地方金融監管的合作治理路徑

金融創新的蓬勃發展使得地方往往成為金融活力與創造力迸發之地，但同時也使其成為金融監管薄弱之地，易誘發金融風險隱患。而通過多元主體、多元規范、多元機制的合作治理模式，形成中央金融監管主體與地方金融監管主體、行政監管與自我監管良性互動的合作治理格局，賦權于地方政府（包括市縣層級行政主體）乃至市場主體的過程中，各取優長亦是為彼此賦能，如此才能構建精準有效的監管體系。

伴隨著金融多元化發展，金融監管模式往往容易在一定程度上滯后于市場實踐。金融創新活躍與金融風險高發的地方金融實踐，本質上映射了金融監管多元目標衡平的復雜性以及創新監管的迫切性。

地方金融監管的現實難題

隨著我國金融管理體制改革的不斷深入，地方金融管理取得了明顯的成效，但在實踐中仍面臨一些難題。一是權責邊界模糊。繼2017年全國金融工作會議明確地方負責監管“7+4”類機構后，實踐中仍存在監管職能分散、監管邊界不清和多頭監管等問題。二是協調機制運行不暢?？v向而論，央地金融監管部門間缺乏有效的信息共享機制。橫向而論，地方政府部門之間缺乏有效的協調機制。地方金融業態的監管分散于金融辦、商務局等多個部門，多頭監管碎片化。三是監管資源略顯不足。金融科技時代參與主體的多元化使金融風險更具擴散性?？h域化經營使金融風險向縣域地區集聚，基層監管資源不足的矛盾越發凸顯。

地方金融監管與合作治理的內在契合性分析

合作治理的內涵

合作治理是為了實現特定行政目標，由多方主體（公權力機關、私人主體、第三方）借助多種機制、采用多種手段在監管領域發揮合力。通過監管者、利害關系人和具有相關專業知識的各方共享信息、協商互動、互相學習以調試監管規則，保持監管框架的動態性以及公私界限的模糊性，從而建立信任關系，提升監管效能。

合作治理與地方金融監管的內在契合性

包容性的多元社會結構以及行政任務的多元性要求行政邊界的位移性、相對性以及行政活動與手段的多樣性。本質而言，合作治理模式是與社會多元結構以及金融發展趨勢相適應的一種治理機制。

就金融結構而論，一方面，傳統金融體系擁有相對完善的監管規則;另一方面，地方存在大量的非傳統金融組織，其誕生與發展具有漸進性、自下而上的特征。金融混業化趨勢、金融地方化趨勢以及金融科技的背景使得金融機構（準金融機構）與金融市場呈現越發明顯的異質性與多元性。

就監管對象而論，地方金融監管的對象與傳統金融相比具有不同的特質：首先，非傳統金融特征是非標準化、依靠私人契約，私權屬性更為明顯。一方面，在私法自治的空間內，公權力的介入須更為審慎;另一方面，非傳統金融往往難以承受過重的監管成本，對于傳統的監管模式易形成對抗式的監管關系。其次，非傳統金融參與主體更為多元，而該領域往往面臨監管制度供給缺失與監管資源短缺的問題。互聯網與金融的結合使得該領域業態呈現特有的公私權結構關系，亟待構建新的制度框架厘定中央與地方金融監管權責邊界以及政府與市場邊界。

因而，該視域下的金融監管不僅需要中央，亦需要地方（不僅是省級，更應包括市縣級三級體制）發揮作用，不僅需要行政監管主體發揮核心作用，亦需要被監管主體自我監管以及第三方主體借助專業優勢發揮作用。

地方金融監管的合作治理模式構建

伴隨著經濟結構的嬗變，面對復雜的監管任務，合作治理能夠消弭行政任務擴張與行政資源有限之間的緊張關系。監管主體的概念應當與現代行政分散化和多樣化的發展趨勢相適應，通過授權者、委托者、輔助者、監督者等相應角色的引入，在不同層次的關系中確定各自的權責。

地方金融監管立法賦予監管主體權力

當前，中央把“7+4”類主體的監管職責交與地方，但首要的問題是如何以法制化的方式確保地方金融監管權責利相一致。為此，地方金融監管立法是一條可行的路徑。

首先，地方性金融立法應主要圍繞屬地金融風險防范與化解，促進金融健康發展等方面，而對于地方金融組織的準入條件等屬于金融基本制度的內容，則應盡量避免介入。其次，關于地方金融監管立法定位，主要是對于“管理型”“監管型”和“監管+促進型”立法模式的取舍。地方金融監管立法的背景主要還是為地方政府監管地方金融組織，防范金融風險行使職權提供合法性依據。因此，就立法的定位而言，地方金融監管立法須將監管作為主要目標定位，如此才能有的放矢。同時，基于金融發展的地域性差異，各地對于地方金融監管立法的金融發展部分應適應當地金融發展需求，保留一些地方特色。

多元主體的監管合作

合作治理倡導通過上下互動、不同主體之間協商、合作共同達致行政目標的實現。一方面，在央地監管框架中，地方需要發揮應有的作用;另一方面，行政主體的角色應更為靈活，其可作為引導者、監督者等角色推動合作治理的展開，同時監管對象嘗試以輔助者、締約者、受委托者等角色一起參與公共治理。面對地方金融業態的多元、創新的加速、風險的異質，地方金融監管視域下的“監管”需要體現現代“監管”的本質內涵，在主體、方式、模式等方面更為包容多元。

首先，需要逐步加強行政主體之間以及行政主體與市場主體之間的互動合作，建立雙向“協商合作”模式。一是完善中央金融監管機構和地方金融監管機構之間的協調機制，形成有效的中央地方雙層監管體系。二是加強地方政府部門之間的合作——橫向協調機制與縱向行政委托。地方金融監管對象主要為民間金融，而對該領域的監管職能長期分散于地方政府各個部門，使得民間金融領域呈現監管真空與監管重復并存的情況，監管協調難題突出。

在地方橫向層級的監管協調機制構建方面：第一，建立信息共享機制，由各個監管機構根據各自職能分工，收集信息與相關監管主體共享。民間金融監管的合作應更多借助大數據、云計算等監管科技，在改進監管系統信息收集能力的同時破除部門利益和數據孤島。第二，聯合檢查執法行動。擔保公司、典當行、小貸公司等主體經營業務日漸復雜，在地方金融監管部門的牽頭下，開展以工商、公安、稅務等部門共同參與的聯合檢查執法活動。第三，協調金融風險防范與處置。民間金融風險協調機制有助于風險防范環節對風險的識別、監測、預警，也有助于在風險處置環節為金融主體的市場化退出及投資者權益保護形成統籌性制度安排。第四，建立金融消費者、投資者保護的協調機制。相較于傳統金融領域，民間金融領域投資者適當性制度尚未有效建立，亟待構建地方金融監管機構與公安、工商、法院等之間的執法協調機制，通過主管與協管、主管前置、授權管理等方式探索多元糾紛化解機制。

在地方三級監管體制方面，中央將部分地方金融監管權賦予地方，然而金融監管權在地方層面同樣面臨如何細分的問題，這不僅需要考慮監管的實踐（包括監管目標與監管資源的配置），也需要考慮如何設置地方金融監管體制才能發揮監管效能。根據國務院《融資擔保公司監督管理條例》和中央有關金融監管文件的要求，中央授權省級人民政府對相關地方金融組織承擔監管職責，且只在省一級設置地方金融監管局。然而現實的困境在于，一方面，金融風險經常累積于市縣層級，中央強調屬地政府履行風險防范與化解責任，但是倘若監管執法的實質性權力都歸屬于省一級，則對于市、縣級政府而言存在權責不對等的情形;另一方面，基于當前省級監管資源與監管力量十分有限，倘若由其全權負責監管執法，事實上難以應對下級行政區域的金融風險。針對上述難題，一條靈活的路徑不妨通過行政委托賦予市縣部分地方金融監管權（例如實施處罰等），基于行政委托不具有行政權轉移屬性，最終權屬與責任歸屬于省級金融監管主體，如此既可平衡監管資源與監管目標的矛盾，也可實現對監管權行使的有效監督。行政委托較之行政授權更為寬松與靈活，傳統認識中，行政委托通過法律（廣義）授權，并非可以隨意委托。通過立法規范行政委托，本質上是行政組織權的法律保留，在中央暫時未出臺相關法律的情況下，地方金融監管立法可以成為促使行政委托合法并兼顧監管效率的有效法治路徑。事實上我國的行政委托實踐正在不斷突破既有的框架，其中更多的原因在于行政監管實踐的復雜與情勢的多變要求行政委托的靈活性。在地方金融監管的視域之下，地方政府經常要面臨嚴峻的風險防范與化解難題，應對瞬息萬變的金融監管情境，風險的化解往往牽一發而動全身，需要相機而動。因而在該領域的委托授權中，理應包括行政任務組織權。進一步，在地方金融監管的具體委托之時應更多聚焦于“受托主體的資質條件”“禁止性委托事項”和“行政委托的程序規則”等內容，而不必過多囿于傳統的法律保留之界定。

在省市縣三級金融管理機構的工作體制方面，根據權責利相一致原則，地方金融監管立法應對地方金融工作體制，包括縣級以上人民政府、縣級以上人民政府地方金融管理機構、縣級以上人民政府其他相關部門三類管理主體，分別做規定。一是縣級以上人民政府應當加強對地方金融工作的組織領導，落實屬地金融風險防范和處置工作。這主要是明確政府對金融工作的統籌職能。二是縣級以上人民政府地方金融管理機構負責本行政區域內金融服務發展、風險防范和處置的綜合協調和指導工作，并履行對地方金融組織和相關金融活動的監督管理職責。三是縣級以上人民政府發展改革、財政、公安、稅務等部門協調完成監管工作。

其次，加強自我監管——公司治理與金融監管的內外兼修。當前非傳統金融領域的金融創新常常衍生出一些金融投機，一些公司經營本質發生了潛在的異化。地方金融監管的應對之策往往更注重從外力角度——金融監管。然而，不可忽視的本質在于被監管的絕大多數金融機構抑或類金融機構，其本身是以公司為組織形式的。因此金融風險的防范，不能僅局限于金融監管的視域，亦要透過金融的面紗識別其作為公司的本質。畢竟公司治理的缺失與不善往往是引致金融風險的根本誘因。恰也正基于此，金融商事行為主體的公司治理問題，不僅須充分關注其經營行為的金融特質，亦應從自我監管的角度改善其公司治理。防范金融風險的根本性制度路徑應該是公司治理與金融監管并重，重視微觀主體的治理地位。公司治理理應成為自我監管的重要維度。

同時，現代金融監管體系的構建不僅依賴于行政監管，亦需要充分激勵被監管主體主動自我監管，提升自我監管能力，鼓勵其在控制自身風險的情況下自由多元化發展。而該目的的實現，不能僅依靠審慎監管的“金融性”維度，而忽視了其作為公司主體的“公司性”維度。因為更為關鍵的是回歸金融監管對于公司主體地位的重視，只有在完善公司治理基礎之上加強金融監管才能實現標本兼治。從諸多司法案件的情況來看，當前一些地方金融組織的公司治理常常“形似而神非”，無法成為審慎監管的有效抓手。公司治理規范性的缺失使得公司成為資本運作的工具，公司人格獨立淪為表象。諸如公司人格與股東人格混同、股東濫用控制行為、利用公司獨立人格和有限責任把風險轉嫁給債權人等公司治理問題實非罕見。

如上所述，地方金融監管對于金融機構以及類金融機構的規制策略，除了事前事中事后的邏輯，也要充分利用其作為公司主體自治的自律監管，通過重視公司主體自治根治金融亂象，并在公司治理要求方面（例如治理結構上的兩權分離、構建職業經理人制度等）加強引導。

公私合作為地方金融監管主體賦能

在合作治理的背景下，更多類似“行政主體—承擔行政任務履行的私人部門—行政相對人”的關系不斷涌現，傳統的行政一體化構造受到沖擊與挑戰。隨著金融科技與地方金融的交織，地方金融也進行跨業、跨域經營，加速了風險的傳播，金融與科技的結合增加了監管的專業性難度。而合作治理并不拘泥于傳統的行政主體與行政形式，通過廣義的公私合作等形式應成為“探究如何使組織的存在形式與擴大行政任務的形態相適應”的有效路徑。

行業協會與金融消費者協會本身具有組織自治的基本功能，可以通過行業公約等相關規章來進行行業內部的監管。泰勒曾提出以審慎監管和行為監管為主，包括保護金融消費者權益在內的“雙峰”監管模式。當前若完全建立組織架構分離的“雙峰”模式，或許并不合宜。而借鑒“雙峰”模式的制度要旨或許更為妥當，即不妨由行業協會、金融消費者保護協會承擔部分行為監管與金融消費者保護的職能（尤其是融資租賃、保理等類金融行業監管主體變更之后，地方行業協會可以發揮更大的作用）。

對地方金融監管主體的監管權予以綜合界分，從而確定私主體參與的邊界與范圍。公私合作具體分為行政委托、公私合營、公共建設參與、公私合作管制等形態，針對不同事項可以選擇不同的公私合作形式。當前行政委托公權力事項的受托主體范圍在行政任務多元化的背景下不斷被突破。在金融監管的視域中，帶有公權性質的監管權力仍然應由行政主體享有，可以委托于行政機關或者具有管理公共事務職能的事業單位、社會組織，而在法律保留的原則下，沒有法律的直接規定，不能委托于私主體享有。公私合作的范圍從行政行為角度應主要包括行政給付、行政服務等;就范圍而言，主要針對信息收集、備案登記、金融基礎設施建設等對相對人權益無直接性實質性影響的環節;就行政過程而言，主要包括對行政行為做出前的專業性輔助，為行政主體決策提供專業建議等方面。

（王琳為浙江大學互聯網金融研究院助理研究員。本文編輯/謝松燕）