以科學有效監管推動普惠金融高質量發展

李均鋒

黨的十九屆五中全會提出，構建金融有效支持實體經濟的體制機制，增強金融普惠性。普惠金融是金融業全面深化改革的出發點，也是金融監管的落腳點。如何通過科學有效的監管，推動普惠金融高質量發展，是當前監管部門需要思考的問題。

理清普惠金融監管的基本思路

《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》）將普惠金融監管作為“發揮政策引導和激勵作用”的一部分，要求根據薄弱領域、特殊群體金融服務需求變化趨勢，調整完善管理政策，促進金融資源向普惠金融傾斜。具體任務是“健全金融監管差異化激勵機制”的舉措，包括對各類機構開展普惠金融業務的監管激勵，也包括建設各類市場、系統、平臺，更好發揮其在服務普惠金融中的作用。可以看出，《規劃》中的普惠金融監管主要定位于側重正向激勵引導的監管政策，類似貨幣政策、財稅政策，著眼于機制的構建、工具的豐富、基礎設施的完善和服務渠道的暢通。

實踐中，作為金融業功能監管的重要組成部分，普惠金融監管主要體現為四個方面：一是制定規則，使得各類機構能夠以市場化的方式提供負責任的普惠金融服務，或是在一定支持政策下實現普惠金融業務的商業可持續。二是完善各類工具、系統、平臺等基礎機制建設，降低制度性交易成本，提升金融市場服務普惠金融的有效性。三是實施激勵，基于現有資本監管、風險監管等審慎監管工具，通過設定優惠資本權重、不良容忍度等“監管豁免”或包容性監管舉措，以及與財稅等其他激勵政策聯動，激勵引導各類機構擴大普惠金融業務。四是強化約束：一方面，注重普惠金融服務結果，專設監管考核指標衡量機構普惠金融業務投放、結構和質量;另一方面，關注機構如何通過內部機制建設、改革創新實現普惠金融服務目標，要求建立普惠金融事業部等專營機制及配套的信貸計劃、內部資源傾斜、利潤補償損失、業務考核等機制。同時，在考核評價中體現續貸、盡職免責、信息披露等重點監管政策要求。

不同于傳統的機構監管，普惠金融監管著眼于各類機構服務普惠金融的功能定位和實際，側重規則制定、機制建設和激勵引導。雖然也有考核約束，且逐步制度化、規范化，但理念和思路上也不同于從風險監管、合規監管出發的審慎經營規則。背后的機理是，對普惠金融經營戰略和考核約束的背離，短期不會沖擊機構生存的“生命線”，當下也可能不會直接導致重大風險，但可能埋下偏離主業、脫實向虛的隱患，不僅危害機構長期健康穩定經營，還可能對實體經濟和人民群眾利益造成潛在威脅。

很多人討論普惠金融監管的剛性，考慮約束手段、監管指標的設定是否應具有強制性，輔之以行政強制措施和行政處罰手段，要求機構強制履行。這里我們回到有效市場和有為政府相結合的目標，考慮如何從更好發揮政府作用的視角出發，確立普惠金融監管的基本思路。

2016年，巴塞爾銀行監管委員會依據第三版《有效銀行監管核心原則》，結合其中普惠金融有關原則的調查成果，編制了《有效銀行監管核心原則在普惠金融領域的應用指引》。該指引認為，普惠金融既有益于金融體系的安全穩健，也會給金融服務的提供者和消費者帶來潛在風險。指引的編制旨在指導審慎監管機構采用匹配性原則（proportionality）實施普惠金融監管，合理有效分配監管資源，專業理解普惠金融領域風險性質和水平的變化。

我們研究認為，普惠金融的監管是通過監管規則的設定、監管資源的配置，引導機構樹立普惠金融理念，確立普惠金融的經營戰略，“行駛”在普惠金融的道路上，同時以一定的普惠金融服務量和增長性作為印證。因此，普惠金融監管更多體現為一種方向和路線，與既定的國際通行監管中風險監管、合規監管等專業化監管標準相融合，更體現了社會主義市場經濟體制下中國特色的監管治理目標，突出金融機構商業化運營、政治擔當和社會責任的有機統一。同時，注重普惠金融服務量、服務成本和服務風險的動態考量。

把握普惠金融監管的理念、目標和原則

根據金融供給側結構性改革、金融服務現代經濟體系和完善現代金融監管體系的總體要求，結合金融監管的理念目標和普惠金融發展的目標原則，借鑒普惠金融監管國際經驗，立足中國普惠金融發展實際和近幾年的監管實踐，我們初步形成了具有中國特色的普惠金融監管理念、目標和原則。

普惠金融監管的理念是，通過有效的監管，提高金融體系的普惠性和適應性，讓所有有需求的市場主體和廣大人民群眾都能獲得適當的金融服務。監管是手段，突出有效性;金融體系的普惠性和適應性是直接目的，突出“量”和“質”兩個方面;所有需求主體獲得金融服務是最終目的，突出服務的適當性和與需求的匹配性。

普惠金融監管的目標是：

第一，通過有效的監管，建立與實體經濟和人民需要相適配、穩健運行的金融供給體系。立足于普惠金融視角下供給主體最終希望達到的狀態，確定監管目標。

第二，通過有效的監管，提升金融服務的覆蓋性、可得性、便利性，降低金融排斥。立足于金融服務的獲得，圍繞需求側最終希望實現的狀態，確定監管目標。

第三，通過有效的監管，實現更高質量、更負責任、更可持續、更為安全的普惠金融供給，確保普惠金融服務主體風險可控、服務對象安全穩妥。立足于金融安全，從供給主體的責任出發，筑牢普惠金融發展的安全底線。

第四，通過有效的監管，提高公眾金融素養和能力，保護金融消費者合法權益，提升人民群眾金融福祉。立足于金融福祉，從需求側能力建設出發，關注公眾金融服務素養和權益保護的目標。

背后的機理是，通過有效的監管，促進金融供給主體在合法、穩健運行基礎上，提供價格合理、便捷安全的金融服務，提升公眾特別是小微企業、農民、低收入人群的金融服務獲得感和滿意度，同時維護機會平等、商業可持續、成本可負擔、風險可控的普惠金融市場秩序。

為實現上述目標，普惠金融監管需要遵循以下原則：

一是公開公正原則。面對各類普惠金融供給主體制定監管規則、采取監管措施，要以公開、公正作為基礎，從而與普惠金融領域多元化的業態、持續的金融創新相適應，提升監管透明度和規范性。

二是目標導向和效果導向原則。圍繞上述四項基本監管目標確定監管工作的方向和思路，具體監管舉措要面向機構提出明確、可操作的目標，以目標達成的效果作為監管評價的依據。

三是審慎和包容原則。對單體機構實施審慎監管時，要注重對普惠金融領域合理合法創新業務的包容，監管資源的分配、監管規則的設計要與機構的系統重要性、風險狀況、業務復雜度、所處宏觀環境和經濟周期等相匹配。同時，要立足宏觀審慎的視角，充分考慮機構的風險外溢性，深入分析新模式、新業態可能對市場秩序、生態環境的沖擊，全面評估對經濟社會大局造成的影響。

四是發展和風險平衡原則。在機構監管、風險監管的基礎上，體現普惠金融功能監管的思路。對于合法穩健經營、服務成效顯著的供給主體，設置適當的風險容忍度和差異化監管安排。對于希望獲得更多金融服務的需求主體，要平衡好其對金融風險、信息安全的理解認知與供給主體的責任，避免出現過度供給、過度負債而帶來系統性、區域性風險。

五是供給與需求適應原則。監管規則、監管舉措的設計，一方面要以需求為中心，引導供給主體樹立以需求為導向的理念，實現激勵相容;另一方面要以供給為抓手，通過機制改革、技術創新、結構調整等，全方位提升對需求的適應性。同時，要圍繞金融能力素養的提升推動需求側改革，培育有效的普惠金融需求，防止供給過度誘導需求。構建需求牽引供給、供給適應需求的新格局。

優化普惠金融監管的方式方法

黨的十九屆五中全會提出，要完善現代金融監管體系，提高金融監管透明度和法制化水平。在普惠金融監管領域落實，應從以下六個方面優化監管方式方法：

一是規制監管。法規、制度體系的建設是監管的基礎，也是提升監管法制化水平的應有之義。普惠金融領域參與者眾多、業態豐富，更需要堅持依法依規開展監管工作，及時補齊制度短板，夯實法治基礎，以良法善治保障新業態新模式健康發展。目前，我國主要圍繞小微企業、農戶、貧困戶等普惠金融重點領域建立監管考核評價制度，并針對小額貸款公司、融資擔保公司等新型業態，陸續出臺了監督管理制度。下一步重點是健全普惠金融領域急需、必備的法律制度，依托于現行法律法規的修訂完善和新法的制定，在法律法規中進一步明確供給主體普惠金融業務經營和監管要求，完善小微企業、“三農”等重點需求主體金融支持的法律依據，提升普惠金融監管的權威性和有效性。同時，對于尚未補齊制度短板的創新領域，要深入貫徹習近平法治思想，落實依法治國、依法行政的基本原則，按照法治精神規范開展監管工作。

二是分類監管。我國普惠金融服務的供給主體類型豐富，功能定位、業務復雜度、風險外溢性和系統重要性等方面都差異巨大，因此要分類確定監管標準、配置監管資源。對于普惠金融業務考核評價，既要考慮其業務模式和成本，也要考慮其現有普惠金融服務量和增長性。如大型銀行與地方中小銀行之間、銀行與其他放貸機構之間，資金成本差異較大，需要適用不同的貸款量和利率標準。而對于當前普惠金融業務服務量較大或增長迅速的機構，要深入分析持續增長的能力和空間，綜合考慮繼續在量上“壓擔子”還是著眼于質的提升和結構優化。對于普惠金融供給主體經營和監管規則的確定，要根據不同類型機構的業務模式、風險特性、服務貢獻度等實施分類監管，設定差異化的監管標準，平衡創新包容與風險防控、監管收益與成本。

三是逆周期監管。傳統金融監管的首要目的是促進金融體系的安全穩健，普惠金融監管則更注重尋求發展和風險的平衡，力圖在風險可控的前提下，盡可能實現金融供給高質量廣覆蓋。小微企業、農民、低收入人群等普惠金融重點服務對象往往具有親周期性，這就需要重視逆周期的監管思路，在經濟上行期側重防控風險，在經濟下行期側重促進發展。2020年，受新冠肺炎疫情影響，我國小微企業經營嚴重受損，脫貧攻堅戰收官面臨嚴峻挑戰。銀保監會聯合相關部門出臺針對性監管政策，向小微客戶精準“滴灌”低成本資金，適當延長受疫情影響出現還款困難的小微企業、貧困戶的還款期限，幫助小微企業復工復產，助力貧困戶順利脫貧。

四是信息披露監管。普惠金融領域供給主體繁多、新興業態多樣、服務變化迅速，對有限的監管資源造成很大的挑戰。伴隨金融科技的發展，這一問題更加突出。這就需要監管部門善于突破傳統的銀行監管方法，用好信息披露和市場約束，守好消費者權益保護底線。作為機構自律和市場監管的第一道防線，信息披露能夠有效強化機構主體責任，發揮市場和公眾監督作用，構成無形的監管威懾和自發的監管激勵。例如，通過要求銀行保險機構在年報、官網等渠道主動披露開展普惠金融服務情況、監管考核達標情況，既有助于提升機構自身治理水平、培養消費者主動識別業務和風險的意識，也有利于營造良好服務環境和市場氛圍，還體現了監管的靈活性和對創新的保護。

五是科技監管。當前，大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術在普惠金融領域具有廣泛深入的應用。一方面，科技創新能夠促進金融服務可得性和質量的提高，當前已涌現出一批類似建設銀行“惠懂你”、農業銀行“惠農e貸”等面向小微企業、農戶、貧困戶等普惠金融重點領域群體的線上信貸產品，有效提升服務效率、降低服務成本。另一方面，科技創新背后可能存在數據壟斷破壞市場公平競爭、算法歧視放大金融鴻溝、個人信息數據安全無法保障等問題，甚至打著普惠金融旗號進行監管套利的亂象，違背普惠金融基本的理念目標。普惠金融的監管需要適應科技創新下數字普惠金融發展趨勢，引導金融機構用好技術紅利，同時強化科技監管武裝，建設完善專業化的非現場監管信息系統和技術支撐平臺，利用豐富、多維的數據資源開展風險監測分析，運用新技術創新創造新型監管工具。

六是監管聯動。普惠金融是一項涉及多部門、多領域、多主體、多受眾的系統工程。普惠金融監管要納入普惠金融政策和治理的版圖，與貨幣政策、財稅政策、產業政策等各領域政策協同配合、相互促進。當前，銀保監會、人民銀行等十幾個部門建立了推進普惠金融發展工作協調機制，共同推動出臺和落實普惠金融相關政策措施，合力構建信用信息平臺、完善風險緩釋及補償機制、改善基礎設施及生態環境。例如，銀保監會與稅務總局聯合推進的“銀稅互動”工作，通過稅務部門向銀行機構共享企業納稅信息，推動銀行加大對誠信納稅小微企業的信貸支持力度，有效緩解銀企之間信息不對稱難題。發改部門、財稅部門也將地區、機構普惠金融服務情況作為相關政策的依據之一。下一步，要進一步發揮監管聯動作用，優化各類政策工具，合力構建普惠金融新發展格局。

（李均鋒為中國銀保監會普惠金融部主任。本文編輯/王曄君）