“問題樓盤” 社會矛盾的基本特點、癥結與治理思路

李三輝

（河南省社會科學院， 河南鄭州450000）

一、問題提出與文獻回顧

伴隨著經濟社會發展與城市化進程加速，我國房地產業獲得了快速擴張。由于各種原因地產樓盤在規劃建設、交易出售、使用運轉等階段不同程度地出現了資金鏈斷裂、開發商跑路、爛尾樓、后續服務不規范等問題，產生了許多“問題樓盤”，埋下了矛盾糾紛隱患?！皢栴}樓盤” 往往容易導致房地產領域的涉法涉訪事件頻發、涉眾型矛盾糾紛日益高發，增添了群體性事件發生概率，加重了社會穩定風險和社會治理體系構建難度。與之伴生的還有社會不滿情緒擴散，增加了社會恐慌和社會性對立，帶來官民對立風險、政府公信力受損，如若處理不好，潛在的社會危害邏輯會逐步從經濟問題轉化為社會問題，影響社會安全和政治安全。

目前，學界少有對 “問題樓盤” 社會矛盾及其治理的專題研究，一些討論只散見在政府文件、媒體報道、房地產領域涉法信訪、房地產風險報告等之中。關于 “問題樓盤” 目前還沒有確切的定義，只是從爛尾停工、產權交易受阻、安置補償不到位、配套設施服務不規范、拖欠工資等問題表現來界定其內容。為便于研究，本研究在前人研究基礎之上將 “問題樓盤” 界定為：在規劃建設、交易出售、使用運轉等階段出現了資金鏈斷裂、開發商跑路、爛尾、交房劣質等各式問題，從而引發或可能引發信訪、法律訴訟、群體性事件等社會矛盾和危機，對社會大局穩定造成威脅和損害的樓盤。風險社會下 “問題樓盤” 觸發的矛盾風險，容易發展為全域性問題，必須引起重視。因房地產問題引發的危機教訓是慘痛的，如1991年日本房地產泡沫導致15年經濟蕭條；1997年東南亞國家房地產泡沫引發金融危機；2008年美國次貸危機引發全球金融海嘯。在文獻梳理上，雖然 “問題樓盤” 現有研究較少，但社會矛盾（social conflict）一直是國內外學界關注的重要議題。與社會學肇始于西方一樣，社會矛盾理論也較早形成于西方，如社會沖突理論、風險社會理論等。風險社會理論認為，風險是不可控、普遍存在的，風險是造成社會矛盾的重要原因，現代社會就是人為風險占主導的風險社會[1]。除了構建社會矛盾理論，西方學界也對中國基層社會矛盾給予了關注，對沖突的主體、原因和基層社會矛盾的化解與治理進行了探討。

國內學者注重社會矛盾研究，但對“問題樓盤”社會矛盾缺乏針對性研究。目前從房地產領域的社會矛盾問題來開展的研究主要有以下：一是矛盾焦點。土地矛盾、拆遷矛盾是房地產開發中的典型矛盾[2]，拆遷、征地、舊城改造等引致的社會矛盾經常演化為群體性事件，“涉土涉房” 矛盾不僅對抗激烈，且引發的上訪漲幅較大[3]。二是矛盾類型。從“利益相關者” 的角度看，它涉及地產開發商、政府、建筑商等，有市場競爭者、消費者等宏觀、中觀、微觀三個層次的社會矛盾。三是矛盾表現形式。因房地產糾紛引發的信訪多是利益受損較大，群眾常以集體上訪、非正常上訪形式尋求黨委政府介入，存在群體性事件和極端行為的風險[4]。四是房地產業中的社會風險。房地產社會風險是指對社會產生損害的不確定性[5]，最直接表現是社會不滿，普遍的社會不滿可以向集體性敵視、具體利益沖突、群體性事件轉化[6]。房地產不僅僅是經濟問題，也是政治、社會問題，房地產領域的風險積聚會危及政府公信力和社會穩定，甚至成為社會動蕩之源[7]。五是房地產社會矛盾處理。有學者認為要分析多個相關利益主體關系來加強合作治理，影響社會穩定的不是信訪而是背后未調處的矛盾，信訪可以展現社會矛盾沖突，對完善社會管理、疏解社會矛盾、維護社會穩定有重要作用[8]。

不難發現，學界對房地產領域社會矛盾的分析有一定見地，但普遍缺乏系統性、全面性，沒有過多涉及 “問題樓盤” 社會矛盾治理研究。基于此，我們需從其他方向的社會矛盾及其化解研究尋求支持，尤其是多視角、寬領域、全方位展開了的基層社會矛盾研究。一些學者從經濟、政治、社會機制等方面分析了基層社會矛盾的產生原因，從形態上、性質上、程度上區分了基層社會矛盾的表現形式，從體制機制、治理思想、社會預防策略、制度內化解等視角探討了基層社會矛盾化解。應當說，國內外關于社會矛盾尤其是基層矛盾的相關研究已很豐碩，具有較高的學術價值，這對研究 “問題樓盤”社會矛盾解決具有很好的借鑒意義。隨著社會發展，風險社會越來越呈常態趨勢，“問題樓盤” 牽涉的復雜社會問題就是風險表征，若處理不好，矛盾糾紛勢必高發疊加、增加社會風險，威脅社會穩定，而學界關于 “問題樓盤” 社會矛盾治理研究還處于起步階段。鑒于此，筆者在對H 省問題樓盤調研基礎上，將著眼于社會轉型和房地產業快速擴張交織的背景，從防范化解社會風險的緊迫現實需求，來分析 “問題樓盤” 引發社會矛盾的現狀、特征、類型和產生原因，從應對和治理的角度探討化解 “問題樓盤” 社會矛盾的時代基礎和現實困境，最后從源頭防范的 “止” 和矛盾化解的 “治” 來探尋問題的解決策略。

二、“問題樓盤” 社會矛盾的類型表征

表1 “問題樓盤” 引發社會矛盾的類型分析

當前，防范化解重大風險被擺在了治國理政的顯著位置，“問題樓盤” 觸發的矛盾風險可能發展為影響全域的問題。防范化解 “問題樓盤” 社會風險，首先要厘清其矛盾糾紛態勢、類型特征及源頭動因，只有識別好風險問題才能更好地“對癥下藥”去保障群眾權益、維護大局穩定、提升社會治理。為清晰把握 “問題樓盤” 社會矛盾的類型全貌，我們設置了四個維度來考察，即矛盾性質、所涉主體、人員規模、矛盾處理渠道等。具體來看，在矛盾性質上，“問題樓盤” 引發的社會矛盾都屬于人民內部矛盾，是制度內的社會矛盾，這些矛盾又可細分為利益沖突型、情感對立型、心理失衡型。從所涉主體的角度看，“問題樓盤” 引發的社會矛盾以非平等性主體間矛盾關系為主，公民與法人、公民與行政機關、公民與非法人團體或組織等，是多主體交織的社會矛盾形式。在這些矛盾運行過程中，又具體涉及購房人、開發商、建筑商、工人、房地產上下企業、城建、公檢法和信訪等政府或公共部門。在人員規模上，個體性沖突與群體性沖突交互并存，且容易引發群體性事件，普遍存在群體性糾紛。在適用法律與矛盾處理渠道上，又可分為訴訟和非訴訟兩大處理方式，包含民事糾紛、涉法涉訪矛盾糾紛。

表2 “問題樓盤” 社會矛盾的基本表現

考究 “問題樓盤” 矛盾糾紛，可以發現，主要有以下幾大特點：其一，“問題樓盤” 涉民利益深，利益性矛盾是重點；其二，“問題樓盤” 關系重大民生，涉事民眾的不滿情緒普遍較高，社會燃點降低；其三，“問題樓盤” 牽涉層面多、關聯人數多，問題解決難度大或無法解決；其四，“問題樓盤”的解決在一定程度上存在正當訴求渠道缺乏和公正公平權益保障機制不暢問題；其五，在矛盾生成和化解過程中，有權益訴求合理和行為方式不合理性甚至違法的矛盾張力，也存在多數人的合理訴求與少數人的無理取鬧、別有用心的人插手利用等情況。

可以預見的是，“問題樓盤” 引發的社會矛盾在發展強度和態勢上，將在當前和今后一個時期內繼續面臨量大面廣、強度烈度擴張，未解矛盾張力積聚放大等現實，同時矛盾沖突的個體性行為向群體性行為轉變的趨勢以及糾紛的組織化傾向更加鮮明，呈現網上網下相互聯合、合法非法手段并存、新發舊存矛盾交織的基本態勢。

三、“問題樓盤” 社會矛盾化解的現實癥結

化解 “問題樓盤” 社會矛盾最有效、最直接的方式就是消除“問題樓盤”。從這個意義上講，如何突破 “問題樓盤” 化解所面臨的現實難題成為問題解決的重要著力點。其中，加強政府治理至關重要，因為不管是 “問題樓盤” 的先期催生，還是當前化解，政府的主體責任都最大。值得欣慰的是，隨著法治國家、法治政府、法治社會建設的不斷推進，社會治理創新實踐極大豐富深化、多元矛盾糾紛化解機制逐步完善，民眾法治理念持續上揚、維權烈度和方式趨向平和，再加上共建共治共享社會治理格局的全域營造，政府等權力運行日益規范、服務型政府日益呈現，在各項民生建設大步推進的同時官民矛盾緩和明顯且政府公信力可期。不過，也應當看到破解 “問題樓盤” 在頂層政策法律突破、政府治理提升、企業運轉經營、民眾情緒疏導等層面不同程度地存在的困境，尤其是作為癥結關鍵的政府和企業這兩大責任主體所存在的問題。

（一）政策環境變化導致歷史遺留難題

調研發現，許多 “問題樓盤” 是以歷史遺留難題面目呈現的，它們產生于過去。由于歷史環境、政策背景都發生了很大變化，這就導致一些 “問題樓盤” 難以定性，政策不符、手續殘缺、事實不清等因素催生了問題樓盤及其后續問題的發生，進而埋下了矛盾。政策不銜接成為推進 “問題樓盤” 解決的最大困難點，即在日漸修繕的政策“剛線” 下，依法依規不能化解 “問題樓盤”，但又必須要解決。一是歷史及特定條件下的政策因素導致項目后續手續難以完善，如未批先建、邊建邊辦、“特事特辦，超前辦理” 等違規行為，導致后期無法辦理規劃驗收和不動產登記。二是地產政策與房地產市場高速發展不同步，因政策變更、規劃調整等原因，造成無法完善相關施工建設手續、無法辦理房產證、拆遷安置困難、工程款項支付停滯等。三是政策的不穩定性帶來了許多歷史遺留問題，如先期政策環境寬松滋生了供地不規范、未批即用、招商引資政策前后矛盾、政策調整頻發等。四是政策不銜接進一步加大化解難度。目前，有相當一部分 “問題樓盤”停工時間較長，其建設手續辦理的程序、指標、標準、政策以及繳費方式等都發生了較大變化，若不綜合考慮歷史背景、發展環境去制定一些針對性、靈活性的政策，將會形成更多更難解決的問題，進而派生出更多隱患。

（二）化解“問題樓盤” 面臨追責困境

在化解 “問題樓盤” 的過程中，面臨著政策風險和法律風險，這是各地干部反映較突出的一個問題，既有解決問題的責任和擔當，又有擔責違規的憂慮。調研發現，各地在處置化解 “問題樓盤” 上都存在觀望、試探心理，不敢或不太敢大刀闊斧地推進。各地工作人員在具體處置 “問題樓盤” 中不乏思考甚至有許多創新性解決方案，但是由于中央高層、省級層面沒有出臺相關支持意見文件，各地對超出法規的問題不能也不敢處置，普遍面臨縮手縮腳困境。從各地探索出的一些方法看，不管是紀委介入、集體決策，還是適度擔責、依法依規，或是實施問責備案包、引入公眾代表團討論決定作備案，都能從側面反映出各級干部人員、職能部門開展工作時的問責顧慮。因此，如何出臺切實有效的免責容錯機制，消除化解干部的工作顧慮，是當前問題樓盤化解工作亟待解決的一個突出問題。

（三）職能部門監管漏洞明顯

職能部門監管不力是 “問題樓盤” 形成和后期預防的最大隱患，一個突出表現是 “問題開發商”出現問題，這在很大程度上是由行業監管不到位、監管責任缺失衍生的，不管是 “四邊工程” 還是企業違規違建，房地產領域的上游、中游、下游監管都存在缺失現象。數據顯示，H 省手續不全的 “問題樓盤” 有1 117 個，沒有手續的 “問題樓盤” 有217 個，兩者合計占比59%①。上游層面問題，土地、規劃如何拿到的，項目如何上馬的，比如企業申辦臨時資質過低；中游層面，主要是在工程建設中，如施工、住建、停工原因；下游是市場監管層面。

圖1 問題樓盤建設程序合規比例圖

上中游監管出現大問題，最終都將會沉淀到下游，引發下游集中問題源頭暴露。從 “問題樓盤”的解決、預防角度看，職能部門監管漏洞勢必成為化解 “問題樓盤” 所必須補齊的功課，如何切實加強職能部門的有效監管成為化解和預防“問題樓盤”的關鍵一環。

（四）資金運轉問題是最大難題

資金問題是貫穿 “問題樓盤” 產生、發展、化解全過程的最大問題，資金是盤活樓盤、項目復盤、企業維續、增強民眾信心的關鍵因素。最關鍵的因素往往也是影響最大、出現問題最集中的地方，如企業資金鏈斷裂、融資難、非法集資等問題。調研發現，在1 005 個延期交房的 “問題樓盤” 中，涉及房地產開發企業出現資金緊張或資金鏈斷裂的“問題樓盤” 就有688 個，占比68.4%①。目前來看，開發企業實力不強、資金短缺、經驗不足是形成問題樓盤的“罪魁禍首”。若問題樓盤久拖不決，一些規模小、實力弱的開發企業勢必面臨倒閉，屆時會給銀行帶來大筆呆賬、壞賬，不良資產陡增，造成潛在的金融風險。資金鏈斷裂會直接造成項目停工，已預售房子不能按期交房、已拆遷居民不能妥善安置、該支付工程款和工人工資無法支付，誘發社會穩定風險。

四、“止” 與“治”:“問題樓盤” 社會矛盾化解思路

做好 “問題樓盤” 社會矛盾治理是個系統性問題，解決方式也是社會性的，需要政府、企業、社會、民眾等各方共同推進，其中政府的管理責任和主體擔當最大也最重要。我們認為 “問題樓盤” 社會矛盾的治理思路可大致分為兩大層次：一是“止”，從化解 “問題樓盤” 著手，消除此類社會矛盾的依附體，源頭治理。二是 “治”，對準已經顯現或即將暴露的矛盾糾紛，構建 “問題樓盤” 社會矛盾治理機制，過程治理。

（一）“止”：消除“問題樓盤” 依附體

化解 “問題樓盤” 社會矛盾最有成效的舉措無疑是有效化解 “問題樓盤”，但這也面臨著巨大難度，需要在削減“問題樓盤” 存量的同時抑制增量，如何從制度設計、工作機制、政策保障等層面構建一套操作性強的運行機制尤為必要。一是出臺 “問題樓盤” 化解的頂層政策意見。加強政策引領，出臺省級層面的統一指導意見，甄別錯綜復雜的 “問題樓盤” 并分類施策，為各地 “問題樓盤” 的化解提供政策支持。這也是化解工作干部最急迫的期待，是實質推進化解工作的權威支持。從國內實踐看，已有幾個省市出臺了 “問題樓盤” 化解指導意見，并取得了一定成效，為其他省市出臺符合實際的政策意見提供了經驗參照。二是專項解決歷史遺留難題?！皢栴}樓盤” 在很大比例上是以歷史遺留問題顯現的，它們往往積累時間長、牽扯面廣、成因復雜、解決難度大，絕大多數是多種矛盾的集合體，牽扯到不同利益群體的集體訴求，群眾反映最強烈、信訪案件積累最多、民怨情緒最濃。因此，化解“問題樓盤” 要將解決歷史遺留問題擺在前沿，明確化解工作的任務表、路線圖，集中攻克歷史遺留問題以帶動 “問題樓盤” 化解全局工作的推進。三是發揮政府的主體作用。防范化解重大風險是我國當前的重要政治任務，各地政府要把化解 “問題樓盤”社會矛盾列入中心工作，因為社會領域內的風險因素極易在經濟、金融、國際環境等方面風險因素的疊加下被放大，進而導引至政治領域。推進 “問題樓盤” 社會矛盾治理，不僅事關經濟發展、政府形象，更關乎民生導向和社會秩序。各地要積極建立化解領導小組和工作專班，做到守土有責、新官理舊賬，發揮政府在化解工作中的主體作用，持續推動 “問題樓盤” 化解。四是完善容錯免責機制。干部普遍存在的擔責違規風險憂慮，是當前 “問題樓盤” 化解工作面臨的一個突出問題。推動 “問題樓盤” 化解，需要從省級層面建立切實有效的免責容錯機制，從政策保障和法律風險規避上消除干部工作的后顧之憂，更好地激勵干部擔當作為。五是加強市場監管。在市場準入上，相關職能部門要嚴格做好企業進入房地產行業的資質審查，做好全流程監管，及時處置企業違法違規行為，對違法違規嚴重的企業列入行業黑名單或適時清退。同時，強化房地產行業信用管理，將企業運營狀況、誠信公開、社會效應等內容納入信用體系，作為核準企業資質的依據。探索建立預售資金監管制度，防止企業投機行為，確保預售資金安全用于樓盤建設。此外，暢通住建、規劃、政法、紀檢、公檢法等部門聯動協商機制，避免“政策打架”，推進綜合治理。六是用活市場機制。擴展政府助推、企業自救、社會協作的多元融資渠道，盤活問題樓盤。如借助于政府擔保或項目抵押，對融資風險評估可控的 “問題樓盤”，金融機構給予貸款發放；政府聯系有實力的企業接盤，合作開發并直接給予接盤企業在手續辦理、費用收繳等方面的優惠政策，提升企業參與積極性；對無法復盤的“問題樓盤” 依法依規進行清算處理。

（二）“治”：構建“問題樓盤” 社會矛盾治理機制

當前，我國政府矛盾風險管理仍是以解決突發事件為導向的 “救火式” 行動，源頭風險治理還待強化，這就需要及時更新風控理念，反思傳統的社會矛盾應對方式，常態化社會矛盾糾紛的感知、評估和預防工作。在 “問題樓盤” 社會矛盾的治理機制上，要構建阻斷與化解社會矛盾的制度安排。一是健全矛盾預警與矛盾評估機制。建立信息情報網絡，公安、信訪、住建等部門要加強 “問題樓盤”等利益群眾涉訪信息收集，研判可能影響穩定大局、誘發群體性聚集的苗頭動向，做好矛盾預警監管。合理評估社會矛盾風險，確定保護對象是什么，面臨哪些潛在威脅？一旦集中爆發沖突事件，社會秩序會遭受怎樣的損害？應采取什么樣的措施來降低社會穩定風險？二是構建利益協調機制。針對不同矛盾糾紛、所涉主體、矛盾糾紛演化的不同階段特征，構建多元動態的矛盾調處機制，最大限度地將具體利益沖突吸納在制度之內，減少群體性事件的爆發。三是強化矛盾治理機制。在思維處置方式上，更新矛盾化解理念。加強現代制度建設，尤其是法治化建設，防范風險的 “制度化” 和 “制度化” 的風險。創新矛盾吸納機制、擴大公眾有序參與，搭建對人民調解、仲裁、訴訟等各種糾紛解決機制進行協調的平臺，健全非訴訟糾紛解決體系[9]。

五、結語

在防范化解重大風險和維護社會治理大局穩定的背景下，分析“問題樓盤” 引發的社會矛盾態勢，探討如何進一步做好化解工作，是一個值得研究的現實問題。一段時期以來，房地產領域涉穩矛盾糾紛日漸高發，“問題樓盤” 在各地紛紛涌現，引發了諸如信訪、法律訴訟、群體性事件等矛盾沖突問題，也集聚了一些潛在的社會風險點，給社會和諧穩定帶來了嚴重威脅。同時，“問題樓盤” 與 “社會風險” 并不是單向度的影響關系，而是互為因果的存在，因為 “問題樓盤” 誘發的矛盾糾紛絕非簡單的偶發事件，是社會系統內風險點的外露表現，而新發舊存矛盾交織則進一步疊加了社會風險。不過，從治理的角度看，具象化的社會風險并不是最可怕的，反而是風險的一種釋放，如果每一個 “問題樓盤” 引發的社會矛盾都能得到有效化解，那么，社會風險就會在具體事項上得到釋放，社會治理效果也會得到呈現。因此，化解 “問題樓盤” 社會矛盾當以釋放風險的系統思維來解決問題，解決方式也是社會性的。其中，一個最有效的、最直接的方式就是消除“問題樓盤”，在消除矛盾依附體上前置風險防控治理，從制度設計、工作機制、政策保障等層面構建 “問題樓盤” 化解機制，在削減存量的同時抑制增量。此外，要對準已經顯現或即將暴露的矛盾糾紛，構建“問題樓盤” 社會矛盾治理機制，做足社會矛盾演化過程中“治” 的文章。

注釋：

①H 省“問題樓盤”課題組調研數據。