比例不得低于25%。發(fā)展境內衍生品市場，降低企業(yè)匯率風險對沖成本。

九是回歸基本常識、基本常理，高度關注與同業(yè)偏離度太大的異常指標，及早糾偏。高風險機構的風險積聚往往有跡可尋，近年來多個典型金融機構和非金融機構的風險案例中，有些指標異常偏高。例如，某農商行10個月內資產擴張16倍。某企業(yè)舉債并購，7年間資產擴張93倍。某集團基于虛假貿易（離岸轉手買賣等）的營業(yè)收入7年內增長700多倍。某企業(yè)激進經營，10年間資產擴張1300倍。個別傳統(tǒng)地方中小銀行不到1年內通過第三方互聯網平臺從外省吸收存款規(guī)模占其各項存款比重高達73%。市場約束失靈，市場和金融機構持續(xù)為這些機構或給予高評級，或承銷債券，或斥資購買債券、發(fā)放貸款。各相關管理部門監(jiān)管預警失效，對這些機構的異常指標反應不敏銳，糾偏不及時，時機一誤再誤，風險窟窿不斷擴大。專業(yè)媒體等社會監(jiān)督也基本缺失。

下一步，各金融管理部門應切實從基本常識出發(fā)加強監(jiān)測，及時準確識別金融機構明顯異于同業(yè)的經營指標，并立刻采取監(jiān)管措施，實現風險打早打小。要強化金融市場和金融機構對企業(yè)高杠桿擴張的識別和預警，提高市場約束機制的有效性。

十是強化數據真實性監(jiān)管。真實可靠的數據是審慎監(jiān)管和宏觀調控的基礎，但目前我國中小金融機構的數據真實性仍須提高。數據造假問題多次見諸監(jiān)管部門查處的案件當中和審計部門的審計報告中。基于虛假數據的各金融管理部門對商業(yè)銀行的評級也失去了意義，近幾年幾個典型出險銀行問題暴露前評級都較高。2015年被關閉的美國Capitol城市銀行，也是由于行長權力過于集中，關鍵業(yè)務集中在少數與行長關系密切的內部圈子，導致該行經營風險偏高，信貸標準寬松，貸款高度集中于房地產行業(yè)且撥備不足。隨著經濟形勢和房地產市場的逆轉，資產質量快速惡化，銀行采用還款遞延、借新還舊、循環(huán)貸款等多種形式掩蓋不良貸款，導致風險累積，最終銀行由于資本嚴重不足于2015年被關閉，由聯邦存款保險公司接管。

下一步，各金融管理部門要依法確保監(jiān)管數據真實可靠，嚴懲數據造假。

落實功能監(jiān)管要求，消除監(jiān)管空白、監(jiān)管盲區(qū)。要按照實質重于形式原則，對具有跨行業(yè)、跨市場、跨境特征的金融產品和服務，按照其業(yè)務屬性和風險實質實施歸口管理。保持技術中立，機構無論采用何種技術手段和渠道開展業(yè)務，都須按照業(yè)務實質實施準入標準和監(jiān)管要求。當前應重點加強對私募基金、第三方財富管理、地方金融資產交易所、互聯網金融創(chuàng)新、跨境金融服務等領域的功能監(jiān)管，監(jiān)管職責不明確的須明確監(jiān)管部門和分工，避免監(jiān)管空白和盲區(qū)。堅決改變“只管合法，不管非法;只管有照駕駛，不管無照駕駛;牌照不是我發(fā)的，我不管”的現狀。同時，要注重監(jiān)管科技賦能，有效識別創(chuàng)新中的違法違規(guī)行為。例如，2020年第三方互聯網平臺存款業(yè)務快速發(fā)展過程中，互聯網平臺原本具備專業(yè)技術能力來識別客戶區(qū)域特征，原本可以幫助地方中小銀行下沉重心、服務當地客戶，但在展業(yè)過程中，卻幫助地方中小銀行吸收異地存款，個別平臺和地方中小銀行為逃避監(jiān)管，甚至刻意屏蔽監(jiān)管力量強的重點區(qū)域，技術創(chuàng)新走偏入魔。

加強金融業(yè)行為監(jiān)管

行為監(jiān)管是指監(jiān)管部門對金融機構經營行為的監(jiān)督管理，包括信息披露要求、反欺詐和誤導、個人金融信息保護、反不正當競爭;打擊操縱市場和內幕交易;規(guī)范廣告行為、合同行為和債務催收行為;促進弱勢群體保護;提升金融機構的誠信意識和消費者的誠信意識;消費爭議解決等。通過制定相關規(guī)則，建立現場檢查和非現場監(jiān)管工作體系，促進公平交易，維持市場秩序，增強消費者信心，確保金融市場的穩(wěn)健運行。行為監(jiān)管既規(guī)范金融機構間、金融機構與非金融企業(yè)間交易行為（批發(fā)端），也規(guī)范金融機構和自然人消費者間交易行為（零售端）。沒有有效的行為監(jiān)管體系，就不會有健康的市場秩序。

針對批發(fā)端，建立行為監(jiān)管體系。我國金融業(yè)批發(fā)市場已取得長足進步，有力地支持和服務了實體經濟。但由于缺乏系統(tǒng)性行為監(jiān)管體系，一定程度上影響服務實體經濟的質效和市場功能的發(fā)揮，也影響金融穩(wěn)定。主要問題包括：第一，機構之間過度資源互換。部分大型發(fā)行人通過打包交易實現資源互換。部分中小銀行與資管類機構互持產品，造成同業(yè)資金“空轉”。第二，發(fā)行違規(guī)返費。部分債券承銷商違規(guī)向投資人返費。部分中小銀行希望其存單發(fā)行利率與比其資質優(yōu)的銀行看齊，就通過私下與市場活躍機構簽訂協(xié)議等方式違規(guī)返費。線下分銷交易環(huán)節(jié)也為違規(guī)返費提供了一定操作空間。第三，結構化發(fā)行。部分不具有發(fā)債能力或發(fā)債困難的企業(yè)，通過結構化手段虛假發(fā)行，扭曲信用市場定價。第四，虛假倒量交易。交易所、交易中心考核指標“重量輕質”，部分機構為爭奪排名或獲取業(yè)務資格，相互之間開展虛假倒量，不僅未增加市場深度，反而擾亂了市場正常秩序。2019年起，外匯管理部門加大了對外匯批發(fā)市場的行為監(jiān)管力度，對虛假交易行為進行了查處和規(guī)范，改變了2015年以來外匯批發(fā)市場交易量逐年大幅增加的態(tài)勢，2020年、2019年連續(xù)兩年交易量較2018年幾乎沒有增加（2018年、2017年、2016年其交易量分別較上年增加了5萬億美元、3.8萬億美元和2.5萬億美元，三年增幅均在20%左右），相當于2020年、2019年均同比少增了3-5萬億美元交易量，邊際改善非常顯著，外匯市場運行的質量和效率得到提升。第五，貨幣經紀公司等規(guī)避監(jiān)管違規(guī)開展業(yè)務。如部分貨幣經紀公司利用作為信息中介優(yōu)勢與市場機構合謀，通過一級市場委托投標及代持方式開展自營業(yè)務，嚴重擾亂市場秩序。第六，違法違規(guī)利益輸送。包括違規(guī)向個人返費，非法人產品戶違規(guī)開展內幕交易和利益輸送，同業(yè)亂象滋生貪腐和權力尋租，部分關鍵崗位人員利用資金優(yōu)勢、信息優(yōu)勢牟私利等，屢有被公安司法機關帶走，追究法律責任。

下一步，針對我國金融批發(fā)市場的不當行為，借鑒國際經驗，建立行為監(jiān)管體系。第一，研究制定批發(fā)市場行為監(jiān)管指引（盡可能覆蓋債券、同業(yè)、外匯、大宗商品等市場），彌補規(guī)則缺失、監(jiān)管空白。建立批發(fā)市場的現場檢查、非現場監(jiān)管等工作體系，加強對違法違規(guī)行為的監(jiān)管力度。第二，參照外匯批發(fā)市場行業(yè)自律規(guī)則，完善本幣批發(fā)市場自律機制頂層設計，強化對關鍵業(yè)務、崗位和人員的約束，豐富自律機制管理范疇。第三，優(yōu)化各交易所、交易中心考核評價體系和各類基礎設施機構排名指標體系，大幅弱化交易量指標考核，加強對報價價差、內控機制等質量指標考核。第四，推動各類券種承銷、交易的線上化，規(guī)范和統(tǒng)一分銷交易，提高發(fā)行交易透明度。第五，規(guī)范債券發(fā)行和承銷主體行為。要求大型銀行債券發(fā)行部門與資金使用部門之間嚴格執(zhí)行防火墻機制，約束部分中小銀行與資管類機構互持產品行為，杜絕過度資源互換。進一步落實禁止承銷商對公司債、債務融資工具、金融債券返費要求。第六，加強批發(fā)市場準入和退出管理。資格準入應更多關注機構內控體系健全程度、人員和系統(tǒng)支持情況等指標。對不符合要求的機構，其退出機制應清晰、嚴肅。引導市場機構加強交易對手管理，防范“丙類戶”類內幕交易死灰復燃等風險。

針對零售端，應切實加強消費者/投資者權益保護。近年來金融消費糾紛快速增長，涉眾型案件時有發(fā)生，但消費者/投資者權益保護仍較為薄弱，主要問題包括：

從法律體系方面看，立法滯后，缺乏金融消費者保護專門性法律法規(guī)，現有規(guī)定層級低。金融消費者舉證責任過重，機械適用“誰主張誰舉證”。現有公益訴訟、集體訴訟無法兼顧公共利益和個人利益，且存在司法實踐障礙。非訴第三方糾紛解決機制建設分散，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，傳統(tǒng)調解效率低、效力弱。

從金融監(jiān)管方面看，重審慎監(jiān)管、準入監(jiān)管，輕行為監(jiān)管，研究討論不夠。行為監(jiān)管理念存在偏差，重“出交規(guī)”輕“上街執(zhí)勤”，很多規(guī)則落地執(zhí)行不到位。行為監(jiān)管經費和人員嚴重不足。監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊并存，跨部門協(xié)調成本高、效率低，央地權責不清，經常出現相互推諉現象，日常行為監(jiān)管都想避而遠之，一推了事。各方爭著想干能夠顯政績、促發(fā)展、促開放的事，都想把麻煩的日常行為監(jiān)管推給別人和地方。很多地方政府也沒有專業(yè)的金融監(jiān)管力量的積累，有的試圖推回給中央，更多的只能是層層往下推，重大群體性事件發(fā)生后才會重視，表現為事后被動的運動式、丑聞推動式、因噎廢食式整頓，周而復始，教訓深刻。對新型金融服務提供商的監(jiān)管尤顯突出。行為監(jiān)管部門“準司法權”機制欠缺，行政處罰輕、力度小、威懾弱。行為風險發(fā)現預警不足，缺乏投訴數據分析和行為偏差監(jiān)測體系。對于具有檢驗政策是否真正落地執(zhí)行的傳感器功能的消費者投訴工作，能躲則躲、能推則推，有的演變?yōu)樯姹娛录蟛艤缁稹?/p>

從金融交易供給側即從金融機構方面看，對監(jiān)管部門的監(jiān)管指引、金融機構的內控制度執(zhí)行不到位，存在政策執(zhí)行的“最后一公里”問題和“店大欺客”問題。公司治理機制不完善，未建立行為風險監(jiān)督管理和有效制衡機制，重業(yè)務、輕合規(guī)。績效考核激進、不符合實際，激勵機制不科學，導致一線經理和柜員頻頻“鋌而走險”。一些互聯網金融科技公司以“大數據”為名對消費者個人信息過度采集、濫用，有的發(fā)生嚴重泄露。“貨悖而入者，亦悖而出”，屢屢出現相關侵權丑聞、被處重罰的典型案件。

從金融交易需求側即從消費者/投資者方面看，金融素養(yǎng)不足、風險意識不強，維護自身權益的能力不夠。也有一些消費者責任意識和誠信意識較弱，存在逆向選擇和道德風險，也有借助媒體、抓住有的金融機構息事寧人心態(tài)的“客大欺店”現象。

金融消費者、投資者乃金融業(yè)之“本”，唯“本”固“業(yè)”方安。下一步，應著力強化消費者/投資者權益保護，完善零售端行為監(jiān)管框架。

從法律角度，從各國立法的演進看，立法思想呈現出從形式平等到實質平等、從契約自由到契約公平和契約正義的不斷演進，越來越注重對人的保護。我國金融消費者保護方面的立法也應堅持以人為中心、傾斜保護消費者/投資者的立法思想。完善相關法律法規(guī)，推動出臺《金融消費者保護法》。明確舉證責任倒置的適用標準和集體（公益）訴訟機制安排。研究建立統(tǒng)一的線上金融消費糾紛非訴解決機制（ADR）平臺，線下維持現有分部門ADR模式。探索行為監(jiān)管“域外效力”，加強國際監(jiān)管合作和司法合作。

從金融監(jiān)管角度，要確保眾多監(jiān)管政策落地執(zhí)行，強化行為監(jiān)管能力建設，提升法律背景專業(yè)人員比重，增加行為監(jiān)管在機構準入、業(yè)務準入、高管準入等事項上的發(fā)言權重。重視金融科技在行為監(jiān)管中的應用。明確中央金融監(jiān)管部門間、央地間金融監(jiān)管職責分工，功能監(jiān)管要落地，不能相互推諉。建立分級監(jiān)管模式，重點加強對高市場占有率機構、高風險機構和高風險業(yè)務的監(jiān)管。加強對金融機構銷售衍生品的監(jiān)管，完善投資者適當性制度，切實避免“原油寶”類似風險事件再次發(fā)生。監(jiān)管部門要把“以人民為中心”落到實處，建立全國性呼叫中心，便利消費者/投資者咨詢和糾紛解決，解決橫向相互推諉、縱向相互推諉，各級分散管理、標準不一、體系散亂的問題。發(fā)揮投訴的傳感器功能，對投訴集中的產品要督促金融機構及時整改，并及時完善監(jiān)管規(guī)則，及時發(fā)現金融不穩(wěn)定的苗頭。推開“吹哨人”（whistle blower）機制，借鑒《二十國集團有效保護舉報人的高級別原則》框架和國際經驗，結合我國實際，建立對舉報揭發(fā)的重獎和保護機制，充分發(fā)揮人民群眾和網絡的社會監(jiān)督作用。強化工作協(xié)同，探索行政、民事與刑事的有效對接、合作，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。

從金融機構角度，在公司治理層面強化行為風險管理體制機制。科學設定業(yè)績考核目標，完善對一線柜臺和管理層的激勵機制，建立績效薪酬延期支付和追索扣回制度，加強合規(guī)檢查，確保監(jiān)管政策和自身內控制度在一線柜臺每位員工、每一分鐘、每一筆交易能落地執(zhí)行。

從消費者/投資者角度，保護消費者和投資者的財產安全權、知情權等合法權利，加強個人信息保護。進一步重視金融知識普及，提高金融知識普及有效性。健全“賣者盡責、買者自負”的市場環(huán)境，強化“收益自享、風險自擔”的消費者責任意識，不斷提高誠信意識，防止逆向選擇、道德風險。金融機構存在欺詐、誤導消費行為的，必須依法承擔賠償責任。但如相關機構已嚴重資不抵債或破產則可能無力足額賠付，因此投資者仍要提高風險識別能力，增強“風險自擔”意識。

完善宏觀審慎管理框架

宏觀審慎管理是指宏觀審慎管理部門運用審慎性工具防范系統(tǒng)性風險，包括時間維度上要求金融機構在系統(tǒng)性風險積累時建立緩沖，減緩周期性波動沖擊，以及結構性維度上關注金融體系關聯度、關注系統(tǒng)重要性機構等。

我國宏觀審慎管理框架已發(fā)揮重要作用。一是加強系統(tǒng)性風險監(jiān)測。建立宏觀審慎評估（MPA）體系，綜合評價機構資本和杠桿率、資產負債、流動性、資產質量等。推進央行金融機構評級工作，全面考察資本、流動性、資產質量、關聯性、跨境業(yè)務等情況。開展壓力測試，每年選取部分銀行業(yè)金融機構、開展壓力測試，并不斷擴大測試范圍，優(yōu)化壓力情景設計和測試方法。二是發(fā)布《關于建立逆周期資本緩沖機制的通知》，明確我國逆周期資本緩沖的計提方式、覆蓋范圍及評估機制。三是發(fā)布《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》，初步建立我國系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的宏觀政策框架。四是印發(fā)《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施工作方案》，明確將六類基礎設施及其運營機構納入統(tǒng)籌監(jiān)管范圍。五是研究房地產貸款集中度、居民債務收入比、房地產貸款風險權重等宏觀審慎政策工具，進一步完善促進房地產市場健康發(fā)展的長效機制。六是建立了跨境資本流動宏觀審慎管理框架。

下一步，應在實踐探索中持續(xù)健全符合我國國情的宏觀審慎政策框架。一是適時發(fā)布《宏觀審慎政策指引》，完善我國宏觀審慎政策的總體設計和治理機制。二是進一步完善系統(tǒng)性風險監(jiān)測評估體系。完善金融業(yè)壓力測試，提升測試和結果運用水平。三是出臺國內系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的其他實施細則并組織實施。出臺《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，對我國全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）總損失吸收能力比率、構成及監(jiān)督檢查、信息披露等提出明確要求，提高其進入處置或破產時的損失吸收能力，健全商業(yè)銀行處置機制，防范“大而不能倒”風險。四是構建本外幣一體化的跨境資金流動宏觀審慎管理機制。五是做好宏觀審慎政策與其他政策的協(xié)調配合，增強金融服務實體經濟能力。

深化存款保險早期糾正和風險處置職能

存款保險是投保機構向存款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構依照規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度，是全球很多國家維護金融體系穩(wěn)定的重要基礎性制度安排。

我國存款保險制度采用“風險最小化”模式，具有信息收集、現場核查、風險警示、早期糾正、風險處置等職責，不是單純的出納或“付款箱”，在防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。一是實行風險差別費率，通過獎優(yōu)罰劣，用市場化手段促使銀行審慎經營。二是通過評級、現場核查等方式加強風險監(jiān)測，及時識別投保機構風險，促進風險早發(fā)現、早報告。三是對發(fā)現的風險問題開展早期糾正，推動地方政府和監(jiān)管部門分別落實風險處置責任和監(jiān)管責任，幫助金融機構完善公司治理，化解風險。壓實機構和股東責任，“一行一策”要求機構采取補充資本、控制資產增長。

下一步，要進一步發(fā)揮存款保險制度早期糾正機制作用，深化存保風險處置職能。一是壓實各方面責任，形成合力，推動風險化解。對風險比較突出的問題機構，加強臺賬化管理，按月監(jiān)測和“診斷”，摸清風險底數、研究校正措施，同時做好處置準備。加強信息溝通共享，監(jiān)管部門承擔防范識別和有效化解風險的主要職責，存款保險重點做好“尾部風險”識別，在風險發(fā)現和校正方面發(fā)揮補充作用，及時將風險情況通報監(jiān)管部門。

二是強化存保公司風險處置功能。嚴格按照《存款保險條例》規(guī)定，依法使用存款保險基金實施收購承接，向合格投保機構（收購承接方）提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產的投保機構的全部或者部分業(yè)務、資產、負債。對于無法通過收購承接化解風險的，可在存款保險支持下依法實施市場退出，充分保障存款人的合法權益。

三是研究進一步完善存款保險制度。研究適時修訂《存款保險條例》。研究在《商業(yè)銀行法》的修訂中，增加存款保險對問題銀行接管的決定權或強化存款保險建議接管權。針對風險處置需要和投保機構風險遷徙情況，研究最優(yōu)存保費率水平，加快存保基金積累。研究進一步發(fā)揮風險差別費率的激勵約束作用，對不審慎經營的機構進一步提高費率水平。提高存保費率核定的跨區(qū)域一致性、可比性。研究存保費率的逆周期調節(jié)，適當弱化外部影響，突出對自身穩(wěn)健性較差機構的約束校正。提高早期糾正的權威性，研究探索建立問責機制，壓實機構、股東、地方政府等相關方面責任，改變早糾通知下發(fā)后執(zhí)行不力的情況，達到限期整改目的。研究存款保險公司如何更好地在被救助機構履行股東職責，推動完善其公司治理。研究強化對高息攬儲等行為的早期糾正，防止濫用存款保險。

完善最后貸款人職能

最后貸款人職能是指當某一金融機構面臨資金困難，而別的金融機構又無力或不愿對它進行援助的時候，中央銀行出于防范系統(tǒng)性風險的考慮，對該金融機構提供流動性支持。

在歷次風險處置中，經國務院批準，人民銀行通過發(fā)放金融穩(wěn)定再貸款防范化解金融風險，最后貸款人職能發(fā)揮了重要作用，但總體看，最后貸款人機制還須進一步完善。此前在各類投資者保護制度尚未建立的情況下，人民銀行被動發(fā)放再貸款，最終公共資金受到損失。金融機構和地方政府屢有博弈。同時，現行法律制度雖賦予人民銀行對使用再貸款機構的檢查執(zhí)法權，但在實際操作中存在困難，央行資金安全的維護缺乏有效抓手。

下一步，要建立更加嚴格規(guī)范的最后貸款人機制。一是嚴格限定央行資金的使用條件，提高對風險性質判斷的能力，準確判斷究竟是流動性風險還是破產性風險。央行原則上只應向不存在破產性風險的銀行業(yè)金融機構提供流動性支持，不應向資不抵債機構發(fā)放再貸款。在風險處置中壓實各方責任，切實防范道德風險。二是明確金融風險處置資金使用順序，建立明晰的損失分攤機制。股東必須首先依法吸收損失，其后是大額債權人、行業(yè)保障基金、地方政府依法依規(guī)進行損失分擔，對于可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的，央行資金有條件介入。三是建立判斷是否具有系統(tǒng)性風險的“定量+定性”“客觀+主觀”分析框架。四是完善再貸款損失核銷機制。五是研究國際最后貸款人機制。一方面，國際最后貸款人應該成為我國金融安全網的支持部分，包括全球型國際最后貸款人、區(qū)域型國際最后貸款人、國家型國際最后貸款人。另一方面，我國也應逐步重視履行國際最后貸款人職能，必要時滿足相關國家人民幣流動性需求，維護其金融穩(wěn)定，進而在維護國際金融穩(wěn)定中發(fā)揮作用。當然，需要結合跨境資本流動的形勢、外匯市場的形勢以及其他綜合因素。

小結

總體看，在整個金融安全網中，微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管處于較為上游的位置，上游的微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管越有效，風險事件就越少，處于較下游的存款保險、最后貸款人壓力就越小;宏觀審慎管理在金融安全網中處于提綱挈領、統(tǒng)領全局的位置，宏觀審慎管理越有效，金融安全網就越有韌性。

下一步，金融管理部門要持續(xù)建制度、補短板，在強化微觀審慎監(jiān)管、存款保險、最后貸款人等傳統(tǒng)金融安全網的同時，強化行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，從傳統(tǒng)的三支柱金融安全網拓展為五支柱金融安全網，同時落實功能監(jiān)管，重視科技賦能，強化多部門協(xié)同，加強國際監(jiān)管合作，完善金融風險預防、預警、處置、問責機制，加快建立符合現代金融特點的現代金融監(jiān)管框架，構建更加強健有效的金融安全網，維護國家經濟金融安全。

防范化解金融風險，除金融管理部門織密、織牢金融安全網外，還需多方聯動配合，真正形成多方合力。加強金融管理部門與工信、商務、海關、稅務、市場監(jiān)管、網信等部門的信息共享，推動聯合監(jiān)管和聯合執(zhí)法。加強金融管理部門與紀檢監(jiān)察部門及公檢法機關聯動配合，嚴厲打擊逃廢債等行為，堅決懲治金融風險背后經營管理、金融監(jiān)管的失職瀆職、違法犯罪和腐敗行為，把案件查辦、風險防控、追贓挽損、彌補短板、重塑生態(tài)“五位一體”協(xié)同推進，堅決鏟除各種金融風險和金融領域腐敗問題產生的根源。加強金融管理部門與地方黨委和政府聯動配合，推動地方政府重視社會信用環(huán)境建設，重視營造良好的地方金融生態(tài)。各方加強統(tǒng)籌，健全機制，高效協(xié)同，促進形成經濟有效引領金融，金融有力支持經濟，經濟與金融相互促進、發(fā)展與安全相互促進的生動局面。

（孫天琦為中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長。本文根據作者在中國財富管理50人論壇的專題演講整理而來。本文編輯/謝松燕）