電子政務系統中業務流程梳理的研究與應用

林穗，胡新苗，許建威

（1.廣東工業大學計算機學院，廣州510006；2.廣東訊飛啟明科技發展有限公司，廣州510700）

0 引言

經過20多年的發展，我國政府部門已被電子政務所普及，對于政務效率的提高方面有著關鍵性的作用[1]。但由于這些政務系統存在著分散、異構、封閉等問題，因此在實現數據共享時，使這些系統形成了一個個信息孤島[2]。政府業務量的逐漸增多，也致使管理方面復雜化，跨部門的業務協同需求方面也相應突顯出來[3]。

鑒于政府部門的組織結構特點，隨之而來的就是“部門墻”[4]產生，因此在公眾服務的效率方面也有了一定的阻礙。而作為業務流程管理思想的核心內容，即“端到端”流程管理[5]，它在提升公眾服務效率方面有著很強的保證，在需求和流程的執行結果方面也能達到使公眾滿意的效果，同時也與我國政府政務管理的目標相一致[6]。信息技術的發展下，在企業經營管理方面有ERP（企業資源計劃）提供功能支撐，而在流程的建模優化和調度處理方面有業務流程管理，使企業在流程方面實現自動化和信息化[7-11]。業務流程管理在技術、企業經營戰略、組織形式、企業文化等方面都有涉及，它作為企業業務過程管理的整體解決方案，需要統一的框架整合各層面的業務過程管理，從而將信息技術與企業的經營目標有效結合[12-14]。

目前，政府內部組織機構雖然完整，在職責、制度流程等方面也有相應的說明，但部門與部門之間出現業務協作時，合作、流程效率、決策時間等方面就會出現相對應的問題。鑒于制度流程不夠精細化，流程執行不到位等問題，政府應利用業務流程管理方式，構建統一的業務梳理模型以及業務梳理方法，將業務流程的各個環節進行準確定義和識別，實現工作流程的標準化。

1 政府信息化業務流程管理

政府信息化項目是當前政府投資的重要部分，因此政府信息化系統也在政府的各個領域開始建設。由于信息化水平在全社會的不斷提高，隨之政府信息化水平也有了顯著提升，因此，在政府的業務方面信息系統上的支撐也隨之而來[15-16]。在信息系統的建設方面，企業與政府是不同的，企業是通過信息系統改善業務方式，達到為企業宗旨服務；而政府業務不是通過信息系統，它是在法律法規的嚴格要求下而形成的一套規范的操作，它不會根據信息系統的建設而進行調整，從而使電子政務系統對政府業務有了信息化支撐。

業務流程管理是一種以規范化的構造端到端的業務流程為中心，以提高組織業務績效為目的系統化方法，也是對企業內部和企業外部的業務流程的整個生命周期進行系統性管理體系。通過管理規范提升，建立一套較完善、全面的流程和標準，統一的符合電子政務系統實施的業務梳理模型和業務梳理方法。把業務流程管理技術建設作為改進和提升公眾服務滿意度為出發點，使職、責、權分明，運轉有序，加大對流程運行環節的監督力度，及時發現問題，查找原因，有針對性地進行解決，從而提高工作人員的工作效率和執行力。

2 業務梳理模型

業務梳理模型是業務流程管理中的重要概念，先通過圖示和文字等建立好業務梳理模型，以便具體描述包括業務分工、業務流程、業務信息等方面的業務內容。依照國家標準《GB/T19487-2004電子政務業務流程設計方法通用規范》，業務流程就需要4種模型來描述，分別是用分工組成模型、職責執行模型、業務協作模型和數據關系模型，而構成這一方法的基本模型也可以簡稱為“一樹兩圖”。“一樹”表示分工組成結構樹，“兩圖”則表示業務協作流程圖和職責執行流程圖。

2.1 分工組成結構樹

鑒于政府部門機構崗位繁多，職、責、全不分明等問題，根據標準規范創建分工組成結構樹模型時，首先從前期調研政府的機構設置、崗位設置，確定分工組成樹種行為單元是什么。在分工組成樹中的每個層次都是由行為單元節點來組成的，而行為單元的基本類型可以依次為“組織-部門-工作崗位-崗位職責-活動步驟”，其中“機構、部門、工作崗位、崗位職責”還可叫做組織單元或者活動主體，因此，分工組成結構樹的層次關系就隨之構成。最終確認之后應用到分工組成結構樹的模型上，建成和政府部門實際組織組成一一對應的組成結構樹，如圖1所示。

圖1 分工組成結構樹

2.2 業務流程圖

由于政府跨部門協作的業務增多，信息資源整合和分享也逐漸提升，這就更加需要理清各部門崗位之間的業務情況和崗位職責，在實際工作時可以分別從業務協作流程圖和職責執行流程圖兩個方面來完成。

首先明確參與協作的活動主體、事件以及伴隨著事件而來的業務信息，并將它們按序的方式排列起來，便于用來全面描述業務協作關系。活動主體指活動的承擔者，為法人機構、部門、崗位等；事件是伴隨業務信息的，同時它也指活動主體或職責之間進行的業務關系；業務信息指業務文件或業務表格等方面的業務信息。業務協作流程如圖2所示。

圖2 業務協作流程

職責執行也是活動執行，主要具體是每個工作崗位自身職責的執行步驟描述。將每個崗位自身執行階段所發生的事件以及事件所攜帶的業務信息有序鏈接起來，最終形成職責執行圖，如圖3所示。

圖3 職責執行流程

3 業務需求梳理方法

業務流程管理技術在政府信息化項目的應用，主要還是針對方便以后電子政務系統的開發。業務需求梳理方法就是在對業務流程描述的基礎上，同時對流程的規范上也有了進一步的改進，以及將未來的流程表達清楚，并制作出清晰的業務流程，方便以后工作人員和軟件開發人員在后續的工作中使用。在實施業務梳理時，可以從業務框架梳理、業務流程梳理、業務數據梳理3個方面來完成，按照“循序漸進”的原則進行，一次梳理一個方面或一部分業務，最終覆蓋部門所有業務。

3.1 業務框架梳理

為了對政府部門業務進行全方位的掌握，業務框架的梳理主要從職能關系角度，通過劃分問題域、工作對象、行政范圍、輸入/輸出、關聯業務、上下級部門等要素來準確界定部門的職能，描述其職責。將這些詳細梳理分析后，就可以進行相關業務框架梳理工作，形成由業務域、業務線和業務事項組成的業務框架圖。

3.2 業務流程梳理

業務流程的梳理是對業務事項中的各個環節進行刻畫，描述怎樣執行。通常我們根據業務分工組成和業務流程兩個方面進行業務梳理。

（1）業務分工組成方面。首先，將需要梳理的政府部門及與之有業務聯系的部門、崗位、職責一一列舉出來；然后，將需要梳理的職責中的活動步驟列舉出來；其次，將職責中的活動步驟分解成子活動步驟，并逐一處理業務信息欄目；最后，再將在逐一處理業務信息欄目的活動步驟中所用的處理方法將其逐次分解成子活動步驟。

（2）業務流程方面。首先，將所有涉及的政府業務流程的名稱列舉出來；然后，將在業務協作流程圖中以業務流程中發生的事件作為為主線，并將業務往來事件及其伴隨著事件攜帶的業務信息按業務流程順序描述出來；其次，在職責執行流程圖中再現分工組成結構中的職責或活動步驟,并使用信息操作權限指示線將操作業務信息欄目的活動步驟與業務信息欄目的操作關系逐條描繪出來；最后，將業務往來事件與活動步驟的聯系以及各級活動步驟之間的邏輯流程關系描繪出來。

3.3 業務數據梳理

業務數據的梳理是對業務事項中涉及到的用來說明職能行為和工作對象的信息內容及其屬性進行格式化表達，描述按照怎樣的方式來執行。

業務數據梳理，即業務梳理結果表單清單圖，該圖把表單實體的字段描述以圖形化表示，而表清單圖中的表單名稱和字段均以跨部門的數據共享需求描述作為唯一來源，以便這些業務表單在業務協作流程圖和職責執行流程圖中可以清晰地處理。業務表單如圖4所示。

圖4 業務表單

4 應用案例

業務流程管理技術需應用到政府信息化項目中，來檢測業務流程管理技術是否如預期描述政府的業務的流程與運行狀況，掌握部門業務職責、明晰崗位職責，嚴格落實責任制，實現“職責清”。

現以筆者參與的某市人大議案建議管理系統為例，議案建議管理系統，由于業務需求變化，為適應信息化技術發展新形勢，運用互聯網思維，著手建立網絡平臺，并對議案建議工作提出了新的要求，方便代表不受時空、地域等條件的限制實時跟蹤監督議案建議全過程，發揮主體作用；區人大、選聯委、市政府督辦處、承辦單位即時處理議案建議，互動交流，更好地提高議案建議工作效率和辦理質量，強化代表履職服務的支撐和保障以及加大人大工作的公開性和透明度，從而推動人民代表大會制度的與時俱進。圖5用分工組成樹描述了人大議案建議包括的6個業務事項。

圖5 議案建議業務事項

由于篇幅有限，下面以第三階段市選聯工委審核、交辦或移交建議為例，在分析系統所支撐的業務基礎上，可對其業務事項進行如下業務梳理分析：

根據查詢業務素材可知，此階段就是選聯工委根據區人大校核通過的議案建議進行審核，并確認是否移交給市政府督辦處。因此，我們可以用業務模型和業務梳理方法梳理出部門崗位之間的關系，確定“組織-部門-工作崗位-崗位職責-活動步驟”，并應用相應的業務模型描述出來。業務模型描述中的分工組成結構樹，業務協作流程圖，職責執行流程圖分別如圖6—圖10所示。

圖6 選聯工委·代表聯絡處分工組成結構樹

圖7 選聯工委·代表聯絡處·崗位1分工組成結構樹

圖8 業務協作流程

圖10 選聯工委·代表聯絡處·崗位1-職責執行流程

圖9 選聯工委·代表聯絡處-職責執行流程

根據上面整理出的“一樹兩圖”得出該審核建議項目業務事項由選聯工委·代表聯絡處、選聯工委·代表聯絡處·崗位1協同完成。首先選聯工委·代表聯絡處進行審核建議，并給出審核說明，然后發送給選聯工委·代表聯絡處·崗位1，經由此崗位交辦或移交建議，從而完成本職能工作。因此業務梳理在電子政務系統的應用，可以清晰地整理出政府部門各個崗位職責關系以及它們跨部門之間的業務協同關系。

5 結語

政府業務梳理是規范和創新政府管理的基礎，也是建設電子政府的前提。如今，電子政務已經發展到了一定階段，電子政務系統建設也已經成為主流。業務流程管理技術針對為了保證電子政務系統開發過程中，有效處理政府部門之間的梳理工作，在業務流程管理的背景下，提出的統一的業務梳理模型和業務梳理方法，已成功應用到某市電子政務系統中去。隨著電子政務在各個省份的不斷普及，此成果同樣也適用于同等的政府信息化項目。因此，為了保證電子政務的有效發展，符合業務梳理的業務流程管理技術同樣需要不斷更新完善，從而為電子政務項目建設提供更好的支撐。