長江保護司法與執法問題的困境與因應

摘 要：《長江保護法》于2021年3月1日實施，與新修訂的《刑法》及其他法律法規共同構成了長江保護的立法體系，賦予了長江司法與執法保護新的歷史使命。然而，長江保護面臨司法薄弱、執法疲軟、執行困難等一系列突出問題。在此背景下，本文梳理有關法律法規和實踐做法，分析域外流域治理的經驗，立足我國國情和國內外治理經驗提出解決方案。

關鍵詞：長江保護;司法;執法

中圖法分類號：D922.68 ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0415

1 ?我國對長江進行法治保護的現狀評價

1.1 ?立法

長江保護的立法體系主要由國家立法和地方立法兩部分構成，廣義上還包括一些行政法規和部門規章。從具體條文上看，又可以分為長江保護專門立法和分散立法。2021年3月6日，筆者在北京大學法寶平臺法律法規模塊以“長江”作為關鍵詞進行檢索，共計法律5部、行政法規38部、部門規章761部、地方性法規39部、地方部門規章18部。專門立法如《長江保護法》《長江河道采砂管理條例》等，分散立法如《環境保護法》以及與《長江保護法》同時表決通過的刑法修正案（十一），增加了4條與長江保護有關刑事責任的條文[1]，提升了原有刑罰的處罰力度，明確了嚴重破壞長江生態保護行為應當入罪的情形，用刑法手段進一步提升長江保護的司法水平。

2021年3月1日實施的《長江保護法》對于長江保護司法與執法工作的落實具有極為重要的現實意義。針對長江保護中統籌協調不足、監督落實不夠、生態環境協同治理不實等突出問題都作了回應，特別是針對長江保護中多發頻發的違法案件，提出了剛柔并濟的生態保護賠償與違法行為嚴懲相結合的理念。此外，一系列立法都顯示出對長江保護意識的提升，《民法典》的侵權責任編專門對生態環境保護和損害救濟作出規定，民事和行政環境公益訴訟的確立都為長江司法和執法保護提供了法定依據。

《長江保護法》作為我國第一部流域法的意義非凡，但該法所提出的公益訴訟、流域協調機制設立、聯合執法等問題都不能靠此法單打獨立，尤其是如何推進長江沿線11個省級行政區在長江保護司法與執法方面的合作，具體的落實方式仍需要通過制定配套的法律法規和司法解釋保障。

1.2 ?司法

對侵害長江及流域地區綠色發展的行為進行司法懲罰是落實習近平生態文明思想的重要舉措，也是新時代我國生態環境保護新使命給各級司法機關帶來的新任務。最高人民法院于2014年成立環境資源審判庭，專司涉及大氣、水、土壤等自然環境污染侵權糾紛民事案件[2]，又先后于2016年、2017年和2020年發布《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》《關于為長江三角洲區域一體化發展提供司法服務和保障的意見》，并于2020年11月發布了一批長江流域水生態司法保護的典型案例[3]，對長江、長江經濟帶及長江三角洲發展的司法保護提出指導性意見，為各級人民法院的具體落實提供重要依據。根據最高人民法院發布的數據，2016年1月至2020年6月，長江流域各級人民法院共依法審理各類環境資源刑事案件80 356件，民事案件287 119件，行政案件122 215件，公益訴訟案件4 944件以及生態環境損害賠償案件91件。各級法院依法審理水污染防治案件、水生態保護案件、水資源開發利用案件，推動長江流域水污染防控治理，保障和修復長江流域的生態功能，促進長江流域水資源可持續利用和節約保護[4]。在長江流域19家高級人民法院中，有17家建立了環境資源審判庭，未設立環境資源審判庭的2家高級人民法院也指定專門的合議庭負責業務指導[4]，適用歸口審理機制，實現民事、行政、刑事案件的歸口化。

各級檢察機關踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，將其貫穿至服務保障長江經濟帶發展的檢察工作。2020年1月至11月，長江經濟帶11省市檢察機關對破壞生態環境資源犯罪案件批準逮捕2 140件、3 335人，提起公訴13 358件、22 543人[5]。對破壞長江生態環境犯罪實施高壓嚴懲，同時還開展破壞生態環境資源犯罪專項立案監督，對有案不立、有罪不究、以罰代刑、降格處理等問題實施重點檢察[5]，地方檢察機關結合本區域內長江保護司法實踐的實際情況，形成了一些特色做法，如重慶市組建兩江地區檢察院，作為專司辦理跨區域生態環境和資源保護領域行政公益訴訟的檢察機關[6]，江蘇檢察機關堅持運用訴前檢察建議、提起行政公益訴訟等方式守護長江綠色發展[7]，湖北省宣恩縣人民檢察院在和地方行政機關合作，幫助從事渡船旅游的從業者轉型發展農家旅游或者從事水庫生態清潔員[8]，既凈化了航道健康發展，也幫助失業者失有所得。此外，檢察機關還將整治環境資源領域違法犯罪與掃黑除惡專項斗爭緊密結合，同人民法院和公安、水利、航運管理等部門緊盯重點領域、重點人群和重點問題，深挖在長江進行非法采砂、非法捕撈等違法行為背后的“保護傘”，掃清阻礙長江司法與執法工作中的阻礙石，系統化提升檢察機關服務長江司法保護的履職水平。

1.3 ?執法

執法作為長江保護過程中最常規、最普遍的方式，發揮著常規性、基礎性作用，近年來，各級執法機關深入貫徹落實“共抓大保護、不搞大開發”總基調，在打擊非法捕撈、非法采砂、非法排污等領域持續發力。

2020年8月10日，公安部、農業農村部打擊長江流域非法捕撈專項整治行動工作專班部署開展長江流域非法捕撈高發水域同步巡查執法行動，長江流域非法捕撈問題嚴重區域的公安機關、漁業主管部門，聯合上下游、左右岸、干支流的水上執法力量同步進行，加大對重點水域的執法頻度，有效遏制非法捕撈多發高發態勢，切實維護長江流域禁捕秩序，僅當日上午，就出動公安、漁政等執法力量6 100余人次，執法船艇497艘次，現場查處非法捕撈違法活動43起，收繳漁具340套、漁獲物700余公斤[9]。2021年1月27日，公安部“長江大保護”領導小組會議召開，會議要求要堅持以打擊為要，依托專項行動，完善合成作戰機制，加強對涉江突出違法犯罪活動的規律性研究，依法嚴厲打擊非法捕撈、破壞生態環境以及涉長江水運經濟、涉企等突出違法犯罪，形成強力震懾[10]。2021年4月，公安部專門在湖北武漢召開服務保障長江經濟帶高質量發展工作推進會，要求各級公安機關加大對非法捕撈、非法采砂等侵害長江流域發展突出問題的打擊力度[11]。

針對長江保護中非法采砂的突出問題，2019年2月水利部、交通運輸部發布《關于長江河道采砂管理實行砂石采運管理單制度的通知》，以規范長江河道采砂秩序。2020年3月，在原有簽發機關的基礎上，又聯合公安部發布了《關于建立長江河道采砂管理合作機制的通知》，為推動落實其落地，水利部長江水利委員會、公安部長江航運公安局、交通運輸部長江航務管理局于2020年5月29日簽訂長江河道采砂管理合作機制的框架協議，三方深度融合，發揮各自職責，共同攜手加強非法采砂船舶管理，依法查處非法采砂違法行為，使長江采砂保護的行政執法和刑事司法順利銜接[12]，維護長江河道采砂良好秩序。

為了有效治理向長江非法排污的突出問題，云南省作了許多有益嘗試，2018年12月，云南省水利廳印發《云南省長江經濟帶生產建設項目水土保持監督執法專項行動實施方案》，對本區域內長江流域沿線大中型生產建設項目“未批先建”“未驗先投”以及隨意排污等水土流失防治失責的行為進行全面梳理，對違規違法項目堅決取締[13]，從源頭上遏制違法行為的實施，做到了心中有數、治理有路。

2 ?長江保護中司法與執法的問題檢視

2.1 ?執法權責不明確

長江保護執法權責不明是制約長江生態環境保護的瓶頸性因素。如在治理非法采砂的問題時，會涉及多方主體的利益，而采砂行為流動性極強，在長江干流、支流甚至部分湖泊內來回往來，可能會涉及多個行政區域，基于這種現狀，在未建立行之有效的跨地域執法機制下，各地區、各部門對待采砂行為的態度不一、措施不同、力度不均，必然會導致對采砂行為的打擊不力，出現執法疲軟的情況。

近年來，雖然中央持續重視綠色經濟發展并加大對環境保護情況的考量，但由于以往各級政府對GDP考核產生“路徑依賴”的慣性存在[14]，仍或多或少會囿于經濟利益的考慮而盲目引進企業，輕視其對長江生態環境進行破壞的行為。在這樣的情況下，對侵害長江生態環境的犯罪行為，環境行政執法與刑事司法銜接受阻，極大影響了對環境犯罪的有效懲治，不利于長江生態環境的治理。

2.2 ?司法薄弱，各環節銜接不暢

司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，對長江保護具有義不容辭的責任，一旦發生侵害長江生態環境的違法行為，無論是國家與企業，還是企業與企業，亦或是個人與企業，都可能會發生司法案件，進而求助于司法機關介入處理。

長江作為跨越多個行政區域的河流，從現有長江保護司法力量看，最高人民法院設立了巡回法庭，可以跨區域受理侵害長江生態環境的案件，而最高法巡回法庭受理的案件僅限于管轄權在最高人民法院的案件，而地方各級人民法院還無法做到依法獨立審理跨行政區域侵害長江生態環境行為的案件。從侵害長江生態環境的具體案件來看，每一起違法案件都有可能涉及上下游、左右岸以及干流與支流的關系問題，一旦跨越行政界線，不同地方的司法機關在處理這些違法案件時或多或少都會面臨地方保護的問題，無法有效協調流域與區域、全局與屬地的利益關系，未設置綜合性專門流域司法機關[15]，就很難在司法獨立的前提下實現地方經濟發展、長江生態平衡和司法公正三者之間的合理權衡，這就導致了司法薄弱環節的發生，也就是說長江上游地區內發生的一些行為侵害到下游地區的生態環境利益，按照被告所在地和侵害行為發生地的管轄原則，下游地區向上游地區人民法院提起訴訟，即使上游地區法院有強烈欲望保護長江生態環境，也很難割舍該地區的地方利益而做出不利于下游地區或偏向上游地區的司法結果，使其難以以客觀中立的第三方介入解決長江生態環境糾紛。

目前，對侵害長江生態環境的違法行為主要由環境行政執法和刑事司法兩種形態組成，并且對環境犯罪的追訴通常以行政執法的介入為前提，行政執法往往是環境刑事司法的必經過程[16]。2014年被譽為“史上最嚴”的《環境保護法》修訂通過，2020年作為我國首部流域法《長江保護法》通過，《刑法修正案（八）》和《刑法修正案（十一）》先后就環境違法及犯罪行為做出相應規制，織密懲治環境違法犯罪的網絡。作為關鍵環節，環境行政執法和刑事司法的銜接問題近年來持續改善，一方面，通過行政執法在日常工作中收集到的證據可以直接應用于刑事司法證據認定。2017年1月，原環境保護部、公安部、最高人民檢察院印發《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，對環保部門在行政執法和查辦案件過程中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數據、監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。這為證據之間得相互轉化提供了重要支撐。而另一方面，對于侵害環境案件的處理，存在“以罰代刑”的情形[17]，這就反映出環境行政執法監督不足，主要是源于公眾監督的缺位，侵害長江生態環境的案件較少存在公民個人和企業之間的沖突，必然不能很好調動公眾監督的積極性，同時，行政執法機關因擔心被連帶追責，一旦發生侵害長江生態環境的行為，究其原因，都會存在行政機關日常巡查、巡視不到位的情形，如果行政執法機關將案件移送司法機關，必然會招致“搬著石頭砸自己腳”的后果，行政機關及相關負責人可能會遭到追責。

2.3 ?案件執行難度大，不易平衡各方利益

對于侵害長江生態環境利益的案件進行處罰，既是為了彌補對已損環境的經濟補償，也是發揮以儆效尤、懲治違法行為防止再犯的目的，一旦在案件執行中出現問題，上述目的就難以實現，并且違法方往往為了逃避執行而采取游擊方式繼續實施侵害生態環境的行為。特別是對長江而言，多行政區域的跨越，增添了執行困難，主要是法院的執行力量不足、執行資源受限，而且對于跨多行政區域的執行還面臨地方保護主義的問題，難以平衡各方利益，成為執行難的干擾因素。此外，案件的執行也不能單純依靠罰款、關停等機械性措施，更為重要的是要在保護長江生態環境健康發展的前提下，缺少扶助性措施，比如幫助企業進行整改、指導企業制定落實環境合規方案、督促企業進行生態修復，主要原因還是根植于缺少國家層面的系統性跨區域治理長江生態環境問題的具體指導法律法規。

3 ?比較視野下完善長江司法與執法保護機制的借鑒

我國擁有長江、黃河、珠江等多條重要河流，對沿線居民、城市的健康發展發揮著重要影響。我國不斷加大生態環境治理的國際借鑒與合作，在比較視野下對不同國家治理河流生態環境的司法制度進行分析，有利于解決我國跨行政區域長江生態保護執法與司法問題，探索符合我國國情的長江保護司法制度。

3.1 ?日本

日本是世界上發生自然災害、人為災害最為頻繁的國家之一。環境保護問題在面對如此嚴峻的情勢下促使日本形成了一系列在生態環境保護司法與執法領域的做法，主要體現在完善的法規體系、運轉有效的環境執法機構和公眾較高的環保意識。日本制定了一系列環境保護的法律法規，使河流及流域執法與司法治理具有良好的法律支撐?？晒┳裾請绦械姆晌募饕小董h境基本法》《環境影響評價法》《水質污濁防治法》《公有水面開墾法》《江河災害防治法》，對侵害河流及流域生態環境利益的行為進行規制，同時在《行政程序法》中列明行政指導作為環境保護的非規制調整方法，行政機關對有疑慮或對法律的嚴格規定有抵觸的行政相對人，可以通過行政指導的方式，謀求相對人的諒解或同意[18]，也就是對環境破壞者的行為通過行政指導予以糾正，地方政府可以與實施侵害生態環境利益行為的主體簽訂具有法律效力的協議，督促企業恪守約定，避免再犯。

日本政府還倡導在全社會營造危機性的氛圍，建立了“公救—共救—自救”多元協同的危機應對體系[19]，最大限度調動社會各方力量參與環境治理，有效提升政府和公民的環保意識，這些都是我們國家進行長江司法與執法保護可以借鑒學習的地方，尤其是應采取各類合理的激勵措施調動群眾參與長江保護監督。

3.2 ?美國

美國作為世界上經濟高度發達的資本主義國家，其在環境保護領域所取得的成就以及與本國經濟協調發展的良好配合，主要在于其有著高效的治理機制——政府、企業和公眾之間，形成了“共同但有區別的責任”，政府主要負責投資、規劃和監管，企業則有著很強的自我約束意識，能夠及時接受處罰整改并且主動投入環保資金，以及許多非營利組織、社區和公民個人都主動捐款，共同向環保工作提供經濟支持[20]。

作為環保工作的核心集中機構，美國環保局主要負責近20部環境法律法規和多項總統行政命令的執行，這其中不僅包括河流及其流域資源的日常保護與管理，還包括應急事件的處理等。美國環保局對各州實施環境法還具有高度的監督權，州政府不僅要遵守聯邦環境保護法律，也要遵守美國環保局制定的相關規定，如果州不能履行相關職責，聯邦政府可以采取制裁措施，包括停止向違法的州提供財政補助和技術援助、向法院申請禁止令、行使法律賦予的執法權[21]。國會幾乎每次在對主要環境法規進行修訂和重新授權時，都會提高或加重執法條款，提高民事與刑事處罰的上限[22]。美國環保局的權力極其廣泛，其下設民事執法、刑事執法、聯邦行動等部門，為美國打擊侵害生態環境利益的行為全程護航。我國可以在尊重我國國情和發展實際的前提下，適當擴大生態環境行政機關的職權，把該部門努力打造為具有高社會威望和高信任度的政府部門。

美國還有著嚴格的按日連續計罰的行政執法措施，其所規制的違法行為不僅包括河流污染，還包括土壤、空氣、固體廢棄物的污染，其還包括違反通知要求、銷毀記錄、財務責任、行政命令、同意令等違法行為[23]。我國《環境保護法》中也規定了按日連續處罰的行政處罰措施，可以借鑒美國此項制度，將企業規模、違法情節、歷來表現等因素納入考量，做到長江保護各方利益的平衡。

3.3 ?德國

萊茵河所處的重要地位和面臨的河流及流域生態環境保護問題與我國長江高度相似，主要的區別是長江全流域都在我國境內，而萊茵河則是國際河流。為了共同保護萊茵河的生態環境，1950年成立了國際保護萊茵河委員會（International Commission for the Protection of the Rhine，簡稱ICPR），每年都要向管理部門提交監測公報[24]，成為多國治理河流的典范，深受公眾和新聞媒體的關注。德國還設立了環保警察，除通常的治安警察職能外，還具有對所有污染環境、破壞生態的行為和事件進行現場執法的職責[22]。聯邦法及各州相關法律都為環保警察的職責和職權行使提供了明確依據，具有很強的權威[25]。我國可以探索建立環保警察，融公安機關和生態環境保護機關的行政執法職責為一體，實現垂直管理，減少地方各類因素的干擾，提高保護長江生態環境利益的水平。

4 ?提高長江保護司法與執法水平的因應對策

習近平總書記高度重視長江保護工作，專門召開長江經濟帶發展座談會，強調要共抓大保護、不搞大開發，實施好生態修復和環境保護工程，探索協同推進生態優先和綠色發展新路子[26]。推動長江保護司法與執法的有效銜接，科學優化現有治理機制，有利于充分發揮行政執法與刑事司法的互補優勢，實現資源共享，提升治理效能。因此，提高長江保護司法與執法的能力和水平對抓好長江生態環境平衡發展具有重要意義。

4.1 ?從整體觀出發，進一步完善長江保護法治體系

完善長江保護法治體系，必須從立法層面給長江保護司法與執法以明確依據。《長江保護法》的施行，已經為完善相關法律體系奠定了堅實基礎，為配合該法的有效實施，還應在長江流域協調機制構建、打擊非法采砂、水資源保護、長江流域司法保障建設等方面出臺具體落實的法律、法規、司法解釋和規章，如該法規定“長江流域各級行政執法機關、人民法院、人民檢察院在依法查處長江保護違法行為或者辦理相關案件過程中，發現存在涉嫌犯罪行為的，應當將犯罪線索移送具有偵查、調查職權的機關。”移送的程序、移送的機關都需要進一步的實施依據。就具體落實而言，江蘇省制定了《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標準（試行）》[27]，廣西壯族自治區制定了《關于加強水行政執法與刑事司法銜接工作的指導意見》[28]，都對水事違法及犯罪案件的辦案細則和行刑銜接作了具有實操意義的規定。長江保護作為一項復雜性、系統性工程，不能只依靠《長江保護法》及一些一般規范性文件推動治理，條件成熟的地區應當通過制定地方性法規和政府規章的方式推動長江保護司法與執法工作有效落實。

針對審判機關執行難以及執行易受地方保護因素干擾的問題，除了最高法設立巡回法庭可以跨區域審理相關侵害長江生態環境利益的案件，各省級法院也應當設立相應的跨區域審理組織，通過司法專門化設立專屬管轄，并適當提高該類案件的審級，減少干擾因素的發生。

環保行政執法機關的職權也應當進一步被賦予提升，除了罰款、責令停產停業等措施，查封、扣押、凍結等權力也應具備，與公安、市場監管、水利、交通等部門形成強大的環境行政執法合力。

4.2 ?構建更高層次的跨區域司法與執法合作機制

長江司法與執法保護面臨的突出瓶頸就是跨區域開展相關工作存在許多障礙，生態環境協同保護機制尚未健全[29]。

司法機關應當和環境保護行政機關建立良好互動關系，為其開展執法工作提供司法保障。長江流域的各行政區域應當針對非法采砂、非法捕撈、非法排污、非法航行等突出問題主動作為，在不違反法律法規的前提下，明確處置標準、執法程序和行刑銜接辦法，在不同行政區域的最大限度內統一標準，為后續開展證據移送、判決執行等問題提供順暢化的對接前提。此外，應當將長江生態環境保護司法與執法協作納入各相關司法、執法機關的日?？己?，轉變合作意識，打破地方保護藩籬，完善情報、信息共享機制，為侵犯長江生態環境利益行為的證據移轉開辟綠色通道。各地執法機關要針對已執行完畢的企業加強巡查，不能“看人下菜”，想當然地認為非本地司法機關的判決就怠于協助執行和督促整改，同樣也要避免對企業同一違法行為進行重復起訴和處罰。公安部部長趙克志明確提出要求，各級公安機關要加大對非法捕撈、非法采砂等侵害長江流域發展突出問題的打擊力度，同時要密切協同配合，加強資源整合，實現效能融合，健全信息資源共享、執法辦案協作、水岸區域聯控機制，全面構建長江警務一體化高質量發展新格局[30]。

紀檢監察機關也應當注重發揮監督執紀問責的責任，把影響長江流域司法與執法工作的國家工作人員違法違紀問題一查到底，把長江河道采砂涉及的黨員干部問題線索作為審查調查重點，緊盯重點人、重點事[31]。注重發揮不同地方紀檢監察機關的合作效能，把具有典型意義的違規違紀案例制作成教育材料，供有關人員學習，達到以案促改、以儆效尤的作用。

4.3 ?通過違法預警實現長江生態法益損害救濟轉向預防性保護

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》[32]，給長江生態環境管控工作提出了具體要求，使長江生態環境保護工作重心從事后挽救轉移到事前的預防性保護上來。這就給環境執法機關的日常工作提出了更高的要求，必須把長江生態環境日常巡查巡視作為常規性、長期性、長效性工作來抓，時刻緊繃長江生態環境保護之弦，對侵害長江生態環境利益的行為做到早發現、早處置、早挽救，對于可能會發生違法違規行為的情況進行預警干擾，確保不到萬不得已，不以犧牲長江生態環境利益為救濟方法，更加呵護長江流域地區的健康發展。

5 ?結語

《長江保護法》作為我國首部流域法，將許多涉及長江保護的部門法有機串聯起來，打破長江保護的地域藩籬，是新時代指導長江司法與執法保護的重要遵循。無論是立法機關、司法機關還是行政機關，都應當深刻吸取過往長江保護司法、執法和執行中的經驗教訓，把日常監管和嚴格執法放在首要位置，加緊制定與《長江保護法》配套的有關法律法規、司法解釋和規章，讓長江司法與執法保護的工作做得更切實、更扎實、更務實。

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The Dilemma and Countermeasures of the Judicial and Law Enforcement of the

Yangtze River Protection

Wei Yiyuan

（Beijing Foreign Studies University，Beijing 100089 China）

Abstract： The "Yangtze River Protection Law" was implemented on March 1，2021. Together with the newly revised "Criminal Law" and other laws and regulations，it constitutes a legislative system for the protection of the Yangtze River，giving it a new historical mission for justice and law enforcement protection of the Yangtze River. However，Yangtze River Protection faces a series of outstanding problems such as weak judicial system，weak law enforcement，and difficulty in enforcement. In this context，this article sorts out relevant laws，regulations and practices，analyzes the experience of watershed governance outside the region，and proposes solutions based on China's national conditions and domestic and foreign governance experience.

Keywords： Yangtze River protection; justice; law enforcement

收稿日期：2021-05-16

作者簡介：魏祎遠，男，博士研究生，研究方向為刑法、國際法律與區域治理。E-mail：weiyiyuan1994@163.com