我國反壟斷法中的寬恕制度探究

摘 要：反壟斷法是保護市場公平競爭、維護市場秩序的重要工具，反壟斷法的實施有利于維護消費者以及社會公眾的利益。寬恕制度是反壟斷執(zhí)法過程中有助于從內(nèi)部瓦解壟斷協(xié)議的一項重要制度，因為我國反壟斷法立法及相關(guān)研究起步較晚，所以反壟斷法中的寬恕制度申請主體、減免幅度等方面存在不少的問題，影響了反壟斷法的效用。本文分析了我國反壟斷法中的寬恕制度存在的問題，結(jié)合國內(nèi)外有關(guān)研究提出了完善反壟斷法中寬恕制度的建議，希望促使寬恕制度真正運用到社會主義市場經(jīng)濟中，以維護市場公平競爭與社會公眾的利益。

關(guān)鍵詞：寬恕制度;反壟斷法;市場經(jīng)濟;秩序;壟斷

本文索引：周紀元 .<標題>[J].中國商論，2021（17）：-110.

中圖分類號：F717.4 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）09（a）--03

壟斷是嚴重破壞市場經(jīng)濟秩序的行為，我國反壟斷法的實施有效維護了市場秩序。寬恕制度誕生于美國，主要是指有壟斷行為的行為主體向執(zhí)法機構(gòu)主動上報其違法行為并提供相應的證據(jù)旨在減輕處罰。英國等發(fā)達國家也相繼實施并完善了寬恕制度。我國于2008年在反壟斷法中引入了寬恕制度，2011年《反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》文件中對寬恕制度進一步完善，2019年頒布的《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》中又廢止了《反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》等文件。現(xiàn)階段，我國反壟斷法中寬恕制度仍存在諸多問題，例如適用行為對象范圍不清，影響反壟斷法的效用與執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法工作，不利于我國市場經(jīng)濟健康發(fā)展。為了有效打擊壟斷行為，發(fā)揮寬恕制度在反壟斷執(zhí)法中的作用，有必要對我國反壟斷法中的寬恕制度進行研究。

1 我國反壟斷法中的寬恕制度存在的問題

1.1 適用行為范圍過大

從我國反壟斷法第46條第2款與第46條的內(nèi)容來看，寬恕制屬于壟斷協(xié)議的法律責任問題，這一制度的適用范圍是“壟斷協(xié)議”，即具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者之間達成的壟斷協(xié)議。壟斷協(xié)議在法律層面包括橫向壟斷協(xié)議與縱向壟斷協(xié)議，寬恕制度到底適用于哪一種壟斷協(xié)議還是兩者都適用并未有明確的規(guī)定。有法學專家認為，我國反壟斷法中的寬恕制度僅適用于橫向壟斷協(xié)議與第14條所列舉的縱向壟斷協(xié)議。橫向壟斷協(xié)議危害更大，壟斷行為更加隱蔽。縱向壟斷協(xié)議主要是指在同一產(chǎn)業(yè)中，兩個或以上有買賣關(guān)系的企業(yè)，通過協(xié)議實施的限制競爭行為，企業(yè)處于不同經(jīng)濟層次，沒有直接的競爭關(guān)系，這種縱向壟斷協(xié)議有時具有改善售后服務、調(diào)整市場價格的作用，隱蔽性相對較差，這類壟斷協(xié)議不利用寬恕制度也容易發(fā)現(xiàn)與打擊，故有部分法學界人士認為縱向壟斷協(xié)議適用寬恕制度有濫用寬恕制度的問題。因為我國反壟斷法中寬恕制度的適用對象并未明確僅包括橫向壟斷協(xié)議。近年來多起縱向壟斷協(xié)議案件，例如奔馳壟斷協(xié)議案中對實施固定轉(zhuǎn)售價格的縱向壟斷協(xié)議供應商減輕了處罰。將縱向壟斷協(xié)議納入反壟斷法寬恕制度適用范圍，會降低壟斷行為的處罰力度，降低法律效力。

1.2 寬恕制度適用條件不清楚

我國寬恕制度的主體范圍局限于參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營者，在反壟斷法第46條中并沒有規(guī)定消極主體（國際上存在“組織者與領(lǐng)導者”標準、“脅迫者”標準）適用條件，在其他法律規(guī)定中也沒有將壟斷協(xié)議的組織者納入寬恕制度內(nèi)。企業(yè)的經(jīng)營方針大多是由主要負責人確定的，重大經(jīng)濟決策也由主要負責人參與，經(jīng)營者在某種程度上是企業(yè)主要負責人操控的“木偶”，寬恕制度只對“木偶”處以責任，卻不追究主要負責人的責任容易使主要負責人抱有僥幸心理。我國反壟斷法中明確了企業(yè)可以申請寬恕，但對個人適用寬恕制度沒有做出明確的規(guī)定，這樣不容易打擊隱蔽性強的橫向壟斷協(xié)議案件。

行業(yè)協(xié)會是一種常見的自律性組織，在維護市場秩序中發(fā)揮了重要作用，但一些行業(yè)組織可能指導組織內(nèi)的企業(yè)實施壟斷行為。我國反壟斷法第16條明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會禁止組織經(jīng)營者實施禁止的壟斷行為。反壟斷法第46條第3款中明確了行業(yè)協(xié)會違反禁止性規(guī)定的處罰制度。然而，行業(yè)協(xié)會在參與組織內(nèi)經(jīng)營者壟斷行為并需要承擔法律責任時，卻沒有獲得寬恕的權(quán)利。

1.3 寬恕待遇不夠合理

寬恕待遇是及時查處與打擊壟斷協(xié)議案件的重要助推器，也是寬恕制度順利實施的保障。我國反壟斷法中僅第46條第2款對壟斷協(xié)議的減免做出了規(guī)定。《禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》中對第一個主動報告并積極配合調(diào)查且提供重要證據(jù)的經(jīng)營者可免除處罰，其他參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營者酌情免除處罰。對于其他經(jīng)營者而言，“酌情”的標準并未有明確的規(guī)定。同時，因為《中華人民共和國反壟斷法》以及其他法律制度中缺乏自動寬恕制度，違法者能否獲得減輕處罰寬恕待遇很大程度上由執(zhí)法者決定。

2 完善我國反壟斷法中寬恕制度的建議

2.1 明確寬恕制度的適用行為范圍

我國寬恕制度的適用范圍一直是法學界熱議的話題。從寬恕制度設立的目的來看，寬恕制度主要針對的是隱蔽性較強、危害性較大的橫向壟斷協(xié)議，是為參與這類壟斷協(xié)議的經(jīng)營者提供免于或減輕處罰的機會。縱向壟斷行為參與主體是不同經(jīng)濟階段的經(jīng)營者，而且經(jīng)營者之間沒有直接競爭關(guān)系，所以沒有適用寬恕制度的必要性。美國、日本等發(fā)達國家的寬恕制度僅適用于橫向競爭協(xié)議，在美國的司法實踐中，美國司法部對縱向壟斷協(xié)議發(fā)起調(diào)查的次數(shù)少之又少，日本《禁止壟斷協(xié)議》中規(guī)定寬恕制度僅適用于“不正當交易限制行為（橫向壟斷協(xié)議）”。

從我國司法實踐來看，在司法機構(gòu)對壟斷協(xié)議的調(diào)查中，橫向價格壟斷協(xié)議的調(diào)查占比較大，縱向價格壟斷協(xié)議的調(diào)查較少，而非價格壟斷協(xié)議調(diào)查是少之又少。究其原因，縱向價格壟斷協(xié)議不易隱藏，并不是一概的反競爭的，如果投入了較多的執(zhí)法資源，獲益是遠低于付出的，增加了有關(guān)機構(gòu)的執(zhí)法成本，也不利于立法資源的合理配置。我國2016年發(fā)布的《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南（征求意見稿）》指出寬恕制度僅適用于橫向壟斷協(xié)議，可見我國立法機構(gòu)已經(jīng)對寬恕制度的適用范圍有了更合理的看法。結(jié)合國內(nèi)外研究與司法實踐，未來我國在完善反壟斷法的寬恕制度時，應該將使用范圍限定在橫向壟斷協(xié)議，減少反壟斷法寬恕制度濫用現(xiàn)象。

2.2 改進寬恕制度的適用條件

完善的適用條件是我國寬恕制度有效實施的前提，美國以及歐洲多個國家都對寬恕制度的適用條件做出了較為完善的規(guī)定。美國1993年頒布的《公司寬恕制度》對參與壟斷協(xié)議的公司內(nèi)部人員向反托拉斯局主動坦白違法行為的、積極配合調(diào)查的都適用于寬恕制度，可免于刑事追溯。美國1994年頒布的《個人寬恕制度》中，明確了非壟斷協(xié)議行為的組織者、領(lǐng)導者與脅迫者的個人適用于個人申請寬恕的條件之一，除此還應該滿足可積極配合反壟斷執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查、在反托拉斯局從其他渠道獲取違法行為的前提條件。日本在2009年修訂的《禁止壟斷法》中，將壟斷協(xié)議與串通投標行為的領(lǐng)導者納入了加重處罰的適用對象。歐盟2002年頒布的《關(guān)于卡特爾案件罰款減輕或免除公告》中明確僅“采取措施強迫其他參與卡特爾”的申請者適用免除處罰的待遇。無論是美國還是日本都在法律中規(guī)定個人也可以通過申請寬恕免除刑事起訴。我國在完善反壟斷法寬恕制度時，也應該考慮在個人承擔法律責任的同時，在法律層面上賦予其申請寬恕的資格，同時明確適用個體申請的條件，提高參與壟斷協(xié)議的個人參與調(diào)查、提交證據(jù)的積極性，提高執(zhí)法效率。還應該在制度中規(guī)定，為了便于取證，允許申請者繼續(xù)實施壟斷協(xié)議行為。與參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營者相比，壟斷協(xié)議的領(lǐng)導者與組織者對協(xié)議的內(nèi)部情況更為了解，如果將這類主體納入寬恕制度中，可以為執(zhí)法機構(gòu)提供更全面、準確的信息，提高執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法效率。脅迫者主觀惡性大，在未來的立法工作中，應該參考《關(guān)于卡特爾案件罰款減輕或免除公告》的經(jīng)驗，將脅迫者排除在我國反壟斷法寬恕制度適用主體之外。

從我國現(xiàn)實情況來看，2017年7月至2020年3月，在我國壟斷協(xié)議案件中，41%的案件是由行業(yè)組織領(lǐng)導的。為了有效維護市場秩序，應該加大對行業(yè)協(xié)會組織、參與壟斷協(xié)議的打擊力度。在許多案件中，行業(yè)協(xié)會作為壟斷協(xié)議的組織者，掌握了大量的資料，我國反壟斷法寬恕制度并未賦予行業(yè)協(xié)會申請寬恕的資格，所以許多行業(yè)協(xié)會并不會主動向執(zhí)法機構(gòu)提供證據(jù)，甚至會出現(xiàn)隱瞞、銷毀證據(jù)的情況。另有一些行業(yè)協(xié)會利用現(xiàn)行寬恕制度適用條件方面的漏洞取得其他參與者的信任，增加了執(zhí)法機構(gòu)的難度。因此，在未來的立法工作中，應該考慮賦予行業(yè)協(xié)會申請寬恕減免的資格。

2.3 調(diào)整寬恕待遇

合理的寬恕制度有利于提高寬恕制度對適用主體的吸引力，有利于打擊壟斷行為，提高反壟斷法寬恕制度的震懾力。通常情況下，在司法實踐中只對第一個申請者免除處罰，其他申請者則是根據(jù)案件事實與申請順位采用不同的減免處罰的措施。如果不同申請順位減免處罰的力度沒有明顯的差異，則不利于申請寬恕者之間相互競爭，延長調(diào)查時間，增加了執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法成本。歐盟2002年《關(guān)于卡特爾案件罰款減輕或免除公告》中明確規(guī)定了根據(jù)申請寬恕者提交證據(jù)的時間，處罰力度采用30%～50%、20%～30%以及至多20%梯度的遞減，在每個梯度內(nèi)還要根據(jù)證據(jù)附加價值進行裁量。日本修訂的《禁止壟斷法》規(guī)定，按照提交申請的順序?qū)η叭簧暾埲送耆獬淌仑熑闻c課征金，第二順位減免課征金50%，第三順位減免課征金30%，第四、第五申請人寬恕待遇逐步遞減，在調(diào)查后申請調(diào)查，規(guī)定最多只能有三個申請人獲得減免課征金的寬恕待遇。

我國在完善反壟斷寬恕制度時應該結(jié)合這些國家的經(jīng)驗，顯著區(qū)別全免和減輕處罰，合理設置寬恕的梯度。《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南（征求意見稿）》中規(guī)定第一個寬恕申請者全部免除處罰，第二個申請者可以獲得最高50%的寬恕待遇，第三個申請者可以獲得最高30%的寬恕待遇，這也體現(xiàn)了我國立法機構(gòu)借鑒國外經(jīng)驗完善寬恕待遇制度。在調(diào)整寬恕待遇時，應該區(qū)分免除與減輕責任，摒棄以往僅設置50%減免梯度的思想，申請寬恕的數(shù)量規(guī)定不應該使用模糊性話語表達，要制定實質(zhì)性的標準。如有需要，可以增加使用寬恕待遇的經(jīng)營者數(shù)量，例如日本在《禁止壟斷法》修訂中將以往申請寬恕制度的公司數(shù)量由3個增加至5個，且在調(diào)查后還可以進行申請。

3 結(jié)語

我國反壟斷法寬恕制度的研究與司法實踐起步較晚，在制度與執(zhí)法層面存在許多問題，包括適用行為范圍過大、適用條件不清楚、寬恕待遇不夠合理等，本文提出了針對性的建議。在未來，還需要我國立法機關(guān)結(jié)合國內(nèi)外研究與司法實踐不斷完善，便于執(zhí)法機關(guān)及早發(fā)現(xiàn)、查處違法行為。

參考文獻

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Research on the Forgiveness System in Chinas Anti-monopoly Law

China Jiliang University

ZHOU Jiyuan

Abstract： Anti-monopoly Law is an important tool to protect fair market competition and maintain market order. The implementation of Anti-monopoly Law is conducive to safeguarding the interests of consumers and the public. The forgiveness system is an important system that helps to dissolve monopoly agreements from the process of anti-monopoly law enforcement. Because Chinas Anti-monopoly Law legislation and related research started relatively late， there are many problems such as the subject of the forgiveness system in the Anti-monopoly Law and the extent of exemption， which affects the effectiveness of the Anti-monopoly Law. This article analyzes the problems of the forgiveness system in Chinas Anti-monopoly Law， and puts forward suggestions for improving the forgiveness system in the Anti-monopoly Law based on relevant research both at home and abroad， hoping to promote the forgiveness system to be truly applied to the socialist market economy to maintain fair market competition and the public interests.

Keywords： forgiveness system; Anti-monopoly Law; market economy; order; monopoly