以城市基層黨建引領社會治理的多重邏輯：一個組織學解釋
——基于對S市轄區街道的觀察

高衛星，鄭子端

（鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

近年，伴隨著中國城市化進程的加速推進，城市常住人口規模日益擴大、社會流動性不斷增強、社會公共事務日益繁雜，做好社會治理工作成為城市基層政府①的一項重要職能，面對上述治理任務，進一步優化傳統的基層政府治理結構與運行過程，提升社會治理效能成為一項緊迫而又現實的課題。黨的十九大報告指出，要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘；加強社會治理制度建設……推動社會治理重心向基層下移[1]。以黨建引領城市基層社會治理在全國各地的探索實踐正是在上述背景下不斷拓展深化。既有研究主要探討了城市基層黨建方式的演變過程[2]、基于黨建引領基層治理的能力提升路徑[3]、黨建引領城市基層社會治理的主要類型及其所具有的平臺搭建等功能[4]，而對于從組織分析角度探討以黨建引領城市基層社會治理的運作邏輯，相關研究仍相對不足。事實上，以城市基層黨建引領社會治理不僅關涉城市基層黨組織的自身建設，更為重要的是其反映了現代國家為有效應對政治發展過程中所出現的包括“認同危機、貫徹危機、整合危機、分配危機、參與危機”[5]等在內的一系列危機，而在城市基層治理領域所作出的一項關于組織運行的調適性改革。上述調適性改革同時呈現了基層組織運行與治理活動中的深層組織邏輯。

本文以現代國家政權如何有效應對社會治理壓力為理論視野，分析了近年城市基層面臨的屬地治理壓力及基層政權的調適性建設這一總體背景，運用組織分析視角探討了S市轄區街道以黨建引領城市基層治理過程中所呈現的組織運行中的激勵約束邏輯、風險規避邏輯和靈活調適邏輯，在此基礎上進一步思考中西方治理制度情境的差異性及其對于中國城市基層社會治理的啟示。

二、城市基層面臨的屬地社會治理壓力及基層政權的調適性建設

以城市基層黨建引領社會治理是城市基層政權調適性建設在社會治理領域的具體體現，其與改革開放以來尤其是近年全國各地城市基層面臨愈加復雜的屬地社會治理任務密切相關。當前，我國城市人口規模、社會結構、生產方式、組織形態和價值觀念正發生著深刻變化，截至2018 年年底，全國常住人口城鎮化率為59.58%，流動人口2.41億②。S市城鎮人口1863.4 萬人，占常住人口的比重為86.5%③。城市基層政府往往需要承擔包括轄區民生保障、行政服務、公共安全等在內的各項治理事務，人民對美好城市生活的向往，迫切需要進一步提升基層政府的統籌協調能力、服務能力和動員能力，構建領導有力、運行高效的組織與管理體制。

針對上述基層治理壓力，基層政權的調適性建設在各地逐步探索和展開。在某種程度上，城市基層政府的職能結構開始出現調整和變化，從傳統的注重經濟職能轉向統籌兼顧社會治理。基層治理追求更為均衡的多目標任務[6]。與此同時，中央始終密切關注并回應基層社會治理形勢的新變化（見表1），具體表現為如下幾個方面：一是在黨的全國代表大會報告中明確指出社會建設是政府職能的重要面向，并要求推動社會治理重心下移，做好社會治理工作；二是突出城市基層黨的建設在推動基層社會治理中的作用，發揮城市基層黨組織領導基層治理作用，增強街道社區黨組織統籌協調能力、服務群眾能力；三是以提升組織力為重點推進基層黨組織建設，包括加強黨支部建設等重要方面。

表1 中央通過或頒發的關于城市基層社會治理的報告與意見

三、激勵約束、風險把控與靈活調適：以黨建引領城市基層社會治理的多重邏輯

基于對S 市轄區基層社會治理活動的觀察，以黨建引領城市基層社會治理功能與作用的發揮過程，同時也是作為特定組織類型的基層政權組織自身的調適性運行過程、基層政權組織與組織外部力量的適應性互動過程。在基層政權組織自身的調適性運行過程中，以黨建引領城市基層治理，主要表現為在黨政體制④這一中國政治體制架構下，以“條專塊統”⑤為目標和原則，通過向街道放權、賦權，取消街道辦事處招商引資等部分職能，對區（縣）、街道“條條”與“塊塊”政權組織之間權力與責任關系作出劃分和調整，并以此為依據構建基層治理考核評價體系，實現對政權組織及其工作人員的有效激勵與約束。在基層政權組織與組織外部力量的適應性互動方面，以黨建引領城市基層社會治理，主要體現為通過在非公企業、社會組織等新興領域推進黨的基層組織和人員隊伍建設，實現國家政權力量在與社會組織等互動中，“善于使黨組織意圖成為社會組織參與治理的行動”⑥這一組織愿景和目標。上述過程隱含了組織運行中的多重深層邏輯。

（一）“條專塊統”：以城市基層黨建引領社會治理的激勵約束邏輯

從組織視角進行分析，S 市以黨建引領城市基層治理在事實上調整了既有的基層政權組織運行結構，明確了縱向的“條條”與橫向的“塊塊”之間權力與責任關系劃分，便于結合基層屬地治理任務的特點與實際，有針對性地對區（縣）職能部門、街道辦事處及其內設機構人員的績效激勵與約束，實現“條專塊統”這一組織結構與運行優化的目標。

這是因為，從組織結構理論角度看，“組織結構界定了對工作任務進行正式劃分、組合和協調的方式，其中的關鍵問題至少包括管理幅度和決策中的集權與分權”[7]386。S 市以黨建引領城市基層治理在現實中體現為提升街道黨（工）委的統籌協調能力，上一層級政府向街道放權、賦權，具體包括“區（縣）職能部門派出機構工作情況考核評價和人事任免建議權，職能部門綜合執法綜合調度權，下沉資金、人員的統籌管理和自主支配權，全市性、全區性涉及本街道轄區范圍內重大事項和決策的建議權等”⑦。事實上，合理設置組織運行過程中的管理幅度、設定將組織的決策權集中于某一點的程度，直接影響著組織運行的績效。面對日趨復雜的街道社區治理任務，實現基層治理決策權、考核評價與人事任免建議權的適度下移，“下放給最接近實際行動的管理者或工作群體”[7]386，有利于提升決策者的決策靈活性，加快決策速度。另外，在城市社會治理重心下移的前提下，提升街道層級政府的治理能力，有助于保持合理的管理幅度，有效采集并反饋基層社會治理信息，推動形成扁平化的政府組織結構，以應對不斷變化著的基層群眾治理需求，并根據工作實績進行人員、組織績效評價。

與此同時，以基層黨建引領城市基層社會治理，在一定程度上凸顯并延續了屬地管理這一國家治理的現實特點與歷史傳統。以黨建引領城市社會治理在實踐中表現為執政黨通過政治領導，在組織層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系而成的集中統一的治理機制[8]，本質上在于協調縱向“條條”各職能部門的力量，以橫向的“塊塊”為屬地責任主體，壓實治理責任，推動實現守土有責、守土負責。這是由于，從中國國家治理歷史傳統看，面對遼闊的治理疆域，治理規模以及由此產生的治理負荷直接影響基層政權組織結構的設置與治理方式的選擇，基于地理空間的便利性，按照“條塊結合，以塊為主”的原則，屬地政府事實上承擔了轄區內最為主要的治理任務。由于行政資源依照空間而進行配置，明確的空間邊界的存在使得屬地管理區域相對獨立，行政資源配置過程呈現“無縫隙”和“不重疊”的特點，屬地管理制度得以延續[9]，并成為政府行政過程中最為重要的制度之一。這一過程將黨的基層組織體系與基層治理體系相結合，凸顯地方街道“塊塊”對轄區事務的兜底責任。S市則將街道層級政府對于區級職能部門及其派出機構的考核評價結果，置于被考核部門績效權重比例的三分之一以上⑧。

整體而言，S市以黨建引領城市基層社會治理，不僅僅是黨組織在基層“塊塊”范圍內覆蓋范圍大小的問題，更為重要的是其著眼于組織與人員，通過對上述“條條”與“塊塊”之間權力與責任關系的調整，發揮黨政體制中政黨的政治動員作用，進一步強化基層屬地治理責任，化解基層街道“塊塊”政府治理能力不足、縱向“條條”職能部門分割，難以在街道“塊塊”政府屬地管理層面達到“握指成拳”效果的難題。

（二）安全把關：以城市基層黨建引領社會治理的風險規避邏輯

如上所述，基于治理規模以及由此產生的治理負荷，屬地管理在實踐中成為中國國家治理過程中最為重要的制度設計之一。從歷史角度看，面對繁重的屬地治理壓力與有限的治理資源之間的矛盾，傳統中國便形成了“集權的簡約治理”[10]這一治理模式，在地方基層治理中重視發揮由社會提名的準官員的作用，采用“半正式的簡約行政方式”[10]，對縣級以下區域進行包括糾紛解決在內的治理，使其在某種程度上延續并成為當代中國國家治理的重要特點與經驗現象，即由鄉鎮（街道）政府任命或授權的準行政人員，比如群眾矛盾調解員等參與基層社會治理，上述人員領取一定的或少量的薪酬，但并不隸屬于正式的科層機構。

事實上，從基層政權組織與組織外部力量的適應性互動角度看，如何有效吸納和引導社會力量參與基層社會治理始終是中國國家政權組織面臨的一項現實課題。在執政黨領導包括社會組織在內的各方面社會力量參與基層社會治理過程中，通過“支部建在連上”這一組織方式，發揮基層黨組織的組織功能、服務功能，有效孵化、培育、規范、引導社會組織成長與發展，為社會組織開展活動提供資源支持，并使其有效參與或對接基層街道社區公共服務項目，在一定程度上實現了基層政權對于社會組織運行過程中相關風險的“安全把關”作用，某種程度上有利于保持穩定的政治與社會秩序，在此意義上，以黨建引領城市基層社會治理表現為一種重要的組織機制，該機制使得基層公共部門逐步向社會賦權的同時便于有效實施秩序維護[11]。海外學者將由地方黨組織支持成立社會組織或在社會組織內部嵌入黨的基層組織視為黨的組織活動的一項新變化，并指出在傳統國家力量難以進行有效治理的領域，政黨組織正在重建自身作為服務中心和社會網絡的角色，盡管存有不足，但實踐中一些社會組織內部黨支部的存在，確實在某種程度上可以提高效率，保持組織的穩定性，提供組織資源和社會資本，吸引有才華的志愿者和雇員等[12]。

從S市轄區基層社會治理過程看，S市初步建立了以街道社區服務中心為依托的社會組織服務（孵化）中心，并依托該服務（孵化）中心，重點培育生活服務類、公益慈善類、居民互助類社會組織，并為社會組織發展提供必要支持，推動社會組織參與提供社區服務⑨。在這一過程中，街道社區基層黨組織扮演了重要的服務與治理角色，上述黨的基層組織選擇性激勵并有效引導社會組織發展的互動進程，呈現出組織運行中的風險規避邏輯。

（三）伸縮調適：以城市基層黨建引領社會治理的靈活調適邏輯

在城市基層政權與組織外部環境互動過程中，黨組織在其中發揮了靈活調適功能，這是由于，在某種程度上，政黨具有收縮調適的靈活性，政黨組織的調適與發展同時表現為一種靈活的組織機制，“政黨是表達要求的管道。政黨首要而且最重要的是作為一種代表手段，他們是代表人民表達要求的工具或機構”[13]。以黨建引領城市基層社會治理的過程，不僅包括基層政權組織內部機構設置、人員配備的變化，比如基層黨支部的設置或活動方式的變化，并以此推動社會治理重心下移，延伸黨的“工作手臂”，而且同時也體現為基層政權組織不斷適應組織外部環境變化與壓力并作出調適性建設的過程，其集中表現為基層黨組織以組織嵌入、提供服務等方式加強對于社會組織發展的引導與規范等。這種靈活伸縮調適的過程，在一定意義上同時表明了執政黨的社會建設愿景與對自身能力建設的要求。對此，亨廷頓曾指出：“一個處于現代化之中的社會，其政治共同體的建立，應當在‘橫向’上能將社會群體加以融合。”[14]332由此一來，城市基層政權可以較好地避免新的社會主要群體通過“強制性的接近渠道”（罷工、阻撓或暴亂等）而非“合法的接近渠道”（政黨或立法機構等）[15]表達自身組織訴求和利益現象的發生。

從經驗現象看，S市轄區街道范圍內重點培育生活服務類、居民互助類等三大類社會組織，并給予其公益創投、補貼獎勵、活動場地費用減免等幫扶⑩。事實上，上述過程某種程度表明在基層黨組織領導下，黨與社會組織新型關系的建立。這意味著基層黨組織在社會治理領域的獨立性與靈活性愈來愈重要，這一過程體現了黨組織的一種新的進步或變化[12]。

從深層次看，在協調執政黨與外部社會領域相互關系時，執政黨通過創新組織設置和活動方式，一定程度上較為靈活地實現了對包括社會新興領域（如“兩新”組織）在內的外部社會的有效滲透，在這些情況下，“政黨發揮的作用有時是獨立的，黨保持了自身在組織上、功能上的相對獨立性，或構成了一個重要的外部環節，政黨這一變量需要獨立處置”[16]。更進一步而言，政黨的力量也可以表現為組織的復雜性和深度，特別是體現在黨與一些社會-經濟組織的聯系方面，其有助于增強政黨自身的組織力量和對相應社會-經濟組織的號召力，并獲得社會-經濟組織力量的支持[14]342。因此，以黨建引領城市基層社會治理這一過程同時反映出城市基層政權組織及其應對外部環境壓力這一組織運行過程中的靈活調適邏輯。

四、結論及進一步討論

以城市基層黨建引領社會治理是中國國家治理過程中一種重要的組織現象。有學者指出，在一定程度上，處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于政黨的力量，一些國家在建立政治秩序方面的相對成功，很重要的是由于它們自覺地把建立政治組織一事擺在優先地位，政治組織即意味著政黨組織[14]336-341。事實上，基于對S 市的觀察，從組織運行內在邏輯角度深入分析城市基層政權組織及其應對外部社會環境壓力這一組織行為過程，同時還具有更為多重維度的重要意義或發現。

首先，在城市基層政權組織自身建設層面，以城市基層黨建引領社會治理，體現出通過對區（縣）黨委、區（縣）相關職能部門、街道黨（工）委等“條條”與“塊塊”之間權力與責任關系的調整，發揮黨政體制中政黨的政治動員和統籌協調作用，并有針對性地對治理責任主體進行激勵、考核與約束，以“條專塊統”為組織建設原則，進一步推動落實基層屬地治理責任。其次，在城市基層政權組織與組織外部環境中的社會組織等力量的適應性互動過程層面，以基層黨建引領社會治理，通過地方黨組織支持成立社會組織或在社會組織內部嵌入黨的基層組織，以提供資源支持、規范引導等方式，選擇性激勵相關社會組織發展與基層社會治理需求有效銜接，體現出組織運行中的風險規避邏輯，具有相應的“安全把關”作用。再次，發揮政黨在建立基層組織、推動社會治理中的作用，同時還體現出政黨組織的調適與發展這一靈活的組織機制，這一機制反映出政黨所具有的伸縮調適的組織功能。

與此同時，上述以城市基層黨建引領基層社會治理實踐過程具有相應的理論啟示。其既從一般意義上反映了政黨組織建設與調適性發展過程中所體現出的組織機制與功能，同時，不同于西方社會，上述“條專塊統”“安全把關”與“伸縮調適”的組織邏輯還根植于中國國家治理的歷史傳統與現實情境，現實中中國的國家與社會關系并不等同于西方社會。西方理論中對于“國家”與“社會”關系的描述認為，國家與社會在力量上此消彼長，“社會”自覺追求與“國家”的相互區分。這種簡單的二元理解方式則會簡化現實情境中國家與社會之間的復雜關聯[17]。實際情形中，以黨建引領城市基層社會治理體現出國家力量與社會力量之間互動、反饋并相互形塑的復雜過程。另外，在中國情境下，“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”，“確保黨在各種組織中發揮領導作用”，“推動各方面協調行動、增強合力”[18]是結合國情實際開展國家治理活動的總體制度安排，進一步提升基層黨組織的領導力與組織力仍將是城市基層社會治理的核心問題。以城市基層黨建引領基層社會治理的現實經驗現象同時表明，其并不完全等同于西方理論中關于治理的核心表述，即“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它們對傳統的國家和政府權威提出挑戰，認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構只要行使的權力得到了公眾的認可，就可以成為各個不同層次上的權力中心”[19]。

值得注意的是，面對屬地社會治理壓力，城市基層政權的調適性建設仍是一項不斷探索并優化的漸進過程。在這一過程中，洞察基層政權組織及其應對外部環境壓力的適應性互動過程所體現出的組織邏輯，提高組織運行績效始終是一項關鍵的議題。以城市基層黨建引領社會治理具有其相應的組織激勵邏輯、風險規避邏輯和靈活調適邏輯，繼續圍繞上述組織運行過程開展融合理論與實踐的分析將是未來一個階段研究的重要方向。

注釋：

①城市基層政府主要指城市所轄的區（縣）、街道辦事處有關政府職能部門。雖然街道辦事處是“市轄區和不設區的市人民政府的派出機關”，但隨著近年基層治理任務加重以及上級政府向街道辦事處賦權（如在城市“兩級政府、三級管理”改革中，街道辦事處被列為除市、區兩級政府之外的第三級管理主體），街道層級政府事實上承擔了一級政府的相應職能。

②中國國家統計局2018 年國民經濟和社會發展統 計 公 報，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/20190 2/t20190228_1651265.html。

③S市2018年國民經濟和社會發展統計公報。

④景躍進等教授指出，“黨和國家”或“黨和政府”的表述乃是中國現實政治經驗的反映，黨政體制的奧秘在于，作為一個復合體，它既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯，政黨結構“嵌入”和“重組”了國家或政府結構。詳見景躍進等：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第4—8頁。

⑤“條條”“塊塊”的表達源自毛澤東同志的一次談話，1956 年，毛澤東在聽取國務院第三辦公室匯報時指出，“我去年出去了一趟，跟地方同志談話。他們流露不滿，總覺得中央束縛了他們，地方同中央有些矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無數條條往下達，而且規格不一。他們若干要求，你們也不批準，約束了他們”。參見薄一波：《若干重大決策與事件的回顧（上）》，中共中央黨校出版社1991年版，第483 頁。“條條”主要指縱向層次的從中央延續到基層的各級政府中職能相似或業務內容相同的職能部門；“塊塊”主要指各個層級的地方政府，基于以行政區劃為主的黨政領導體系，包括省、市、縣、鄉四個層級。參見周振超：《當代中國政府“條塊關系”研究》，天津人民出版社2009 年版，第2頁。

⑥《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm。

⑦⑨⑩S市委市政府關于加強新時代街道工作的意見。資料來源：S市人民政府文件。

⑧S 市委市政府關于加強新時代街道工作的意見。資料來源：S市人民政府文件。S市某區城市管理委員會市政科長表示，到年底，轄區街道層級政府對該市政職能部門的考核評價結果，將直接影響到該市政部門整體的考核績效和形象。