“海洋命運共同體”視域下我國港口 跨境合作的困境與路徑

張磊

摘 要：近年來，港口跨境合作在區域融合方面取得了階段性的發展成果，有效促進了港際間集成化的結構性轉變，但目前，合作仍處于沿海國家內外部等多維風險與挑戰之中。基于此，應該從政治、安全、文化、經濟、法律等視角出發，分析港口跨境合作的現實困境，以“海洋命運共同體”倡議為重要突破口，對港口跨境合作提出務實性的對策建議。

關鍵詞：海洋命運共同體;港口跨境合作;港航企業

港口跨境合作是以港口和城市為基點，通過連點成線、聚線成面、由面到體的步驟，推動港口共同體建設，將成為區域協同發展的先行示范區。交通運輸部水運局局長李天碧指出：“中國與沿線國家應深化港口間合資合作，依托港口增強服務，為人類命運共同體注入新動能”。然而，合作仍面臨東道國政局動蕩、治安混亂、文化沖突、經濟滯后、法治薄弱及周邊國政治博弈等多維風險;同時，面臨我國企業分工不明等多元挑戰。2019年習近平總書記提出構建“海洋命運共同體”的新愿景，既是“人類命運共同體”理念在處理海洋事務方面的新型義利觀，又是“一帶一路”倡議在促進海洋合作方面的創新方法論。旨在促進沿海國形成“和諧共生”的價值理念，推動沿線港走向深藍的務實合作，為合作構筑了全新的發展機遇。

一、“海洋命運共同體”視域下港口跨境合作類型

（一）“友好/姐妹港”合作機制

“友好/姐妹港”合作機制是港際間的橫向交流模式。由我國政府和港航管理部門“牽頭”，通過簽署合作宣言、友好/姐妹港協議、合作諒解備忘錄及深化合作協議等方式，與沿海各國共建長期的港口戰略合作伙伴關系。核心目標是通過加強港際間人才、信息、物流、經貿等方面的相互交流和集聚效應，深化我國與沿海各國在政治、安全、經濟、文化、法律等領域的相互了解和彼此信任，達成港口合作的廣泛共識。

（二）港口運營商投資合作機制

港口運營商（即碼頭運營商、港口企業）投資合作機制是港際間的橫向投資模式。以政府間戰略合作框架、共同行動計劃為導向，由我國港口運營商與合作國政府及港口經營類企業，通過BOT、特許經營、合資合作、兼并收購等方式建設、運營和管理沿海國港口。核心目標是通過港際間務實合作，使我國與沿海各國形成穩定、緊密的戰略伙伴關系，實現“1+1>2”的效果。

（三）多元合作機制

多元合作機制是港際間的縱向投資模式。以政府間戰略合作框架、共同行動計劃為導向，搭建港口跨境合作創新平臺。主要包括兩種機制：其一，我國港口企業與國內外的港口產業鏈上下游企業，通過合資合作等方式建立契約紐帶，共同開展多元化港口全產業鏈經營。其二，我國建筑企業、綜合集團等與沿海國政府，通過EPC、DB、PPP等方式建設、運營和管理合作國港口。核心目標是通過拓展港口物流鏈上下游經濟體的廣泛交流與合作，實現“建設港口朋友圈”向“盤活港口朋友圈”的結構性轉變，為合作創造新型利潤增長點。

二、港口跨境合作現狀

（一）友好港建設情況

改革開放后我國開啟友好港建設進程，1979年上海港率先與西雅圖港締結友好港。目前，我國沿海主要港口締結友好港211個，以廣州港領跑沿線“朋友圈”建設。區域覆蓋6大洲，內容涉及裝卸理貨、信息共享和生態保護等領域的交流合作。近年來，我國繼續探索“友好港”升級版，將合作方從雙邊拓展為多邊，打造聯盟格局，已取得階段性進展，如中國-東盟港口城市合作網絡，成員已達39個;中馬港口聯盟，成員已達21個;16個國內外港口城市商協會成立商協會聯盟。正如習近平主席指出：“以點（城市和港口）帶面，從線到片，逐步形成區域大合作”。按照該愿景與行動計劃，未來友好港機制將繼續帶動沿海國參與港口聯盟建設。

（二）碼頭運營商投資合作現狀

我國兩大碼頭運營商，即“中遠海運港口公司”和“招商局港口公司”，分列2020年全球碼頭運營商第2位和第6位。中遠海運港口公司依據自身的航運背景，在2016年與中海碼頭公司重組，構筑了集約化的發展格局，推動了海外港口吞吐量翻番式增長，2020年達到2844萬TEU，年均漲幅約27%，投資遍布12個國家（地區）的37個港口，區域輻射亞非歐及南北美地區;招商局港口公司依靠雄厚的港口建設資本，在2013年開始展開全球港口布局，至今已實現海外港口吞吐量跨越式增長，2020年達到2878萬TEU，年均漲幅超過40%，投資遍布27個國家（地區）的68個港口，區域輻射6大洲。目前，兩家企業均已形成各自的港際合作網絡。

（三）港口企業投資合作現狀

近年來我國港口企業在“走出去”戰略指導下，逐步開展投資建港和多元化經營等海外項目。在投資建港方面，2010-2019年已有9家港口企業參與了亞非歐地區港口項目投資項目（見表1）。在多元化經營方面，不斷探索與港口供應鏈上下游企業的多領域合作，目前取得了突破性進展，2015-2020年已有6家港口企業分別與航運、物貿和技術等國內外企業展開了多元經營（見表1）。基于此，港口企業通過多元合作加強了港航聯盟的緊密性。

（三）其他企業投資合作現狀

在“基建”走出去戰略驅動下，除港口運營商外其他企業也陸續開展海外建港業務。其一，工程建筑、綜合投資等類型央企，通過多元方式承包東南亞、南亞、西亞-北非等港口項目，截至2020年建設區域已輻射至6大洲。其二，能源類央企開始布局能源支點港，如2016年中石油和中石化共建伊朗中格什姆島石油碼頭。其三，民營企業以獨資及聯合體方式投資建港，如2016年嵐橋集團投資的瑪格麗特島港項目，以及2017年泛太礦業等集團共建的阿布扎比哈里發港項目。

三、“海洋命運共同體”視域下港口跨境合作困境

（一）合作出現泛“政治化”傾向

港口跨境合作通常涉及重大民生議題，具有高度的政治敏感性，極易成為反對黨攻擊執政黨的工具，淪為新舊政府交替的政治犧牲品。如巴加莫約港、比雷埃夫斯港等項目被迫停滯的原因之一就是新政府上臺采取“新官不理舊賬”的態度所致。此外，合作涉及港口及毗鄰各園區建設，會打破原有的地緣利益結構，引起美日澳印新等國不滿。其一，炒作“債務陷阱論”、“經濟掠奪論”，對合作進行妖魔化攻擊。采取間接拉攏、政治制裁等方式，迫使東道國采取模糊的外交政策，削弱我國區域凝聚力，導致我國參建的漢班托塔港、皎漂港、瓜達爾港、多哈雷港、海法新港等項目被迫陷入僵局。同時，在沿海國渲染“中國威脅論”、“被援國受害論”，瓦解發展中國家，特別是新興經濟體與我國的合作意愿。其二，在中資項目周邊展開大規模港口建設，進行項目博弈。如印資恰巴哈爾港、日資馬塔巴里港和印日合資科倫坡東港項目，分別與中資瓜達爾港、皎漂港和科倫坡南港項目，在印度洋形成對峙和惡性競爭，導致互利共贏的經濟對話上升為爭取區域話語權的政治博弈。

（二）合作地區存在安全隱患

合作地區長期面臨傳統和非傳統安全威脅，對合作產生不利影響。傳統安全方面，我國與周邊國仍存在南海、釣魚島及領土等主權爭端，制約了合作的有序推進，如中印港口合作至今尚未展開。非傳統安全方面，沿線國均不同程度存在各類不安定因素。如南亞、北非、中東等地因民族、宗教、黨派等矛盾不斷產生武裝沖突，長期處于內戰狀態;拉美地區走私販毒、兇殺綁架、搶劫盜竊、貪污洗錢案件頻發，社會秩序混亂;東南亞部分國家因民族主義情緒高漲不斷涌現排華事件并升級為抵制合作等極端行為，已危及到我國港口外交。此外，恐怖襲擊已外溢到亞非拉等地，根據《2020年全球恐怖主義指數報告》顯示，海絲沿線均面臨恐怖主義威脅。這些問題如集聚爆發，將導致沿海國局勢動蕩，給我國企業及員工的財產及生命安全造成威脅，加劇企業“走出去”的畏懼心理，給港口合作帶來不確定性。

（三）跨文化交流面臨巨大挑戰

合作跨越全球9個文化區，地緣文明存在較大差異。政治學家亨廷頓指出：“國家都傾向于追隨文明相似的國家，抵制與它們沒有文明共性的國家”。企業如未重視跨文化交流能力的培養，極易產生沖突而影響項目進度。其一，合作區域涉及60余種官方語言，企業與當地雇員存在語言鴻溝，如產生表達瑕疵，則會造成信息傳而不通。其二，合作國通常教派林立，如東南亞、南亞、北非、中東等地涉及伊斯蘭教、基督教、印度教、佛教、猶太教等教派。因此，企業應尊重當地宗教信仰，保障勞工權益，否則難免因宗教信仰差異引發情感認同障礙并造成對立。如吉布提港城98%為穆斯林，宗教節日期間當地雇員無法工作，與項目進度極易產生矛盾。此外，由于港口基建類項目遠離生活區，企業往往忽略與當地民眾溝通交流，難免產生分歧而影響東道國合作意愿。如皎漂港項目，因中信公司未考慮當地民情，對于建港所及民生問題缺乏公示和透明度，導致被迫叫停并重審。

（四）合作面臨經濟和經營風險

我國企業海外建港主要采用BOT、PPP等長周期模式，經營績效易受東道國稅收、通脹、債務、腐敗、匯率等因素干擾。根據聯合國2020年《人類發展報告》顯示，在150個沿海國中約80%為發展中國家，經濟差異指數較高，宏觀經濟環境不穩定。如拉美等地稅收制度復雜，巴西就存在“央地”雙重稅收體系;南亞等地通貨膨脹較為嚴重;非洲等地債務危機頻發造成償付受阻;東南亞等地外匯儲備不足且管制嚴苛，導致經營利潤匯回受阻及匯兌損失;2020年全球營商環境排名顯示，沿海國除歐洲外均不同程度存在腐敗現象，增加了企業投資成本。此外，海外建港的投資主體主要包括港口運營商和建筑企業等，均擁有不同的經營稟賦和資源優勢。然而，因建港普遍采用“投資、運營、管理”的一攬子運作機制，往往造成項目投資低效、經營僵化等情形。

（五）合作缺乏有力的法治保障

沿海國分屬大陸、英美、伊斯蘭等不同法系，其法律制度、司法習慣、爭端解決機制不盡相同，造成港口項目面臨“水土不服”。許多沿海發展中國家尚未形成健全的外商投資法律制度體系，甚至投資糾紛無法可依，東道國出于地方保護頻發執法司法不公現象，給港口及多元化項目造成投資損失。目前，許多發展中國家紛紛頒布和修改本國外商投資法，為我國企業暢通合作渠道，但因部分沿海國仍處于市場經濟初期，法律及政策變動頻繁。如東南亞等地政府文件朝令夕改，給我國企業的BOT、PPP等港口基建類長周期項目增加了不確定性。此外，沿海國勞動、就業、環境、土地等民商事法律較為嚴苛，與我國存在差異及沖突，如企業了解不及時，將間接提高合作的違法成本。

三、“海洋命運共同體”視域下港口跨境合作的優化路徑

（一）加強政府港口外交，打造區域安全格局

我國已與170多個國家（地區）簽訂雙邊投資保護協定，并加入了《漢城公約》和《華盛頓公約》等多邊投資保護公約。區域間也已成立經貿、交通、安全等合作組織，及調解和仲裁等爭議解決中心，對港口跨境合作起到了指導、監督和保障作用。然而，因基建項目較強的地緣敏感性，極易造成合作國猜忌，我國港口項目已多次叫停或無限期擱置。同時，合作地區仍存在內部局勢動蕩及周邊政治博弈等風險，對合作造成不利影響。因此，我國應繼續秉承“共建共治共享”的港口外交理念，在友好港的框架內，與沿海國政府展開多領域磋商，加強政治互信、安全協作、經濟融合、文化包容和法律交流，通過擱置爭議、摒棄分歧等方式共建利益補償、風險預警、爭議解決、投資保障等常態化機制，營造安全的合作氛圍。

（二）加強政企聯動，提升風險評估和應對能力

構建政企“協同出海”模式，從多維視角分析港口跨境合作相關風險，共同研討風控策略。第一，提升風險評估能力。政府以《對外投資合作國別（地區）指南》為樣本，與沿海國共搭信息平臺，公示投資環境信息并為合作提供政策引導;各協會、商會、律所及咨詢機構組建咨詢聯盟，共同研究制定項目評估報告為合作提供技術支持;企業加強風控意識，實地考察沿海國（地區）外部地緣環境及內部營商環境，對合作企業做盡職調查。通過這些方式科學研判投資形態和風險。第二，提升風險應對能力。政府部門應制定宏觀對外投資政策，加快涉外法律體系建設進程。通過健全海外港口投資援助法律制度，以及與合作國共建標準化港口投資制度等為合作提供法治護航。此外，牽頭設立港口項目風險基金為合作提供后勤支撐;保險公司共建保險聯盟，聯合承保工程、履約、勞務等險種為企業提供風險保全;金融機構通過對項目進行股權投資等方式，分擔項目投資風險;2018年頒布的《企業境外經營合規管理指引》對企業提出了建設合規文化與制度等要求，企業應深入了解合作區域相關政策及法律，科學制定權利義務及爭議解決等合同條款，優化風控能力。通過人民幣結算及金融避險工具等方式，合理規避東道國匯率及金融市場變動，有效降低財務風險。此外，加強文化交流并尊重當地風俗習慣，以屬地化經營方式減少文化摩擦成本。

（三）加強資本紐帶，破解投資政治化困境

對于合作出現的政治化傾向，應深入探索“中資企業+”模式，邀請利益攸關方成為合作伙伴，對項目進行聯合開發，以資本紐帶強化合作穩定性，重拾互利共贏格局。合作主體方面，與港口供應鏈上下游企業組建多元化投資聯盟，創新“港航貨一體化”合作模式。如煙臺港、魏橋、UMS和韋立等集團共同打造“贏聯盟”，聯合開發港口基建類項目，受到幾

（下轉第81頁）

內亞政府高度評價，有效化解了周邊國家和傳統大國對我國的疑慮和戒心。合作領域方面，將投資范圍延伸到港口上下游行業，推動合作向“港產城一體化”方向發展。如在東南亞、非洲等沿海發展中國家建設港口全產業鏈等項目，釋放就業紅利，提高當地經濟收入，有效降低東道國干預和阻力。此外，與新興經濟體通過債轉股和股權讓渡等方式共同開發建設港口項目，減少這些國家對債務負擔的擔憂。

（四）實行差異化經營，盤活企業優勢資源

對于企業未發揮核心優勢，制約港口項目集約發展的問題。企業應通過政府引導，根據自身優勢構建內部分工機制，科學布局合作產業鏈。如碼頭運營商依靠港口建設資本及航運經驗，在布局的國際航區內，以合資、收購等模式承接港口項目;港口企業根據碼頭操作經驗，在友好港框架內，以運營等方式承接港口項目;建筑企業通過項目資金及經驗，集中承建港口基建類項目，如中交建科倫坡港口城項目，就是建筑企業的標桿案例。同時，采取分包模式，有效分離建設權與經營權，如青島港與中石油簽署協議，負責運維中石油皎漂港原油碼頭，實現了企業間功能互補。因此，企業應與項目需求端進行合理匹配，有效盤活和提升投資配置效率。

（五）錘煉高素質港航人才隊伍

十九大報告提出的交通強國、海洋強國等戰略，明確了培養高素質人才的戰略目標。同時，“十四五”規劃指出，要全方位培養、引進、用好人才，充分發揮人才第一資源作用。因此，企業應對標國家戰略，注重人才隊伍能級提升，加強合作軟實力以應對多維挑戰。其一，創新人才培養模式。通過校企聯合、院企聯合等方式，共搭產教融合的課程體系，共建港航與投資人才培養基地，立足港航市場需求，通過再培訓模式提高企業人員綜合素養。同時，夯實“走出去”機制。輸送骨干員工到沿海國港航企業進行研修、培訓，加強對合作區域的深入了解。其二，優化人才儲備結構。統籌推進跨文化、投資決策、航運金融、海事法律等人才隊伍建設。此外，實施“引進來”戰略，選聘和培養當地雇員，豐富人才隊伍結構。▲

參考文獻：

[1]趙旭等.“21世紀海上絲綢之路”倡議下的港口合作問題及對策[J].西安交通大學學報（社會科學版），2017（6）：67-73.

[2]孫德剛.中國港口外交的理論與實踐[J].世界經濟與政治，2018（5）：11-18.

[3]劉莉君.中國企業參與“一帶一路”建設的境外安全風險評價[J].中國安全科學學報，2019（8）：167-169.

[4]戴桂林，林春宇.對推進海洋命運共同體試驗區建設的戰略思考[J].太平洋學報，2021（1）：72-76.