面向治理碎片化的再組織化

摘 要：黨建引領是當前基層治理變革和創新中的重要舉措。本文立足于基層治理碎片化的現實，以黨建引領基層治理實踐為研究對象，從再組織化角度剖析基層黨建引領的治理優勢及其效能邏輯，回答了如何才能在碎片化的基層社會中實現有效治理的問題。根據不同的目標導向，可以將黨建引領的實踐形態劃分為主體導向、問題導向、任務導向和價值導向四種類型，不同類型對應不同的實踐場景和現實問題。黨建引領憑借其強大的政治勢能、良好的協調能力、敏捷的行動速度、閉環的資源配置和深度的利益平衡等特性，通過多元主體的重新整合、利益格局的重新調整、職責權限的重新梳理、治理規則的重新制定以及信任網絡的重新搭建等方式，推動黨建引領優勢轉化為社會治理效能，實現了對基層治理碎片化的再組織化。

關鍵詞：黨建引領;基層治理;碎片化;再組織化;治理現代化

中圖分類號：D267? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）05-0080-10

萬丈高樓平地起，基層治理是國家治理的重要組成部分，是國家治理現代化的落腳點和出發點。在當前社會快速轉型的過程中，基層治理不斷探索和創新，取得了顯著成績，但也面臨著治理碎片化的難題，衍生出多種多樣的問題。治理碎片化是指基層治理的相關要素在形態上具有大量的碎片，在地域和功能方面相互交叉重疊，導致各治理要素和治理環節都成為分散的“孤島”，難以形成有機的治理整體，[1]（P88）具體表現就是不同治理單元各自為政、各種事務缺乏統籌協調、多元主體難以協同合作、利益分配嚴重失衡以及價值觀念難以調和等。作為基層治理實踐中的現實困境，治理碎片化不僅浪費了大量的治理資源，也降低了基層治理的效率，影響了基層社會的健康發展。

碎片化問題是當前基層治理中亟須解決的問題，規定和建構了基層治理創新的路徑和方向。正如習近平總書記指出的，要創新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來。[2]進入新時代以來，基層治理生態及其運作都出現了諸多新的變化，人民群眾也對基層治理提出了更高要求。相應地，黨建引領成為基層治理變革和創新中的重要舉措，也構成了基層治理現代化的關鍵環節，具有舉足輕重的意義。黨建引領通過統籌協調社會主體，發揮黨組織的政治優勢和治理潛力，極大地破解了基層治理碎片化的難題，成為推進基層治理現代化的有效方案。那么，黨建引領究竟是什么？具有哪些特性和優勢？為什么能夠破解治理碎片化的問題？本文將圍繞這些問題展開深入探討，以為蓬勃發展的基層治理創新實踐提供深入的理論闡釋。

一、面向碎片化治理的

黨建引領實踐形態

作為后現代主義的重要概念，碎片化（Fragmentation）是指完整的東西破裂成諸多碎塊，從整體上描述了社會要素的關系狀況。嚴格地說，社會的碎片化現象也是社會發展的結果，呈現了社會要素的分化及其相互關系。這其中，一方面是社會要素日益分化，獲得了相對獨立自主的地位，形成了各自獨立的行動邏輯，具有多樣化和差異性;另一方面則是不同要素相互疏離、割裂和排斥，包括觀念、邊界和利益等廣泛的維度，形成了難以兼容和整合的狀態。隨著社會要素的分化日益加快，不同層面、不同領域和不同場景都出現了碎片化問題，可以說，碎片化是從負面的立場上刻畫了社會要素之間的關系狀態。

基層社會是不同社會主體交錯雜居的場域，不同社會主體具有不同的利益屬性，各自有著千差萬別的意愿和訴求，形成了錯綜復雜的關系。在當代社會快速變遷的進程中，不同社會主體的流動速度日益加快，尤其是新的社會要素不斷涌現，而各種制度規范尚未建立健全起來，最終形成了多元混雜的治理格局，帶來了相互割裂、缺乏銜接、對立沖突、整合困難等廣泛存在的問題，諸如居委會、業委會和物業企業“三駕馬車”相互掣肘，黨務工作與基層治理之間“兩張皮”，部門治理與屬地管理協同性差，數據壁壘與智能化治理的要求不匹配，[3]各種攤派任務交叉重疊以及基層干部工作時間高度零散化等。

很顯然，在缺乏銜接、聯通和整合等含義上，碎片化問題已然遍及基層治理的各個領域，構成了基層治理現代化的重要挑戰。有關碎片化的文獻很多，很多研究者都將基層治理的問題歸結為碎片化，批判碎片化的問題及其所帶來的次生問題。碎片化不僅構成了基層治理的問題本身，也成為其他基層治理問題的成因，構成了人們考察和理解基層治理的基本圖像，比如社區的碎片化。對于如何解決治理碎片化的難題，研究者也提出了諸多有益的意見，比如壓縮權力結構鏈條、促進職能部門協同、明晰多元主體責任、強化正確的政績導向、加強信息交流共享以及完善有效的考評機制等，[4][5][6]特別是提出了應該積極運用先進的治理工具來解決碎片化難題，如網上辦公、智慧監管、互聯網+治理、電子審批、數字服務以及各類治理App等。[7][8][9]

總的來看，既有研究已經描述和歸納了治理碎片化的基本樣態、現實影響和解決路徑等，也注意到黨建引領與基層治理變遷之間的耦合關系，尤其是指出了黨建引領具有強大的政治優勢和整合能力等，在基層治理創新中發揮著特殊作用，但還是很少去探討黨建引領在解決碎片化治理方面的獨特優勢，未能揭示黨建引領破解碎片化治理的作用機制及其特殊邏輯。值得指出的是，黨建引領解決基層治理碎片化的實踐正在蓬勃發展，各地都涌現出諸多優秀的實踐案例，如江蘇鎮江市的城市基層“全域黨建”、浙江嘉善縣的紅色物業“小區黨建客廳”模式以及貴州貴陽市的“黨建紅云”等。根據黨建引領的目標導向，可將其劃分為四種類型，不同的實踐類型具有不同的特點，包含了不同的結構和要素。

（一）面向主體碎片化的黨建引領

基層治理是具有開放性的社會實踐，直接關系到人民群眾的切身利益，為不同社會主體的參與提供了廣闊的舞臺。各種社會主體，包括個人、社會組織、市場組織和政府部門等，既是基層治理的主體，參與到治理過程中，又是基層治理的對象，接受各種各樣的約束和規制。由于很難明確設定各自的角色、功能、任務等，基層治理在橫向上往往是各自為政，在縱向上則是協調困難，條塊之間也彼此割裂。各治理主體各行其是，各管一攤，缺乏協同，難以合作，甚至是相互抵牾，矛盾叢生，以致基層治理出現大量權責不清、職責混亂和責任缺失等方面的問題，比如各種牌子多、臨時任務多和工作超負荷等。這就需要基層治理強化統籌協調能力，重構不同主體之間的關系。

黨建引領具有資源整合、任務轉化、組織動員等方面的優勢，可以實現多元治理主體的靈活切換。[10]面向主體碎片化的黨建引領主要著眼于實現多元主體之間的協同，提升黨建引領整合其他社會主體的能力，實現從過去的“單兵作戰”到現在的“多兵種作戰”，比如通過街巷長制以及門前三包制等，明確不同主體的街面治理責任;搭建黨員“亮身份”的平臺，推動普通黨員參與到基層治理中來;建立分類積分兌換制等機制，提升社會民眾參與環境整治的積極性，典型的案例如重慶市巴南區組建“1+X”黨建聯盟，推進了街道社區、轄區單位以及各類組織的共駐共建，初步形成了“資源共享、責任共擔、優勢互補、互利共贏”的多元共治格局。

（二）面向問題碎片化的黨建引領

基層社會是社會要素高度密集的社會空間，包含了各種各樣需要解決的問題。這些問題構成了黨建引領基層治理的出發點，也成為黨建引領基層治理的重要指向。在現實生活中，具體的問題遍布基層社會的方方面面，大到嚴重影響社會和諧穩定的鄰避抗爭事件，小到鄰里之間雞毛蒜皮的矛盾糾紛，呈現出易蔓延、難處理、風險大和治理成本高等特征。許多問題看似很容易解決，但實際上卻牽連很深很廣，難以處理，而且若不及時采取應對措施，很有可能擴散成范圍更大的矛盾沖突。在一些涉及鄰避沖突問題的案例中，由于管理者早期不重視社會民眾的意愿和訴求，導致原本也許很不起眼的小問題，逐步演變成嚴重的矛盾沖突，影響了地方經濟發展和社會和諧穩定。

解決基層治理中的問題，通常需要協調各方，整合資源，形成合力。問題導向的黨建引領主要是在黨組織的領導下，以社會矛盾糾紛為焦點，廣泛動員和協調信訪、司法、調解、民警、鄰里以及親朋等各個方面，努力做到從源頭上解決問題，提升基層治理能力和治理水平，提高人民群眾的幸福感和滿意度，比如浙江省淳安縣臨岐鎮建立“娘家儂”全民調解隊，運用黨員骨干隊伍“唱戲”、黨群陣地組團服務“代跑”、黨建聯盟區域邊界“合力”三大法寶，解決民生熱點難點問題1745個，化解糾紛612起，調解成功率98%以上。[11]堅持問題導向的黨建引領瞄準基層治理中的熱點、難點、堵點和痛點問題，著眼于“誰來提出問題”“怎么識別問題”以及“如何解決問題”等基本維度，將問題解決與職權體系和政策措施等關鍵要素連接起來，實現了從問題碎片化到治理整體化的轉變。

（三）面向任務碎片化的黨建引領

“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”，這些通俗而形象的話語反映出的是，基層治理往往事繁責重，經常需要應對上級安排、部署和交付的各種任務，其中既有常規任務，也有重點任務，還有臨時任務，具體涉及多個業務領域，比如維穩任務、綜治工作、創先任務、突擊檢查和填報數據等。由于基層干部普遍存在著人力有限、責任分散和能力不足等方面的問題，這就導致了各種消極被動、敷衍應付、蒙混過關和得過且過等情況，也出現了所謂“運動式治理”的情況。任務被逐級地分解和布置下來，并且嚴格規定了工作的要求和評估的指標，但基層治理要么是主觀上消極怠慢、相互推諉、無所作為，要么是客觀上資源短缺、能力不足、無法勝任。

任務的碎片化常常導致基層政府不堪重負，或敷衍應付，或疲于奔命。面向任務碎片化的黨建引領主要是圍繞中心工作、攻堅任務或重點任務而構建起來的，將黨建工作與任務完成全面結合起來，全力以赴保質保量完成任務，具體的比如黨建引領社區精細化管理、黨建引領疫情防控、黨建引領民生工程、黨建引領創衛工作、黨建引領社區更新、黨建引領精準扶貧、黨建引領環境整治等。從相關基層治理的實踐來看，任務導向的黨建引領聚焦于目標任務，通過黨建引領來明確工作責任，厘清職責權限，特別是明確黨組織的責任，全面統籌協調相關治理要素，避免了多元主體各行其是的混亂狀態，減少了任務完成過程中的摩擦和消耗，提高了工作任務完成的效率。

（四）面向價值碎片化的黨建引領

基層社會是各種矛盾糾紛較為集中的地方，其中往往包含了多種多樣的價值沖突，比如不同社會人群的觀念分歧、個人觀念與公共價值的沖突、人情規則與法制規范之間的抵牾等。不同的價值觀念不僅誘發了大量的矛盾糾紛，直接影響著基層治理，也加劇了社會的對立沖突和價值撕裂，影響了社會的安定團結。特別是在城市社區的層面，價值觀的差異潛移默化地影響著不同主體的行動及其習慣，構成了基層治理不能回避的問題。無論是在日常的治理活動中，還是在特定的治理情境中，價值觀的差異或價值性分歧都構成了影響治理過程及其結果的重要變量，比如在環境整治、鄰里糾紛、垃圾分類以及民主參與等方面，到處都能看到價值觀念差異或分歧所帶來的問題。

基層治理中矛盾沖突多發頻發，反映出價值多元的現實性，也體現出價值整合的必要性。價值導向的黨建引領主要是指以價值整合和文化發展為目標的基層治理活動，比如黨建引領睦鄰家園建設、黨建引領社區文化建設、黨建引領打造精神家園等，其中主要涉及主流價值與大眾價值、傳統價值與時代價值、本土價值與外來價值之間的融合與引領。[12]具體的活動形式不僅有定期或不定期的文化交流活動，比如睦鄰文化節和居民聯歡活動等;也包括各種形式的宣傳活動，比如社區法律知識宣講或安全知識講座等。價值導向的黨建引領實際上就是塑造價值共識、消除價值分歧、增進和諧關系、降低價值沖突和傳播正能量的過程，最終是從價值層面改進和優化基層治理。

總之，治理碎片化增加了基層治理的成本，降低了基層治理的效率，成為制約基層治理現代化的重要因素。黨建引領作為基層治理的重要創新，正在成為基層治理各個領域的優選策略。上述四種導向的黨建引領形態的劃分是粗線條的，相互之間既有許多共同性，又有許多維度的差異性，還有相當程度的交叉性（見表1）。黨建引領逐步嵌入基層治理的過程中，緩解或破解了治理碎片化所帶來的問題，明確了問題解決的主體及其方法，使許多老大難的問題也都得到了不同程度的解決。當然，基層治理碎片化能不能及時得到有效解決，既與碎片化的類型、范圍和影響密切相關，又與基層治理的制度安排、治理者的努力和問題解決機制等密切相關。

二、黨建引領破解治理碎片化的

優勢及其特性

在當前中國的基層治理中，有序有效的治理需要發揮黨建引領的優勢。黨建引領是新時代基層治理創新和發展的重要主線，對基層治理的結構、議題、績效和過程具有廣泛而實質性的影響。長期以來，囿于傳統的治理觀念及其慣性思維，人們或者傾向于通過行政化方式來吸納問題，或者致力于通過市場化方式去紓解問題，但最后都難免陷入碎片化治理的窘境。隨著社會結構發生深刻轉型，傳統的治理思維日益捉襟見肘，亟須新的治理機制。黨建引領基層治理是中國社會治理的獨特優勢。那么，與行政干預、市場參與以及公眾參與等相比，黨建引領作為基層治理的重要創新，究竟具有哪些特性，包含了什么優勢？

（一）強大的政治勢能

作為闡釋中國治理模式的重要概念，“政治勢能”是“全面加強黨的領導”的學理性表達，將中國共產黨的領導作為中國政治運作的核心變量，揭示了政治運行和政策過程的獨特內在邏輯。[13]中國共產黨的成功與其通過“政治勢能”使黨的意志得到高效地輸送、執行以及轉化是分不開的。[14]黨建引領基層治理的核心在于發揮黨委的政治勢能，將黨的意志從上層輸送到下層（甚至底層），特別是依托“高位助推”“中心工作”和“領導小組”等機制，將社會多元主體都納入基層治理體系中來，提高了基層治理的效率。黨建引領的政治勢能為基層治理注入了“強心劑”，促進了黨組織、社會組織、市場組織和公民個人等多元主體的協同聯動，對于破解基層治理碎片化具有重要的意義。

黨建引領基層治理的政治勢能可以從三個方面加以理解：其一，黨組織的出場和在場填補了權威缺失的真空，在橫向上，黨建引領將基層組織延伸至“兩新”組織和流動黨員集中地等黨建工作薄弱之處，實現了黨建引領基層治理的工作全覆蓋。在縱向上，黨建引領以黨組織為核心，建構了多主體和多層級的聯動體系，推動了全方位、立體化治理格局的形成;[15]其二，黨建引領的高位助推提升了基層治理的動力，促使其他社會主體嚴格服從黨的領導，全面貫徹落實黨的意志和主張，認真履行治理和服務責任，切實解決社會問題，提升治理效能;其三，黨建引領對其他社會主體進行持續動員，拓展了基層治理的行動網絡，提高了互聯互通互動的頻次，可以更好地形成合力、協同合作。

（二）良好的協調能力

當前基層治理主要是“以塊為主、條塊結合、分級管理”的“兩級政府四級管理”的權力結構，其中最大的弊端就是權責關系與資源配置的不合理，縱向權力層級過多，橫向權力分化太細，造成權力結構的碎片化。[16]這些碎片化的問題增加了基層治理的成本，尤其是溝通和協調的成本，甚至時常出現協調失敗的結果。在具體的治理情境中，要么是不同層級或不同性質的主體各自為政，相互推諉，互相不買賬，需要不斷地協調，從而延滯了治理進程;要么是權責錯位、職權重疊和多頭領導普遍存在，形成各種不協調、不統一和不銜接等問題，以致難以落實各項大政方針，也不能順利完成治理任務。正是這些問題從不同角度提出了基層治理體系提升統籌協調能力的要求。

黨建引領的協調是依托于政治勢能的柔性化協調，具有統籌全局和協調各方的良好優勢，可以實現市、區、街道、社區黨組織的多級聯動，解決不同方面協同難等問題。協調的內容主要涉及價值、權力、利益和資源等，常見的形式如“四位一體”或“五位一體”等多方協調會，協調的結果往往就是由黨組織牽頭組織和運行相關事務。相對于行政干預，黨建引領的協調比較柔性化，避免了強制和壓制;相對于市場協調主要依賴于利益協調，黨建引領通常是綜合應用政治、經濟和價值等多元化手段;相對于分散的自組織協調，黨建引領則是高度組織化的理性協調。由此，黨組織能夠連接不同社會主體，也充當了公共利益的代言人，因此可較好地協調不同主體的差異、分歧和沖突，提升基層治理的整體性與協同性。

（三）敏捷的行動速度

基層治理的問題很多都是雞毛蒜皮的小事情，但卻是直接影響人民群眾利益的問題。俗話說，“冰凍三尺，非一日之寒”，很多問題不是一兩天內形成的，而是長期演變或積壓而來的。這些小問題一方面是影響比較小，難以引起各方面的重視，因而得不到及時的解決;另一方面則是因為責任邊界不清，不知道找誰來解決，也沒有人來解決，比如有些小區缺乏物業服務，垃圾隨意堆放，環境衛生較差，居民滿意度很低，有些老舊社區，居住境況惡化，大量的危房和簡易樓存在安全隱患，還長期得不到維護，積累了較大的隱性矛盾。[17]解決這些問題，需要急群眾之所急，想群眾之所想，快速將問題提上議事日程，推動各方面力量來解決問題，而不是推諉、拖延和觀望等。

黨是領導一切的，一切工作都要接受黨的領導，這也要求黨組織必須要對基層治理的各項工作負起責任來，直面現實問題，積極分析和解決問題，不能逃避和推諉。黨建引領基層治理可以快速識別、鎖定和處理問題，從不同角度提高問題解決的速度。首先，借助黨組織的強大網絡，包括互聯網信息平臺等，激發老黨員、普通群眾、志愿者和社會組織等主體的積極性，能把問題快速提出來;其次，主動梳理和研判基層治理中的熱點和難點問題，安排不同問題和需求的優先次序，確定基層治理的大事表及時間節點，比如年度民生工程等;第三，黨組織牽頭協調各方力量，建立和完善問題解決的機制，比如聯席會議制度，也可以發揮激勵和督促作用，推動問題盡快得到解決。

（四）閉環的資源配置

資源的合理配置是基層治理中的“元問題”，很大程度上決定了治理是如何開展和進行的。[18]作為實現有效治理的關鍵環節，閉環的資源配置意味著治理資源的分配、流動、使用以及評價等流程都是相互配套和緊密銜接的，其中，資源配置端與使用終端雙向循環、多軌運行和互聯共享，可以保證資源配置到合適的地方，例如，讓社區各單位或部門匯總各自的服務需求，形成服務項目的資源清單，將資源投放到黨群中心（站），實現精準的對接服務。但在實際的基層治理中，政府及其職能部門主要通過項目制等方式，自上而下地規劃和配置治理資源，不同類型的資源從不同的途徑配置下來，相互之間缺乏關聯和統籌，導致許多資源被浪費、閑置和低效使用，嚴重制約了基層治理的效能。

黨建引領也是對治理資源的引領，在實現資源合理配置、形成閉環的資源鏈條以及最大化使用資源等方面具有較大的優勢。其中，黨建引領依托黨組織的力量，通過組織動員、利益整合、精英吸納以及代表授權等機制，有效地將“人、事、部”以及各類資源鏈接起來，對部門政策、項目、資金等資源進行“捆綁打包”，由此形成閉環的資源管理系統，實現了治理資源的合理配置。[19]此外，黨建引領以目標和任務為導向，憑借統籌全局的行動力和資源配置能力，建立和完善靈活而彈性的資源聯動、整合和共享機制，比如繪制街道或社區資源地圖，盡力發揮資源聯動的最大化效益，將治理資源注入環境整治改造、基礎設施完善和公共服務供給等事項中，實現資源配置的閉環管理、流暢運行和科學評估。

（五）深度的利益平衡

隨著經濟社會的發展，社會的原子化趨勢日益明顯，人民群眾的利益訴求呈現出多元與異構等特征，加劇了社會利益格局的碎片化趨勢。這不僅衍生出不同利益主體間的緊張甚至是沖突關系，也提高了平衡和協調利益關系的難度，還制約了公共利益的實現。黨建引領基層治理也是調整社會利益格局的過程，即在堅持兼顧效率和公平的原則下，統籌考慮不同社會主體的利益訴求，盡可能滿足多數人的利益需求，努力尋求利益關系的“最大公約數”，而不是簡單的“零和博弈”，也不是對抗式的博弈。典型的案例如上海市浦東新區“家門口”服務體系的“三會制度”，就是通過聽證會、協調會和評議會來解決居民身邊的“煩心事”，實現復雜而微妙的利益平衡。

利益關系是社會關系中的硬核關系。平衡日益分化的利益訴求是基層治理的現實需要，是黨建引領基層治理的關鍵“切入點”。這也表明，黨建引領是“實打實”的，而不是“空對空”的，因而也是實質性地調整和重構了基層治理體系及其過程。與政府介入的行政配置、市場的經濟利益主導和自組織的適應性調整等不同的是，黨建引領的利益平衡往往包含了更加全面、深刻和長遠的利益關切，尤其是能夠給予公共利益更多的助推和支持，比如許多老舊小區加裝電梯往往舉步維艱，黨建引領通過社會動員、政策宣傳、實地走訪和協商對話等，消弭樓上樓下居民之間的利益隔閡，積極地解決“加裝難”的問題，為居民帶來了更為和諧的社區環境，也為解決其他社區問題創造了良性的資本。

三、超越碎片化治理困境的

基層再組織化

在當代中國社會治理轉型的進程中，黨建引領是破解基層治理碎片化的重要抓手，是推進基層治理現代化的戰略選擇，也是有中國特色的基層治理的獨特優勢。在黨和政府的重要報告和文件中、在國家領導人不同場合的講話中以及在許多重大戰略和政策的考量中，“黨建引領”都是經常出現的話語。黨建引領基層治理有助于將黨的政治優勢、組織優勢以及制度優勢轉變為基層治理的效能，推動基層社會有序發展。同時，黨建引領基層治理也迎合了“后單位制”時代社會治理精細化的需要，是扎根中國基層、體現中國智慧的基層治理新探索。[20]那么，作為基層治理的獨特優勢和鮮明特色，黨建引領究竟是如何解決治理碎片化問題，又是如何轉化為現實的治理效能的呢？

（一）多元主體的重新整合

治理碎片化的癥結在于多元主體各打各的算盤，各自為政，分散用力，相互掣肘，難以協同，因此如何協調多元主體之間的資源、利益和行動及其關系，是黨建引領基層治理需要回答的問題。[21]良好的基層治理是多元主體圍繞共同利益協同共治的過程。[22]（P10）尤其是面對社會主體參與積極性不高的現實，黨建引領往往通過合理設置陣地功能、選派黨建工作指導員、建立綜合性聯合黨支部等途徑，運用任務清單、指標管理、聯席會議和責任狀等工具，明確各個主體的職責權利，構建相互銜接協同的工作機制，將社會力量吸納到治理活動中來，實現多元主體的互聯互動。這樣不僅消除了社會主體間的壁壘，匯聚多方面的智慧和力量，也能夠獲得更全面的支持，減少不必要的摩擦和阻力。

黨建引領尤其是打破了多元主體自行其是的狀態，比如常說的“各吹各的號，各唱各的調”的問題，重構了基層治理的行動網絡。首先是建立社區聯席會議以及交叉任職等制度，協調社區“三駕馬車”的關系，形成社區治理的合力;其次是摸清社區黨員和骨干分子的情況，建立黨員和骨干分子發揮作用的渠道，發揮廣大黨員的示范帶頭作用，如在實施垃圾分類等方面發揮示范或監督作用;第三是吸納和整合社會力量參與，比如圍繞物業糾紛、環境整治和更新改造等敏感問題，建立五老議事會和協調議事會等平臺，推動社會主體參與基層治理，探索合理合法的治理方案。其中，不僅包括對現有治理主體的梳理、規范和調整，還引入和增加了新的治理主體，形成了更為復雜的行動網絡。

（二）利益格局的重新調整

伴隨著社會結構的快速轉型，基層社會表現出利益主體多元化、利益關系復雜化、利益矛盾顯性化、利益供給失衡化以及利益訴求異質化等特征。[23]這些社會結構轉型期最突出的現實問題，如果得不到妥善處理，會給執政黨的合法性地位帶來價值認同、利益均衡和風險頻發等難題。[24]在經濟和社會高速發展的當下，人們對生態環境、公共服務和生活品質有了更高的要求，對垃圾處理、城市改造以及基礎設施完善等都提出了新的訴求，這些訴求整體上呈現出碎片化的態勢，促成了基層社會利益分化格局的形成。[25]（P144）黨建引領覆蓋和進入基層治理，不僅是協調和平衡社會主體的利益關系，避免和消解利益糾紛，也是將分散的個體鏈接成為利益共同體，努力創造公共價值，實現公共利益。

基層治理千頭萬緒，連著千家萬戶，很多都是些細微瑣碎的小事情，但卻都是關系到居民切身利益的事。[26]在基層治理活動中，理性的個人都是利益主體，有著各自的特殊意愿和利益訴求，如果每個人都根據自己的偏好或利益來行動，結果很可能是做不成任何事情，甚至還會出現互相掣肘的“卡死”“死機”現象，最終則是損害了所有人的利益。對于這些問題，最常用的解決方法是談判協商或鬧大影響等，但這很容易導致問題的擴大和升級，影響社會的和諧穩定。黨建引領嵌入基層治理，大大強化了國家的力量，為缺失的公共利益代言，不僅更好地協調了差異化的利益元素，推進利益格局的調整和優化，也有利于維護和創造公共利益，實現整體利益的最大化。

（三）職責權限的重新梳理

基層治理的主體很多，各種社會活動的交界面或連接點也很多，各自的職責權限具有很大的模糊性。當前，基層治理不同程度地存在著街道或社區職能定位不清、權責模糊、有權無責以及無權有責等現象，現有的法律制度也沒有明確社區工作站和街道辦事處之間、社區工作站和部門之間以及居委會、物業公司和業委會之間的職責權限，形成了大量權責交疊模糊的問題。事實上，由于基層治理的相關工作都比較瑣碎，差異性很大，變動性也很大，很難從字面上厘清不同主體的職責權限，比如有些街道“三定方案”或“權責清單”規定的主要工作可能只有十余項，但實際上要做的事情卻可能是數十項。很多工作相互之間都是交叉關聯的，具體應該由誰來負責，很難完全區分開來，也很難說得明白。

作為基層治理創新的重要策略，黨建引領注重通過厘清各方的職責權限，來提高社會問題解決的效率。黨建引領明確職責權限可以從兩個方面進行理解：一方面是通過制定權責清單和梳理職責權限等制度化建設，明確街道、社區、物業和業委會等主體的權利和責任，對各種社會主體進行賦權和定責;另一方面是不同程度地強化了黨委和政府的“兜底責任”，即不管是什么性質的問題，也不管具體是誰的責任，最后都由黨委和政府出面來解決問題。由此而言，黨建引領明確職責權限固然是推動了對其他主體的確權定責，也是重申或強調了黨對基層治理的整體性責任。上述兩種不同路徑的責任有分有統，將多元主體共同整合到黨的旗幟下來，進一步強化了一核多元的基層治理新格局。

（四）治理規則的重新制定

“不以規矩，不能成方圓”，規則是非常重要的。基層治理千頭萬緒，利益關系非常敏感，需要適當的規則來約束、引導和規范，具體的規則包括基層自治章程、協商議事規則、村規民約和實施細則等。這些規則從來不是一成不變的，而是隨著社會發展及其需要而不斷迭代更新的。在社會快速變遷的背景下，基層治理中一些常見的情況，或者是一些涌現出來的新問題，比如小區養犬問題、裝修擾民問題、樓道雜物堆放問題以及社區物業糾紛等，都沒有可適用的規則，以致矛盾叢生;或者是很多規則已經陳舊過時，不能適應新形勢的要求，比如社區治理趨向行政化，開具各種奇葩的證明，提交各種表格數據，陷入內卷化的窘境等。正是這些問題提出了建構甚至重構基層治理規則的要求。

黨建引領嵌入基層治理，深刻地塑造了基層治理體系，其中不僅是黨組織實質性地統籌協調社會各方，也是重構了基層治理的規則，形成了大量的制度性成果，比如“三重一大”制度、議題征集機制和村務公開制度等。黨建引領的規則重構為基層治理建立了框架和規范，通常來講，重構的內容包括：一是圍繞社會問題，制定和出臺新的規則，如黨務公開制度或交叉任職制度等，填補了制度空白，做到有法可依、有章可循;二是搭建制度化平臺，動員其他社會主體，參與到制度建設的過程中來，尤其是通過協商對話來建構規則，提高規則制定的合法性和可接受性;三是擴大宣傳，帶頭貫徹落實法律制度，引領基層社會主體遵循新規則，形成對新規則的真誠信任，實現從規則引領轉向思想引領。[27]

（五）信任網絡的重新搭建

信任是社會合作的有利條件，必要的信任可以促進更多的合作，降低矛盾沖突的概率及其后果。良好的社會關系、緊密的交往互動和積極的情感心理等，共同構成了基層治理不可或缺的潤滑劑。隨著社會轉型過程中各種失范問題的涌現，特別是在從農村的熟人社會向城市的陌生人社會轉變的過程中，人與人之間出現了普遍的信任危機，相互不信任成了人際關系的常態，不僅人們相互之間缺乏信任，人與社會組織之間的信任度也很低。許多基層治理的問題，尤其是許多矛盾糾紛長期得不到解決，如物業糾紛和鄰里糾紛等，引發了嚴重的不信任問題，也是信任缺失所導致的結果。信任關系的弱化助推了社會問題的滋長蔓延，誘發了不必要的摩擦和糾紛，也增加了基層治理的成本與難度。

黨建引領嵌入基層治理，推動了信任關系的修復和重構。黨建引領往往通過亮出黨員身份、搭建服務平臺、吸納社會參與以及接受群眾監督等方式，建立與其他社會主體的關系，強化各個社會主體之間的聯系，促進相互之間的溝通和理解，增進彼此在場的共情和共識。例如基層黨建網格員在開展工作時常用“拉家常”的方式宣傳和解釋各項政策方針，雙方之間你一言我一語，不僅打開了基層工作的“話匣子”，提升了基層工作的效率，還拉近了群眾與黨的距離，改善了彼此之間的信任關系。尤其是黨建引領通過建構問題協商的平臺，比如打造網上“便民服務站”、網上“議事廳”以及信息傳遞“直通車”等平臺，搭建不同層級不同主體之間的溝通橋梁，促進了彼此之間的交流合作。

四、小結與進一步思考

治國安邦，重在基層，基層治理關系到黨的執政基礎、社會的和諧穩定與人民群眾的切身利益。在當前社會快速演變的過程中，基層治理也出現了巨大的變化，基層治理的任務非常艱巨，各種問題更加錯綜復雜，解決問題的難度和要求也更高了。與此同時，基層治理碎片化的問題非常普遍，挑戰著以分化或分工為基礎的治理體系，更是提出了整體性治理的要求。碎片化是對基層治理的形象化描述，指出了基層治理中廣泛存在的彼此割裂、相互掣肘、不能銜接、無法匹配和難以整合等問題。碎片化治理不僅本身包含了諸多問題，比如政出多門、效率低下、責任失衡和資源浪費等，也誘發和導致了大量的治理問題，尤其是導致許多問題長期得不到解決，降低了人民群眾的獲得感和滿意度。

綜觀當前各地的基層治理變革，黨建引領是新時代基層治理的重要創新，是撬動基層治理的“阿基米德支點”，是破解基層治理碎片化的重要工具，在推動基層的整體性治理上具有獨特的優勢，實現了對基層治理結構、要素及其過程的再組織化，極大地破解了相互掣肘、權責混亂、資源錯配和缺乏合力等問題，取得了顯著的治理效果。從黨建引領基層治理的典型案例可以看出，黨建引領不同于行政支配、市場參與和自組織構建等治理機制，具有權威性、引領性、柔性化和穿透力等方面的獨特優勢，特別是實現了對碎片化治理的權威性重組，成為破解碎片化治理難題及其困境的戰略選擇，為基層治理現代化提供了具有中國特色的治理方案。

必須要看到的是，基層治理的碎片化是社會發展的結果，不同社會主體之間相互競爭、相互掣肘甚至是相互沖突等，實際上也都反映了社會主體自主性、獨立性和成熟度的提升，這也反過來要求進一步的整合，以實現有效的治理。黨建引領是對于過去以專業分化為基礎的基層治理的超越，通過對不同社會主體及其行動的整合來實現更有效的治理，尤其是解決基層治理的問題。黨建引領的治理優勢及其效能是有目共睹的，也是需要繼續深化和拓展的，但這也在某種程度上帶來某些新的問題，比如弱化了其他社會主體的治理責任、治理動力和積極性，也在一定程度上造成了基層黨組織的不堪重負等。這些問題還需要在后續的工作中繼續深入探索和思考。

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Reorganization towards Fragmentation of Governance

— grassroots governance advantages and efficiency logic led by Party building

HAN Zhi-ming

（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

Abstract：The leadership of Party building is an important measure in the current grassroots governance reform and innovation. Based on the reality of fragmentation of grassroots governance，this paper takes Party building to lead grassroots governance as the research object，analyzes the governance advantages and efficiency logic of grassroots Party building leadership from the perspective of reorganization，and answers how to achieve effective governance in a fragmented grassroots society. According to different goal orientations，the practice forms of Party building can be divided into four types：subject orientation，problem orientation，task orientation，and value orientation. Different types correspond to different practical scenarios and real problems. The leadership of Party building relies on its strong political potential，good coordination capabilities，agile speed of action，closed-loop resource allocation and deep balance of interests，etc.，through the reintegration of multiple subjects，the readjustment of interest patterns，the reorganization of responsibilities and authorities，the reenactment of governance rules and the rebuilding of the trust network. It has promoted the transformation of the leading advantages of Party building into the efficiency of social governance，and realized the reorganization of the fragmented governance at the grassroots level.

Key Words：leading by Party building;grassroots governance;fragmentation;reorganization;modernization of governance

責任編輯：傅建芬