京津冀人才一體化發展政策協同路徑研究

周德勝 陸相林

[摘要]京津冀區域一體化是國家戰略，人才是區域發展的核心引擎，人才一體化是促進京津冀區域一體化發展的核心。政策協同既是保障京津冀三地人才一體化目標的措施，也是推進三地人才一體化發展的底層框架和有力抓手。以京津冀三地近五年聯合發布的人才一體化政策文本內容為研究對象，從頂層制度設計、公共服務、人才培養和人才管理四種政策工具分析京津冀人才政策協同進展，繼而提出三地人才一體化發展政策協同的路徑和策略。

[關鍵詞]京津冀;人才一體化;政策協同

[中圖分類號]C964.2? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2021）09-0027-05

一、京津冀人才一體化的發展歷程及現狀

京津冀協同發展是習近平總書記統攬經濟社會發展全局，以高瞻遠矚的戰略謀劃、統籌協調的系統思維、人民至上的深厚情懷做出的一項重大決策。推進京津冀人才一體化是實現京津冀協同發展的重要保障。在京津冀區域一體化發展成為國家戰略前，其人才協同發展大致可分為三個階段：萌芽階段（1980年代中期至2003年）、穩步推進階段（2004年至2010年）和全面發展階段（2011年至2014年）。2014年京津冀區域一體化上升為國家戰略后，京津冀人才一體化開始駛入快車道。2017年，京津冀聯合三地人才工作領導小組聯合發布了《京津冀人才一體化發展規劃（2017—2030年）》，明確到2030年京津冀區域基本建成“世界高端人才聚集區”。

目前，京津冀三地采取了一系列的相關措施促進京津冀人才一體化發展。一是在人才交流方面，京津冀人力資源和社會保障部門聯合舉辦了一系列區域人才交流洽談活動和人才協同發展論壇，依托國家級開發區成立了京津冀產業人才聯盟。二是在人才政策與措施協同方面，京津冀三地黨委組織部門達成了“1+9”工作共識，在中央政府的支持下，成立了京津冀人才協同發展部際協調小組，定期舉辦相應的會議，聯合發布人才政策。三是在高等教育與人才培養方面，京津冀三地成立了不同類別的高校創新聯盟，開展了跨區域的校企合作，建立了三地智庫交流平臺等。四是在高端人才協同創新創業方面，三地建立了技術轉移人才實訓基地，如“首都國際人才港”、中關村分園等。五是京津冀“人才共享”成為區域協作扶貧的重要組成部分。北京、天津與河北部分地區28個縣（區）建立扶貧協作機制，近五年來，京津兩市向受援地區選派掛職干部和技術人才2367人，累計實施項目2356個，引導373家企業向受援地區投資300.46億元。

二、京津冀三地產業結構和人才結構的比較分析

人才一體化在推動京津冀產業結構轉型和協同發展過程中起著舉足輕重的作用。我國實行改革開放后，京津冀區域經濟持續快速飆升，使得大量勞動力從第一產業向第二、三產業轉移，第一產業勞動力所占的比重逐步下降，第二產業、第三產業勞動力所占比重逐步上升。目前，京津冀三地GDP按照三個產業的占比大小排序，整體上已經變成“三二一”結構，產業結構的不斷優化和升級推動了經濟增長，隨著經濟持續增長，產業結構會不斷打破原本的斷層，追求更高的經濟峰值和發展狀態，進而對人才結構的需求調整產生直接的影響，從而促進人才資源的轉移和流動，帶動資本、技術、信息和人才的共享。

（一）京津冀產業結構比較分析

京津冀三地在整體功能定位和發展規劃上是錯位競爭，彼此互補。一是在產業結構上存在著巨大的差異，北京第三產業占GDP比重超過80%，接近85%，達到了發達國家的水平，天津第三產業是接近65%，河北第三產業比重是剛剛突破50%，為51.7%;在第二產業上，天津和河北這兩個區域比重接近。二是在第一產業中，北京和天津產業結構比重接近，河北占經濟總量的比重最高，顯示了河北鄉村振興、城鎮化建設的壓力和潛力。三是從人均GDP角度來看，北京大約是天津的1.8倍，是河北的3.5倍，天津人均GDP大概是河北的2倍，經濟發展水平三地存在巨大的落差。

（二）京津冀人才結構比較分析

從受教育情況來看，選擇京津冀三地受中等職業教育以上的人才在招生、在學和畢業生人數上做對比分析。北京在研究生以上高學歷層次人才方面具有絕對的優勢，無論是招生規模、在學人數和畢業生都是天津和河北的五倍，這與北京擁有全國最多、最好的高等教育資源分不開。北京共有34所雙一流的高校，全國共有137所雙一流高校，接近25%的高校在北京，是名副其實的“科學中心”。河北與天津在研究生以上高學歷層次人才受教育方面絕對值相對接近，天津優于河北，這也成為河北高層次人才的巨大軟肋。在本專科層次受教育人才結構方面，北京與天津絕對值，河北總量最高，這體現了河北大中專院校不少，但是質量不高。在中職層次受教育人才結構方面，河北總量最大，天津次之，北京最少。京津冀受教育人才結構的數據比較分析體現了河北在京津冀區域人才培養層次的劣勢。京津冀三地受教育人才結構的差異不僅呈現了三地對高層次人才的吸引存在斷崖式落差，同時也影響了三地產業之間的深度合作。

三、京津冀聯合發布人才政策內容分析

（一）京津冀聯合發布人才政策情況概覽

人才政策從定義上來說是指國家或者各地區人才管理部門出臺的人才管理法規、意見、規劃及措施等政策文件。2016年以來，京津冀三地緊緊圍繞疏解北京非首都功能、雄安新區建設、2022年北京冬奧會、協同創新、脫貧攻堅等中心工作，聯合發布了一系列人才一體化協同政策，大力推動各類人才交流合作項目落實，開展干部人才掛職，加速推進人才一體化發展。具體如表1所示。

（二）京津冀聯合發布人才政策內容分析

京津冀三地各自出臺的人才政策目標存在著明顯差異。北京人才政策的目標是人才質量和人才效益并重，對人才規模和人才流動存在一定程度的限制。天津的人才政策首要目標是為了提升人才質量，更好地服務于天津的社會、經濟、文化建設等。河北受社會經濟發展、地理區位等因素影響，人才政策目標主要是人才質量與人才效益，在人才引進和人才流動上存在巨大的局限性。從總量上來看，近幾年三地聯合發文不完全統計達12次，其中2016—2017年三地聯合發文的數量較多。參考李曉園（2003）、李東升（2015）和楊艷（2018）等人的研究成果，基于X、Y二維分析框架，X維度是政策工具，Y維度是政策目標，將這12次聯合發文按照序號根據文本內容傾向分為頂層制度、人才管制、人才培養和公共服務四大類政策工具。具體如圖1所示。

1.政策工具分析。X維度根據京津冀三地聯合發文的內容傾向或關鍵詞分為頂層制度、人才管制、人才培養、公共服務四方面政策工具。

其一，頂層制度工具發文有3次，依次是《京津冀人才一體化發展規劃（2017-2030年）》《京津冀六區市簽署人才合作框架協議》《推動人力資源和社會保障深化合作協議》，這些作為底層框架的頂層制度規劃了京津冀人才“一體、三極、六區、多城”的總體布局，提出了解決三地人才一體化進程中“四個不適應”的問題：即著眼于解決區域人才結構不合理的問題;著眼于解決人才國際化程度不高的問題;著眼于解決人才一體化發展體制機制不健全的問題;著眼于解決公共服務資源配置不均衡的問題。其二，人才管制政策工具三地聯合發文2次，分別是《勞動關系工作協同發展協議》和《京津冀集體合同參考文本（用人單位版）》，主要內容是圍繞薪酬設置、用工標準、勞動合同、勞動關系形勢分析、勞動人事爭議處理、勞動保障監察、工作信息溝通等七個方面開展合作，推動建立長效工作機制，實現政策上銜接、標準上協調、節奏上一致、服務上全覆蓋的勞動關系工作協同發展。其三，人才培養政策工具三地聯合發文4次，分別是《京津冀公共人才服務協同發展合作協議》《通武廊人力資源服務企業聯盟合作協議》《京津冀社會工作人才隊伍建設協同發展框架協議》《京津冀三地文化人才交流與合作框架協議》。這些聯合發文既有專業人才培養的方案，也有對從事人才服務的企業方面的相關制度和措施。依據政策對區域內人才交流、安置的人才及勞動力，制定統一的資金補貼、住房保障等方面的保障獎勵政策;依據政策協同三地相關人力和社會保障部門舉辦HRS高端論壇、行業峰會、招聘會和培訓會等各類活動;依據政策為區域內有相應需求的單位及個人，提供針對性地人才牽線搭橋、HRM、人才交流共享、人才定向培養等覆蓋HRS各類業態的解決方案及服務產品。其四，公共服務政策工具三地聯合發文3次，分別是《京津冀工傷保險工作合作框架協議》《京津冀合推人才綠卡制度》《京津冀專業技術人員職稱資格互認協議》。根據協議，京津冀三地將結合各自定位和產業轉移調整安排，拓寬轉移單位專業技術人員職稱評價渠道，工傷認定、工傷醫療康復和勞動能力鑒定等方面開展合作。持綠卡的高層次人才在“通武廊”三地間流動，可享受三地相應的人才政策，相應資格參照學歷、職稱等通用標準可進行分層級同等對待，并共享三地創新平臺資源等。

2.政策目標分析。Y軸政策目標體現在人才規模、人才質量和人才流動三方面。人才質量是三地人才政策的共同目標和追求，這是京津冀區域人才一體化建設的重要抓手。北京在人才規模上已經沒有太大的動力，在人才流動上，除了對于海內外高級人才有引進需求之外，對于區域內外的人才流動基本上是控制的，北京嚴苛的戶籍制度管理使得人才流動只能是單向。天津有其自身的資源稟賦優勢，在放寬了人才引進政策，實施“海河英才”計劃后，增加了人才規模。河北放寬了人才引進政策，省會石家莊幾乎是零門檻落戶政策也并沒有擴大人才規模。

京津冀三地各地政府在推動人才一體化發展方面實施了一系列政策，但收效并不顯著。其一，京津冀人才數據信息一體化水平不高，主要是覆蓋中低端用工人員的合作為主，包括招聘網站的建設與人事代理、人才派遣、人才招聘信息的發布共享以及聯合舉辦招聘會等，合作的層次不高、領域不深。對于京津冀專家的數據資源、科技成果宣傳與交流、產業分布與人才流動監控等數據收集和分析工作還有待進一步開展。其二，京津冀三地之間的人才流動仍然不足，在人才使用、人才集聚、人才培養等機制方面還有待完善，影響了京津冀人才市場一體化的發展，打破行政區域的跨省市人才市場一體化趨勢勢在必行。其三，京津冀三地人才分布不均衡。從整體上來看，京津冀地區各類專業技術人才數量近年來呈現穩步增加的態勢，但在人才儲量、素質結構、分布特點以及流動特征來看，不均衡性是突出的現象。

四、促進京津冀人才一體化發展的對策與建議

（一）繼續深化改革，建立統一完善的京津冀人才政策體系

一要繼續深化改革開放，打破行政區劃限制的藩籬，發揮中央政府在京津冀區域一體化建設中重要的推動作用，促進三地各類型人才合理流動，建立統一的京津冀區域人才政策法規體系，暢通區域內人才培養、吸引、使用、流動、激勵和保障的政策法規，建立人才信息庫，特別是高層次人才的“柔性流動”，實現區域人才供求信息共享，加速京津冀一體化人才發展。二要切實從人才的實際需求出發，落實相關的人才引進制度，比如在異地購房、子女入學等方面做好服務，做好頂層設計。

（二）充分發揮市場在人才資源配置中的基礎作用

目前，京津冀人才一體化的進程主要是由政府層面來推動。京津冀三地由于資源稟賦形成的社會經濟文化發展差距造成的人才斷層是客觀的，缺乏公平、公正的利益分配機制和補償辦法，人才資源所產生的正外部性價值無法得到相應的回報。因此，需要在政府的宏觀指導下，發揮市場在配置人才資源的基礎性作用。一是重視私營人力資源服務機構的價值，提升這些機構的工作信息化水平，建立高效便捷的人才管理工作，實現系統的對接和人才的共享。二是發揮市場人才價格機制及生產要素價值評估機制的作用，完善補償機制，實現人才交流共享、人才流動轉移補償的合理分配。

（三）加快推進產業協同和項目對接，促進京津冀人才一體化發展

首先，大力發展戰略性新興產業，北京努力打造成高端研發和現代服務基地;天津實現制造業升級、服務業升級、科技跨越;河北完成經濟發展的整體轉型。支持園區發展，集聚人才和資本，構建創新和創業平臺，打造產業集群。加快推進河北與北京共建大興機場臨空經濟區、自貿區建設，打造集空港物流、現代制造和臨空綜合服務為一體的臨空產業基地。借力北京和天津的科技人才創新優勢，培育發展河北電子信息、新能源、新材料和生物產業等戰略性新興產業，為人才共享和一體化提供載體和平臺。其次，實現產業協同發展，突出京津冀各地特有的資源優勢，建立完善的利益分配機制，構建合理的產業價值鏈。京津冀三地應主動展開密切合作，通過產業和項目的對接協作，加強其上、中、下游產品之間的鏈接關系，將產品增值各個環節構成有機整體，促進生產和服務企業的合作，促進資源要素的自由流動，尤其是人才交流合作，提供產業協同所需的人才資源要素。

（四）加強校校合作，校企合作，定向培養高質量人才

高校和科研院所是高層次人才聚集的主戰場，優秀企業是產業發展、吸納高質量就業的載體。一要充分加強校校合作，充分發揮北京高校和科研機構數量多、質量高、研究能力強的特點和優勢，定向幫扶支持對接天津尤其是河北的一些高校和科研院所。眾所周知，河北最大的短板就是河北境內沒有一所雙一流高校。雄安新區的成立，會引進一部分北京的雙一流大學，但當務之急，北京的雙一流大學可以來河北省會石家莊舉辦研究生院，加強河北本地高質量人才的培養。同時繼續實施人才雙向流動，堅持人才走出去掛職，讓掛職慣例化、常態化，同時將人才招到河北省培訓和進修，促進產、學、研相結合。二要加強校企合作，北京高度發達的產業結構以及一大批優秀的企業，可以通過校企協同開發實訓課程，聯合建立產業研究院和實習基地，利用北京名校、名企資源對津冀緊缺人才進行培訓，提供實習實訓，從而實現資源優勢互補和人才培養層面的協同發展。

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責任編輯：王玉倩