廉政公署專業(yè)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與啟示

任建明，薛彤彤

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

專業(yè)是反腐敗機(jī)構(gòu)有效履職的必要條件之一。只有建立足夠?qū)I(yè)的反腐隊(duì)伍，才能應(yīng)對(duì)腐敗的復(fù)雜性、隱蔽性及頑固性，各項(xiàng)反腐政策和法規(guī)才能得到充分的執(zhí)行。我國香港地區(qū)的清廉指數(shù)排名多年來一直在世界上名列前茅，是公認(rèn)的廉潔之城。廉政公署（以下簡稱廉署）是香港最主要的反腐敗機(jī)構(gòu)。廉署專業(yè)化導(dǎo)向的人事管理制度造就了一支高度專業(yè)的反腐隊(duì)伍，這是香港取得卓越反腐成效的重要因素。

國家監(jiān)察委員會(huì)（以下簡稱監(jiān)委）作為內(nèi)地專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，同樣肩負(fù)著重要的反腐敗使命，同樣需要一支正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化的干部隊(duì)伍。但從改革實(shí)踐來看，監(jiān)委干部主要還是按照傳統(tǒng)的行政化導(dǎo)向的公務(wù)員人事管理制度進(jìn)行管理，不利于干部的專業(yè)化發(fā)展。監(jiān)察官制度如何才能走上專業(yè)化的發(fā)展道路，是今后監(jiān)察體制改革的一個(gè)重要議題。廉署在這方面有著系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

一、廉署專業(yè)化人事管理制度的主要內(nèi)容

廉署的人員都需要遵守香港政府規(guī)例及一般適用于公職人員的行政規(guī)則，所以廉署的人事管理制度基本上是參照香港公務(wù)員的管理制度制定的。其管理依據(jù)主要是《廉政公署條例》和《廉政公署常規(guī)》。廉署相對(duì)獨(dú)立的地位和工作性質(zhì)的特殊性，使其在具體制度上不同于一般的公務(wù)員，體現(xiàn)出獨(dú)有的專業(yè)化特點(diǎn)。

（一）實(shí)行橫向的人員分類管理，建立縱向的專業(yè)職級(jí)序列

廉署內(nèi)不同的職位承擔(dān)著不同的任務(wù)和目標(biāo)。廉署將同類或相似的職位合并為一個(gè)職系，對(duì)人員進(jìn)行分類管理，并為每個(gè)職系分別建立不同的職級(jí)序列，以便進(jìn)行專業(yè)能力的定級(jí)，使每一類人員都有專門的職業(yè)發(fā)展通道。廉署全體人員被劃分為三大類，即專業(yè)人員、首長級(jí)人員（相當(dāng)于內(nèi)地黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員）、行政人員；借用職系概念相當(dāng)于“5+2”模式。“5”是5 個(gè)專業(yè)職系，“2”是一般職系和首長級(jí)人員。

2017 年廉署編制總?cè)藬?shù)①為1472 個(gè)（不含廉政專員），其中專業(yè)人員的編制共1103個(gè)，占總編制的74.9%，專業(yè)人員占比是相當(dāng)高的。廉署專業(yè)職系也被稱為部門職系②，包括廉政主任職系、廉政調(diào)查員職系、法證會(huì)計(jì)師職系（見表1）。廉政主任職系按照廉署內(nèi)設(shè)職能部門又被細(xì)分為調(diào)查職系、預(yù)防職系、教育職系，所以實(shí)際上共包括5 個(gè)專業(yè)職系。廉政主任職系是廉署特有的職系，其職級(jí)序列分為6 級(jí)（見表2）。這一職系的人員在廉署中所占比例最大。廉政調(diào)查員職系是執(zhí)行處調(diào)查科三負(fù)責(zé)跟蹤、臥底等技偵人員的職級(jí)序列，共分為3級(jí)。法證會(huì)計(jì)師職系是執(zhí)行處調(diào)查科四的法證會(huì)計(jì)師的專業(yè)職級(jí)序列。后兩個(gè)職系也是廉署專業(yè)人員中的支援職系，主要支援廉政主任職系人員的工作。

表2 廉政主任職系薪酬及職務(wù)名稱

行政人員屬于一般職系③，編制352個(gè)，占總編制的23.9%。其職級(jí)序列與一般公務(wù)員相同。這一序列人員主要負(fù)責(zé)處理一般行政事務(wù)，工作高度綜合。

最后一類人員屬于首長級(jí)人員職系④，是單獨(dú)的職級(jí)序列，編制17 個(gè)（不包括廉政專員），占總編制的1.2%，人員少而精。其職級(jí)序列分為四級(jí)，如表1 所示。最高一級(jí)是廉政專員⑤，由特首提名，中央政府任命。第二級(jí)為副廉政專員，一般由執(zhí)行處處長兼任。第三級(jí)為執(zhí)行處副處長和高級(jí)助理處長。高級(jí)助理處長是社區(qū)關(guān)系處和防止貪污處的處長，與執(zhí)行處副處長平級(jí)。第四級(jí)為助理處長和廉政公署秘書。助理處長是三大職能部門中各個(gè)“科”的首長。廉政公署秘書是行政總部的首長，即行政總部助理處長。

表1 廉署各職系職級(jí)序列表

廉署各類人員是互相獨(dú)立的，不能兼任。其中，首長級(jí)人員相當(dāng)于“官”，其他職系人員相當(dāng)于“吏”。首長級(jí)人員的級(jí)別比其他職系級(jí)別要高，即“官”比“吏”大。首長級(jí)人員除廉政專員外，都是從助理廉政主任或廉政主任（丙）逐步晉升到所屬職系的最高級(jí)別，甚至在多個(gè)部門工作過，得到大家的普遍認(rèn)可，之后才能進(jìn)入首長級(jí)人員序列。晉升到首長級(jí)人員職系后，就脫離了原先的廉政主任職系。所以，廉署的領(lǐng)導(dǎo)人員⑥都具有很強(qiáng)的專業(yè)背景，真正實(shí)現(xiàn)了“由內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”。雖然首長級(jí)人員編制非常少，但其他職系都有各自專門的職級(jí)序列。對(duì)大多數(shù)人來說，即便不能晉升為行政領(lǐng)導(dǎo)，在專業(yè)通道上依然有很大的發(fā)展空間。

（二）精簡的機(jī)構(gòu)設(shè)置與清晰的內(nèi)部分工

廉署內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置非常精簡，按照“懲治”“預(yù)防”“教育”三管齊下的反腐策略，相對(duì)應(yīng)地設(shè)置了三大職能機(jī)構(gòu)：執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處。另外還設(shè)有一個(gè)行政總部，負(fù)責(zé)處理廉署內(nèi)部的各類行政事務(wù)。負(fù)責(zé)案件調(diào)查的執(zhí)行處編制最多，共1060個(gè)，占總編制的72.0%，是廉署最大的部門。防止貪污處編制僅71 個(gè)，占總編制的4.8%（見表3）。各專業(yè)部門內(nèi)部的人員編制根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行合理配比，每個(gè)專業(yè)部門都有專業(yè)人員負(fù)責(zé)承擔(dān)專業(yè)工作，也有行政人員為其提供支援。例如，執(zhí)行處中有14.3%的人員為一般職系人員；行政總部中有12.8%的人員屬于部門職系（關(guān)于職系的內(nèi)容見下一部分）。可見，廉署的人員編制完全是按照實(shí)際的工作需要制定，不搞平均分配、平衡照顧。

表3 廉署人員編制單位：個(gè)

廉署各個(gè)部門之間，以及各部門內(nèi)部的分工十分精細(xì)。執(zhí)行處主要負(fù)責(zé)接受投訴和進(jìn)行案件調(diào)查。執(zhí)行處有兩個(gè)處長，每位處長領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)調(diào)查科。其中“調(diào)查科一”下設(shè)的調(diào)查組負(fù)責(zé)調(diào)查政府部門、公共機(jī)構(gòu)的腐敗案件。“調(diào)查科三”作為支援組為調(diào)查提供情報(bào)、臥底行動(dòng)及技術(shù)支持等。“調(diào)查科二”負(fù)責(zé)私營機(jī)構(gòu)的案件調(diào)查。“調(diào)查科四”為其提供支持。“調(diào)查科四”下根據(jù)不同分工還設(shè)有13個(gè)小組。其中，快速反應(yīng)隊(duì)專責(zé)處理較簡單的案件，以便調(diào)查科可以專注調(diào)查相對(duì)重大和復(fù)雜的案件。2017 年，快速反應(yīng)隊(duì)共處理335 宗性質(zhì)較輕微的貪污案件，占執(zhí)行處全年接獲可追查案件總數(shù)（不包括與選舉有關(guān)的案件）的16%[1]。“調(diào)查科四”的法證會(huì)計(jì)師均具備專業(yè)資格及豐富的法證會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，從財(cái)務(wù)角度為前線調(diào)查人員提供有效支援。犯罪得益小組專責(zé)處理限制、披露及沒收資產(chǎn)的工作。執(zhí)行處還設(shè)有內(nèi)部調(diào)查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)秘密調(diào)查廉署內(nèi)部的貪腐問題。預(yù)防腐敗工作也按照公共部門和私營部門進(jìn)行分工。防止貪污處內(nèi)設(shè)兩個(gè)“審查工作組”，負(fù)責(zé)各個(gè)政府部門和公共機(jī)構(gòu)的防貪工作。其人員按照紀(jì)律部隊(duì)、教育、選舉、醫(yī)療、環(huán)保等17個(gè)不同領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)致分工。“防貪咨詢服務(wù)”則專門為私營機(jī)構(gòu)提供防貪咨詢，其工作也細(xì)分為金融、旅游、貿(mào)易及物流幾個(gè)領(lǐng)域。“管理組”負(fù)責(zé)協(xié)助防止貪污處制訂工作策略，提供行政支援。防止貪污處也配備了會(huì)計(jì)師、工程師、測量師等各類專業(yè)人員，以及具備廣泛公共行政經(jīng)驗(yàn)的前任公務(wù)員[1]。社區(qū)關(guān)系處的主要職責(zé)是促進(jìn)教育公眾，爭取公眾的支持。它分為兩個(gè)科。社區(qū)關(guān)系科一分為管理及策略組、國際及內(nèi)地聯(lián)絡(luò)組、香港商業(yè)道德發(fā)展中心、傳媒宣傳組。社區(qū)關(guān)系科二下設(shè)7 個(gè)分區(qū)辦事處，駐在香港7 個(gè)地區(qū)，每個(gè)辦事處各自職責(zé)不同，包括舉報(bào)服務(wù)、社區(qū)宣傳、廉潔選舉、公眾參與等。社區(qū)關(guān)系科二還有青年及德育組，專門負(fù)責(zé)培育青年的反貪意識(shí)[1]。細(xì)致的內(nèi)部分工為人員的專業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（三）注重專業(yè)能力考核的招聘與晉升制度

廉署的招聘與晉升非常注重對(duì)專業(yè)能力的考核，尤其是專業(yè)職系的人員。下文主要介紹廉政主任職系的招聘與晉升制度。

廉署人員實(shí)行公開招聘，招聘職位及相關(guān)信息會(huì)在廉署網(wǎng)站上公布，直接招聘僅適用于助理廉政主任及廉政主任（丙）兩個(gè)職級(jí)的人員。換言之，其他高級(jí)專業(yè)人員都必須經(jīng)由內(nèi)部專業(yè)晉升而來。初級(jí)專業(yè)人員主要通過內(nèi)部專業(yè)培訓(xùn)和實(shí)際專業(yè)工作磨礪兩個(gè)途徑來提升其專業(yè)能力。不同的職位招聘要求各異。具體涉及學(xué)歷、英文、工作經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)資格、義工服務(wù)經(jīng)驗(yàn)等。招聘考核主要包括筆試、集體面試、單獨(dú)面試等環(huán)節(jié)，以考查專業(yè)能力為主。一些專業(yè)性較強(qiáng)的崗位還會(huì)增加考試科目，例如，執(zhí)行處有體能測試和心理測試等。其中，執(zhí)行處的人員招聘是由執(zhí)行處的“訓(xùn)練及發(fā)展組”進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)了“由專業(yè)人員招聘專業(yè)人員”。

此外，廉署人員全部實(shí)行合約制，合約期2.5年。到期需要接受考核，除了工作表現(xiàn)，還包括員工的忠誠（loyalty）和誠信（integrity），由上級(jí)主管作出是否續(xù)聘的決定。如果合約期滿且考核合格，可以繼續(xù)續(xù)約，并額外獲合約期內(nèi)全部薪酬的25%作為滿期獎(jiǎng)金（扣除公積金供款）。考核不合格則不再續(xù)約。這樣，不合格的人員能夠被及時(shí)淘汰，避免“鐵飯碗”造成人員固化。同時(shí)配合獎(jiǎng)金制度的設(shè)計(jì)，有利于吸引、留住優(yōu)秀人才，保證隊(duì)伍整體的專業(yè)、廉潔和穩(wěn)定。

在晉升方面，廉政主任職系的晉升主要憑借個(gè)人專業(yè)能力和工作績效。助理廉政主任及廉政主任（丙）必須通過內(nèi)部專業(yè)考試，符合年資要求，連續(xù)數(shù)年的工作表現(xiàn)評(píng)核⑦報(bào)告良好，并獲主管推薦，才可參加晉升面試或被考慮晉升。較高級(jí)職位的晉升主要考慮年資、工作表現(xiàn)評(píng)核報(bào)告和主管推薦，一般無需面試。廉署人員還必須經(jīng)過必要的培訓(xùn)并通過考核才可以獲得晉升資格。所有獲推薦晉升的員工必須通過背景調(diào)查。晉升結(jié)果需由對(duì)應(yīng)部門最高領(lǐng)導(dǎo)，例如執(zhí)行處處長、副處長，社區(qū)關(guān)系處處長審核批準(zhǔn)。另外，廉署人員的晉升必須是逐級(jí)的，不能跨職系晉升，除非晉升到首長級(jí)人員職系。

（四）分類又分級(jí)的培訓(xùn)制度

廉署一向鼓勵(lì)持續(xù)學(xué)習(xí)，從其成立之初就建立了訓(xùn)練學(xué)校，鼓勵(lì)所有人員采取終身學(xué)習(xí)態(tài)度，持續(xù)增強(qiáng)個(gè)人專業(yè)能力以面對(duì)挑戰(zhàn)。廉署的專業(yè)培訓(xùn)分類、分級(jí)進(jìn)行。分類培訓(xùn)即針對(duì)不同職系、不同專業(yè)的人員設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容。廉署專業(yè)培訓(xùn)和一般培訓(xùn)分開進(jìn)行，各部門也有專門的專業(yè)培訓(xùn)。執(zhí)行處的專業(yè)培訓(xùn)由“訓(xùn)練及發(fā)展組”負(fù)責(zé)。這個(gè)小組專門為執(zhí)行處的助理調(diào)查主任至總調(diào)查主任，制訂和落實(shí)系統(tǒng)的培訓(xùn)及事業(yè)發(fā)展路徑，目的是將調(diào)查人員培訓(xùn)為最具誠信及能力的反貪專才。訓(xùn)練及發(fā)展組由一名首席調(diào)查主任領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)訓(xùn)練的共11 人，負(fù)責(zé)發(fā)展的有4 人（訓(xùn)練及發(fā)展組架構(gòu)見圖1），實(shí)現(xiàn)了“由專業(yè)人員培訓(xùn)專業(yè)人員”。如果其他職系也有與其專業(yè)相關(guān)的培訓(xùn)需求，訓(xùn)練及發(fā)展組也會(huì)提供相關(guān)培訓(xùn)。

圖1 訓(xùn)練及發(fā)展組架構(gòu)

行政總部的人力資源發(fā)展小組負(fù)責(zé)為社區(qū)關(guān)系處、防止貪污處、行政總部人員以及署內(nèi)所有一般和支援職系人員提供職業(yè)培訓(xùn)及發(fā)展課程，亦為執(zhí)行處人員安排非職業(yè)培訓(xùn)[1]。這一小組也會(huì)進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，例如，為社區(qū)關(guān)系處人員舉辦“使用社交媒體進(jìn)行大眾宣傳及建立企業(yè)形象”的工作坊，為一般及支援職系人員提供一系列提升職能的課程等。

分級(jí)培訓(xùn)即對(duì)于不同職級(jí)的人員進(jìn)行專門的專業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)課程和方式眾多，主要有以下四類：第一，“入職培訓(xùn)”。新入職的助理調(diào)查主任要接受為期2.5 年、分為三個(gè)階段、共22 周的入職課程。新入職的調(diào)查主任要接受為期2 年、分為兩個(gè)階段、共19周的入職課程。培訓(xùn)方式主要是課堂教授和派駐不同調(diào)查科接受在職培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋法律條文、證據(jù)規(guī)則、計(jì)算機(jī)資料鑒證、財(cái)務(wù)調(diào)查、認(rèn)知訊問方法、沖突管理技巧、規(guī)則與程序以及其他有助于提升專業(yè)水平的課題。第二，在同一職級(jí)工作5 年或以上的助理調(diào)查主任、調(diào)查主任和高級(jí)調(diào)查主任須接受“復(fù)修課程”，即持續(xù)專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，學(xué)習(xí)最新的反貪知識(shí)和技能。在這些課程上，學(xué)員可以分享彼此的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，交流知識(shí)，互相學(xué)習(xí)。2018 年，廉署為370 名廉署人員提供此項(xiàng)訓(xùn)練。第三，訓(xùn)練及發(fā)展組為調(diào)查主任、高級(jí)調(diào)查主任、總調(diào)查主任開設(shè)了“指揮課程”，以提升調(diào)查人員的領(lǐng)導(dǎo)及專業(yè)才能。其中，為期4周的“總調(diào)查主任指揮課程”是廉署的旗艦培訓(xùn)課程，專為剛晉升的總調(diào)查主任而設(shè)。目的是培訓(xùn)他們作為管理和領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)該具備的決策思維。總調(diào)查主任指揮課程還會(huì)邀請(qǐng)來自不同地區(qū)的學(xué)員參與，包括本地、內(nèi)地、澳門和海外執(zhí)法機(jī)關(guān)的警司級(jí)或同級(jí)人員。時(shí)至今日，這個(gè)課程已發(fā)展成為一個(gè)國際知名的高級(jí)指揮課程，每期均會(huì)安排專業(yè)人士、本地政治領(lǐng)袖、知名學(xué)者擔(dān)任嘉賓講者。除了傳授專業(yè)知識(shí)，講者還會(huì)就領(lǐng)導(dǎo)才能和管理技巧跟學(xué)員分享他們的寶貴經(jīng)驗(yàn)。學(xué)員也可以被安排到內(nèi)地進(jìn)行比較研習(xí)，實(shí)地了解內(nèi)地的反貪工作和法律制度。第四，訓(xùn)練及發(fā)展組推行“師友”計(jì)劃，讓資歷較淺的學(xué)員在導(dǎo)師的提點(diǎn)和支持下，盡早適應(yīng)執(zhí)法工作和了解廉署的核心價(jià)值，也讓導(dǎo)師有機(jī)會(huì)提升人際溝通技巧，溫故知新，鞏固他們身為廉署人員應(yīng)該堅(jiān)守的信念和價(jià)值。這樣的分類、分級(jí)培訓(xùn)使得廉署人員的能力在不同的職業(yè)發(fā)展階段都能夠得到提升，實(shí)現(xiàn)了培訓(xùn)的可持續(xù)化。

此外，訓(xùn)練及發(fā)展組提供的專業(yè)培訓(xùn)還包括傳授不同的專題課程的“工作坊”，例如清洗黑錢、虛擬貨幣等。這些“工作坊”有助于廉署人員掌握法律和執(zhí)法方面的最新知識(shí)。廉署人員亦有機(jī)會(huì)修讀本地其他機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的培訓(xùn)課程、內(nèi)地的國情研習(xí)班以及國外知名機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的培訓(xùn)課程，學(xué)習(xí)執(zhí)法、槍械、信息科技、計(jì)算機(jī)資料鑒證、金融市場等不同領(lǐng)域的知識(shí)，提升專業(yè)水平。廉署內(nèi)部的人員流動(dòng)也是重要的人員培訓(xùn)方式。廉署新入職的人員，工作2.5年后，需要去舉報(bào)中心和快速反應(yīng)隊(duì)各工作1 年。其他人員2—3 年就會(huì)在部門內(nèi)部進(jìn)行換崗。這有利于拓展人員的專業(yè)知識(shí)。值得強(qiáng)調(diào)的是，廉署人員不對(duì)外交流，除了首長級(jí)人員，其他人員跨部門的調(diào)動(dòng)也較少。廉署人員長期從事某一工作，這一方面避免了利益沖突，另一方面也有利于專業(yè)化的發(fā)展。

在硬件上，廉署大樓配備先進(jìn)的培訓(xùn)設(shè)施，包括射擊場、多用途訓(xùn)練館、健身室、計(jì)算機(jī)訓(xùn)練室、模擬法庭及多個(gè)錄像會(huì)面訓(xùn)練室。廉署訓(xùn)練營具備完善的教室設(shè)備及戶外高繩網(wǎng)訓(xùn)練場，設(shè)有多個(gè)模擬訓(xùn)練室，可進(jìn)行拘捕及搜查行動(dòng)的實(shí)況訓(xùn)練。

（五）能者多得的薪酬制度

廉署的薪酬以崗位職責(zé)、任務(wù)以及人員的專業(yè)能力為標(biāo)準(zhǔn)來制定。2018—2019年，廉署開支共1，120，424，000港幣，其中85.72%都屬于薪金、津貼等與員工有關(guān)的開支。廉署一般職系及支援職系人員的薪酬與同等職級(jí)的公務(wù)員相同。廉署特有職系，即廉政主任職系人員有單獨(dú)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，按照廉署人員薪級(jí)表⑧支薪。薪級(jí)表明確規(guī)定了48個(gè)薪點(diǎn)對(duì)應(yīng)的薪酬范圍。大約每10年，其薪酬會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況、社會(huì)情況、員工士氣等進(jìn)行一次調(diào)整。廉政主任職系人員在香港屬于“紀(jì)律部隊(duì)”，相比其他一般公務(wù)員，他們的工作強(qiáng)度、工作壓力更大，所要求的專業(yè)能力也更高，所以其薪酬要高于一般公務(wù)員。目前，擁有大學(xué)學(xué)位并獲聘為廉政主任（丙）職級(jí)的人員的薪酬，與剛?cè)肼毱渌o(jì)律部隊(duì)（如警務(wù)督察、入境事務(wù)主任）的人員薪酬相仿，比二級(jí)行政主任或教育主任的薪酬高出約1.5 萬港幣（見表4）。另外，廉署內(nèi)部人員工資與專業(yè)職級(jí)對(duì)應(yīng)。從表2 中可以看出，職級(jí)越高，專業(yè)能力越強(qiáng)，薪酬越高。這充分體現(xiàn)了廉署對(duì)專業(yè)性的尊重，也形成了以專業(yè)為導(dǎo)向的正向激勵(lì)。

表4 廉政主任（丙）職級(jí)人員與其他同級(jí)公務(wù)員入職月薪比較表

（六）充分的專業(yè)權(quán)限

充分的專業(yè)權(quán)限是尊重和發(fā)揮廉署人員專業(yè)性、保證廉署高效履職的重要條件。《廉政公署條例》《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》賦予了廉署人員強(qiáng)有力的調(diào)查權(quán)。例如，廉署人員在有合理懷疑的前提下，有權(quán)對(duì)嫌疑人實(shí)施逮捕⑨，對(duì)被逮捕人員扣留48 小時(shí)⑩；調(diào)查人員在有廉政專員授權(quán)的情況下，可以調(diào)查各種各類的賬目及銀行資料等?；廉署人員還可以向法庭申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)限制令、搜查令，要求嫌疑人交出旅游證件。

對(duì)于不同級(jí)別的人員，其專業(yè)權(quán)限也有所不同。在立案方面，每天執(zhí)行處處長至首席調(diào)查主任等人員都會(huì)收到舉報(bào)中心報(bào)送的24 小時(shí)內(nèi)收到的舉報(bào)，之后以上人員將開會(huì)進(jìn)行討論，最終由執(zhí)行處處長決定哪些舉報(bào)需要立案。立案的案件會(huì)當(dāng)場分派給相應(yīng)的調(diào)查科。在調(diào)查權(quán)限方面，廉署內(nèi)每一個(gè)個(gè)案都會(huì)分派給一個(gè)專門的調(diào)查組。通常，只有總調(diào)查主任才可以作為一個(gè)調(diào)查組的組長。高級(jí)調(diào)查主任、調(diào)查主任、助理調(diào)查主任都可以作為個(gè)案主管辦理案件，但他們需要與總調(diào)查主任商討或匯報(bào)案件的計(jì)劃及進(jìn)展。每個(gè)總調(diào)查主任也需要定期向首席調(diào)查主任匯報(bào)比較重要的、復(fù)雜的案件的進(jìn)度、調(diào)查計(jì)劃等。在扣留權(quán)的行使上，個(gè)案主管和調(diào)查組組長也需要向首席調(diào)查主任匯報(bào)，由其簽字決定。

在這樣的制度下，廉署建立起了一支高度專業(yè)化的反腐隊(duì)伍。2018年，83.54%的可追查貪污舉報(bào)的調(diào)查工作在12個(gè)月內(nèi)完成；99.59%的可追查的案件舉報(bào)人在48 小時(shí)內(nèi)被約見；100%的非貪污性質(zhì)案件的舉報(bào)人在2 個(gè)工作日內(nèi)得到適當(dāng)處理；所有的關(guān)于倡廉教育的訴求和防貪意見訴求都在2個(gè)工作日內(nèi)得到回應(yīng)[2]。為了方便調(diào)查，廉署人員還運(yùn)用專業(yè)技巧說服匿名舉報(bào)人實(shí)名舉報(bào)。問卷調(diào)查顯示，2017 年，73%的舉報(bào)人愿意表明身份。人員的高度專業(yè)化使得廉署反腐工作取得了顯著成效。2017年和2018年，香港地區(qū)連續(xù)2年在全球清廉指數(shù)排名中位列13。

二、廉署人事管理理念及制度的啟示

內(nèi)地反腐機(jī)構(gòu)的干部管理制度與廉署的人事管理制度有很大的差異。究其根本，是制度背后理念上的差異。監(jiān)委要實(shí)現(xiàn)專業(yè)化改革，應(yīng)充分借鑒廉署經(jīng)驗(yàn)，即借鑒其具體制度設(shè)計(jì)，更好克服“官本位”文化。

（一）廉署人事管理理念及其啟示

廉署的人事管理工作之所以能夠以工作的專業(yè)性和人員的專業(yè)能力為核心，背后是“專業(yè)本位”的理念。首先，專業(yè)是其制度設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)。廉署職系、職級(jí)的劃分，實(shí)際上是對(duì)人的專業(yè)能力進(jìn)行分類和分級(jí)，橫向上實(shí)現(xiàn)能力類型與職位的匹配，縱向上實(shí)現(xiàn)能級(jí)與職級(jí)的匹配；內(nèi)部分工都是以專業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)；其他配套制度，包括招聘、晉升、培訓(xùn)、薪酬都是依據(jù)專業(yè)類型和專業(yè)能力制定的。專業(yè)是其制度設(shè)計(jì)的核心理念。其次，專業(yè)化是人事制度設(shè)計(jì)的重要原則，并對(duì)人員形成了專業(yè)導(dǎo)向的正向激勵(lì)。細(xì)致的分工使得廉署人員能夠長期從事特定工作，專業(yè)性不斷提高；嚴(yán)格的招聘和晉升標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)的培訓(xùn)、能者多得的薪酬制度，是為了保證和提升專業(yè)能力。即便是行政領(lǐng)導(dǎo)，也必須通過專業(yè)職級(jí)序列逐步晉升，以確保其具備相當(dāng)高的專業(yè)水準(zhǔn)。再次，以專業(yè)能力作為其重要的價(jià)值認(rèn)同。廉署各項(xiàng)人事管理制度表明，反腐工作的專業(yè)性得到了普遍的重視，機(jī)構(gòu)內(nèi)部各項(xiàng)工作的差異得到承認(rèn)。反腐專業(yè)人員與一般行政人員和普通公務(wù)員區(qū)別開來，被看作“專才”。這從認(rèn)識(shí)層面奠定了廉署人員的專業(yè)地位。同時(shí)，廉署十分重視專業(yè)能力，并充分尊重專業(yè)人才，使專業(yè)人員都能得到與其能力相匹配的權(quán)力和利益。制度規(guī)定會(huì)對(duì)組織文化形成潛移默化的影響。廉署人員普遍認(rèn)可現(xiàn)行的管理制度，并尊重和崇尚專業(yè)能力；上下級(jí)之間基本沒有人身依附關(guān)系。

與廉署不同，內(nèi)地的反腐機(jī)構(gòu)與其他黨政機(jī)關(guān)一樣，均深受“官本位”文化的影響。官本位文化，是指人們普遍地“把是否為官、官職大小、官階高低作為衡量個(gè)人社會(huì)地位高低、個(gè)人社會(huì)價(jià)值大小首要標(biāo)準(zhǔn)的一種價(jià)值觀念”[3]。內(nèi)地反腐機(jī)構(gòu)的干部管理制度以官職為核心，嚴(yán)重忽視反腐工作和反腐人員的專業(yè)性。監(jiān)委之所以設(shè)置很多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?，主要不是基于職能分工的考量，而是為了能有更多的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，以增加職務(wù)晉升機(jī)會(huì)。監(jiān)委實(shí)行行政化的管理方式，內(nèi)部缺乏專業(yè)分工、各職位之間的差異，職位所要求的專業(yè)能力、工作職責(zé)、工作難度被弱化，工作職位被看作官職的代名詞；缺少人員分類管理，監(jiān)委干部基本屬于公務(wù)員當(dāng)中的綜合管理類，反腐專業(yè)人員被等同于一般的行政人員。在人事管理方面，官職是各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)。工資福利、職級(jí)都以行政職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)；干部招考的考試內(nèi)容與其他公務(wù)員基本一樣，與專業(yè)能力密切相關(guān)的題目很少，專業(yè)能力測試分值比例僅占15%；干部的考核、晉升標(biāo)準(zhǔn)也較為模糊，考核結(jié)果評(píng)定的客觀性和公正性往往會(huì)受到主管領(lǐng)導(dǎo)的主觀影響，造成對(duì)于能力考量的忽視[4]；在人員培訓(xùn)上，基本實(shí)行“大鍋燴”的形式，專門的實(shí)踐操作、專業(yè)技能方面的培訓(xùn)較少。在這樣的制度和文化氛圍中，干部們也形成了“以官為尊”的價(jià)值取向，將追求“官職”晉升作為重要的、甚至是唯一的職業(yè)追求，缺乏對(duì)專業(yè)能力的尊重和認(rèn)同。

由此可見，不同理念導(dǎo)致香港和內(nèi)地反腐機(jī)構(gòu)的人事管理制度設(shè)計(jì)上的截然不同。在“官本位”的理念下，內(nèi)地反腐機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的干部管理制度很難有實(shí)質(zhì)性的突破。隨著社會(huì)分工的不斷精細(xì)化，公共管理的實(shí)踐也逐步走向?qū)I(yè)化，反腐敗更需要擁有專業(yè)能力的人才，“官本位”理念和文化不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展和需要。“專業(yè)本位”重視專業(yè)能力的發(fā)展，提倡通過個(gè)人努力增強(qiáng)專業(yè)能力實(shí)現(xiàn)職業(yè)發(fā)展，這一價(jià)值取向體現(xiàn)了對(duì)專業(yè)能力的尊重。要實(shí)現(xiàn)反腐隊(duì)伍的專業(yè)化發(fā)展，必須破除“官本位”理念，樹立“專業(yè)本位”的理念。一方面，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到反腐工作的專業(yè)性。反腐敗需要運(yùn)用各種高級(jí)專業(yè)技能或技術(shù)，以及法律、審計(jì)、財(cái)務(wù)、金融、信息科技、教育學(xué)、心理學(xué)等多方面的專業(yè)知識(shí)，不能將其等同于一般的綜合行政工作。另一方面，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)充分借鑒廉署的經(jīng)驗(yàn)，以專業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，樹立專業(yè)的導(dǎo)向，充分重視和尊重專業(yè)人才，逐步改變現(xiàn)有的唯“官”是圖的取向，形成“以專為尊”的價(jià)值導(dǎo)向。

（二）廉署人事管理制度及其啟示

理念需要通過制度來實(shí)現(xiàn)。鄧小平曾講道：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵5]制度對(duì)人的行為具有重要的引導(dǎo)作用。監(jiān)委要將“專業(yè)本位”的理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)干部的專業(yè)化發(fā)展，就必須構(gòu)建起專業(yè)導(dǎo)向的干部管理制度。在這方面，廉署成熟的專業(yè)化人事管理制度值得充分借鑒。第一，按照職能設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，內(nèi)部實(shí)行專業(yè)分工。反腐工作需要運(yùn)用多種技能和知識(shí)，單個(gè)干部很難深入地、全面地掌握所有專業(yè)技能。按照工作內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致的分工，減少干部與外部機(jī)構(gòu)的交流，讓干部們?cè)诟髯缘膶I(yè)領(lǐng)域長期工作，隨著不斷的學(xué)習(xí)總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)積累，其專業(yè)能力會(huì)逐步得到提高。監(jiān)委可設(shè)置“調(diào)查”“監(jiān)督預(yù)防”“教育宣導(dǎo)”三大職能機(jī)構(gòu)，并按照腐敗領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)細(xì)分。同時(shí)明確職位職責(zé)、任務(wù)及所需要的專業(yè)能力，壓縮行政領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量，充實(shí)一線反腐人員力量。第二，對(duì)人員實(shí)行橫向分類、縱向分級(jí)的管理。將專業(yè)人員、行政人員、其他輔助人員進(jìn)行分類管理，并為每一個(gè)職系建立專門的職業(yè)晉升通道。專業(yè)人員可細(xì)分為審查（調(diào)查）職系、監(jiān)督預(yù)防職系、審理職系、教育宣導(dǎo)職系等。第三，建立起配套的專業(yè)化導(dǎo)向的人事管理制度。監(jiān)委干部的招聘、考核、晉升都應(yīng)當(dāng)以專業(yè)能力和工作業(yè)績?yōu)橹饕罁?jù)。薪酬、權(quán)限與職級(jí)直接掛鉤，與行政級(jí)別無關(guān)，以形成專業(yè)導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)委干部的分級(jí)、分類的專業(yè)化培訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)其專業(yè)能力的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①廉署實(shí)有人員也受離職等因素影響，是不穩(wěn)定的。近年平均離職率在5%左右。為分析可靠，下文除非專門說明，一般均使用編制人數(shù)。

②相當(dāng)于內(nèi)地《公務(wù)員法》中的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員。

③相當(dāng)于內(nèi)地《公務(wù)員法》中的綜合管理類人員或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列人員。

④相當(dāng)于內(nèi)地黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部或《公務(wù)員法》中的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員。

⑤廉政專員雖不屬于香港特區(qū)政府的問責(zé)制官員，但實(shí)際上也是政治任命類官員。香港叫問責(zé)制官員，或問責(zé)制高官，其實(shí)就是其他國家或地區(qū)的政務(wù)官。廉政專員與廉署其他首長級(jí)人員是不一樣的。其他首長級(jí)人員一定都是經(jīng)由專業(yè)職系頂級(jí)人員晉升而來，且像其他廉署雇員一樣，屬于合約制人員。

⑥正如上文所注，由于廉政專員屬于政治任命類官員，是比較特殊的，其專業(yè)性不受廉政公署人事管理制度限制。

⑦為了配合晉升安排，每位員工每年均定時(shí)進(jìn)行工作表現(xiàn)評(píng)核，評(píng)核結(jié)果會(huì)給一個(gè)分?jǐn)?shù)，對(duì)應(yīng)到一個(gè)級(jí)別。

⑧參見廉政公署人員薪級(jí)表，https：//www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/pay/54.html。

⑨參見《廉政公署條例》第10條。

⑩參見《廉政公署條例》第10A條。

?參見《防止賄賂條例》第13條。

?國家監(jiān)委的人員編制少于廉政公署，但卻有40個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)還不包括40 多個(gè)派駐黨和國家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢組。