我國社會救助制度中受救助者義務條款的正當性、體系化及其限度

王 健

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410012)

作為一部權利型法律，社會救助法對受救助者的特別保護，往往容易使人們忽視受救助者在受領救助給付時應當承擔的義務。在我國目前的學術研究中就是這樣，受救助者的權利①參見楊思斌:《社會救助權的法律定位及其實現》，《社會科學輯刊》2008年第1期，第46－51頁;何平:《社會救助權研究》，湖南大學博士論文，2010年3月;馮彥君、張凌竹:《社會救助權的可訴性及其證成》，《江西社會科學》2013年第2期，第142－146頁;趙大華:《社會救助權保障下的社會救助立法之完善——兼評〈社會救助暫行辦法〉》，《法學》2016年第3期，第117－125頁。和相應的國家責任②參見黃鍇:《論作為國家義務的社會救助——源于社會救助制度規范起點的思考》，《河北法學》2018年第9期，第59－75頁;賈鋒:《論社會救助權的國家給付義務研究》，東南大學博士論文，2014年9月。被凸顯，常常只見“請求權”“得以主張”等權利概念，而受救助者的義務卻式微而模糊，沒有得到應有的重視③比如，有學者就認為，在社會救助法中當事人的權利和義務完全是單向的。參見劉光華:《社會救助:理論界定與中國的實踐展開(上)》，《蘭州大學學報》2007年第4期，第99－108頁。。然而，從我國2014年實施的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)以及2020年9月7日民政部、財政部發布的《中華人民共和國社會救助法(草案征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)來看，均有不少條款規定了受救助者的義務。

事實上，是否應當規定以及如何規定受救助者的義務，在理論上關涉社會救助法的證立與實施，不可謂不重要。對此，本文主張，如果將社會救助所對應的責任完全由國家和社會承擔會引發諸多問題，受救助者個人應當在享受權利的同時承擔一定的義務。在此基礎上，值得進一步深入思考的問題至少包括:在已經陷入生存困境的情況下，讓受救助者履行一定的義務后才能獲得救助的正當性為何?如果說受救助者在受領給付時應當負有義務，那么具體負有哪些義務?這些義務的性質是什么?它們應當在社會救助法上如何體系化?社會救助作為一種目的性給付，以充分保障受救助者最低生存為目的，設置受救助者義務往往會導致“福利污名”，因此是否必須符合一定的限度?如何平衡此限度，以在最大化實現國家救助職能的同時又能將對受救助者生存權造成的損害降至最小?在我國《社會救助法》正在提議制定的背景下①從2018年9月10日中國人大網公布的《十三屆全國人大常委會立法規劃》來看，社會救助法已被列入條件比較成熟、任期內擬提請審議的第一類規劃項目，有望在近幾年內出臺。，本文嘗試對這些問題進行深入論述，以期有裨益于國內受救助者義務條款理論的研究。

一、受救助者義務條款的正當性

作為兜底性的社會安全網，我國社會救助建制的主要依據是《憲法》第十四條第三款和第四十五條第一款、第二款的規定，即“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”以及“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。以此推之，社會救助的制度設計以能維持受救助者與其居住所在地經濟發展水平相適應的最低生存水準為目的。通常來說，社會救助以保障生存需求性為前提，公民只要基于身份和自己所處的狀況(收入和財產低于貧窮線)，即可要求國家提供相應的給付。然而，社會救助不僅在正面提供積極給付以確保公民基本生存的意涵，也有其反面要求，即給付不能超越必需限度。為此，作為一種選擇性的福利制度，社會救助就需要定期檢討申請資格、給付水準、行政程序等要件，以確保真正有需求的人口得到適當的救助，從而將不值得幫助的人剔除在制度之外。

隨著我國社會救助制度的建立與發展，尤其是2020年后我國反貧困的重心開始轉向相對貧困，越來越多的貧困者因此受益，但長期享受社會救助、接受救助的適齡勞動力群體長期失業等現象也引發了越來越多的關注［1］。在這種福利依賴并非孤立現象的背景下②關于我國是否存在福利依賴的現象，學界雖然有不同的聲音，但是在我國現行社會救助制度設計存在就業激勵措施不完善的情況下，大多都表達了對這種現象的擔憂，并且不少學者認為我國確實已經存在福利依賴現象。參見韓克慶、郭瑜:《“福利依賴”是否存在?——中國城市低保制度的一個實證研究》，《社會學研究》2012年第2期，第149－167頁;王增問、鄧大松:《傾向度匹配、救助依賴與瞄準機制——基于社會救助制度實施效應的經驗分析》，《公共管理學報》2012年第2期，第83－88頁;蘭劍、慈勤英:《社會救助政策的“負激勵”風險及其防范》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2016年第3期，第155－160頁。，僅僅依靠原則性的法律規范來調整社會救助法律關系已經越來越不能適應社會發展的需要。以法律形式保護受救助者權利的同時，明確受救助者義務成為日益迫切的社會需求。

第二，明確受救助者義務可以防止福利依賴。雖然社會救助的任務在于阻止、減少和排除個人在社會經濟上的不利地位以及由此產生的最低生存需求保障，以追求社會正義的實現，然而國家主動介入社會生活關系之中，為貧困者提供社會救助容易給懶惰之人不工作提供正向激勵，誘使或慫恿更多的人不參加工作，使得那些自食其力者也產生不滿。因此，過度的保障及其對集體責任的認可，使得個人責任越來越被腐蝕，損害了個體對自己生活負責的能力。個人只愿像兒童般依賴國家，滋生了一種依賴性文化［2］。這種個人自我責任的淡化以及對法定福利機構的過度依賴是每個社會福利體系所必須面臨的難題。在西方發達國家，對因個人自我責任的淡化而產生的福利依賴的擔憂，已經深深影響了福利制度的主要設計，并導致了“壓制性福利國家的興起”［3］。這種壓制性福利國家對本國的福利制度進行了諸多帶有限制性的改革，表現在申請領取福利給付時附加了不少義務要求。例如，20世紀90年代英國新出現的“社會福利新契約”，其目的就在于“根本改變政府與社保申請人之間的關系，‘在兩者之間形成以責任和權利為基礎的新的福利契約’……現在公民權已發展成為一種更積極的形式，主張公民在接受社會救助的同時應履行一定的義務”［4］。這種思路，通過“無義務即無權利”來建構受救助者與國家之間一種義務與權利相配的新契約:給無勞動能力者以救助，給有勞動能力者提供工作或培訓，以此打破個人對國家福利的依賴，逐漸成為福利國家改革的重心。

第三，明確受救助者義務有利于平衡受救助者權利與義務的關系。義務在社會保障中有其重要的價值。提倡社會權利的馬歇爾就認為“享有某些援助或服務的權利，并不必然表示它就完全不要履行某種義務，它僅僅意味著這些援助不應當以支付能力為條件”［5］。Selbourne在其著作《義務的原則》中進一步指出，義務原則是公民秩序的基礎性原則，也是道德整合社會的象征，以國家為基礎的、普遍型救助給付的通過有損義務原則，恢復公民秩序應當加強實施義務原則，對于濫用福利待遇的受救助者應當被制裁，如對那些拒絕參加培訓和接受介紹工作的受救助者應當被削減或取消福利待遇［6］。因此在社會救助中，當一個人主張或行使一項權利時，也應當意味著這個人也負有一定的義務。公民如果陷入貧困，個人應首先承擔自己的救助義務，這是公民權利與義務的一致性在社會救助領域的具體體現［7］。如果將獲得社會救助的權利看成不需對應具體義務就可免費享有，將會拉大個人和社會的認同關系:稅務貢獻者感受到不公正待遇，社會救助依賴者不必為社會負有義務感。然而，從當前的學術研究來看，我國社會救助更多的是強調受救助者權利的實現和國家對個人的給付責任，而沒有對受救助者所需要承擔的義務做出說明，使得社會救助權成為受救助者對國家單方面的“索取權”，這將最終導致受救助者權利的不斷擴張，而人們“對實現這些權利所需要的義務和責任卻保持沉默”［8］。

第四，明確受救助者義務是受救助者權利得以實現的重要方式。一方面，明確受救助者的義務可以更好地促進受救助者基本生存權利的實現。例如，在我國社會救助的地方實踐中，受救助者的資格認定往往需要通過家計調查來實現，然而因受救助者對自身家庭人口、收入和財產狀況等事實知之最稔，受救助者只有在如實向相應的政府部門提供這些信息，并協助做好相關的家計調查工作之后才能獲得社會救助給付。另一方面，當下我國嚴重忽視受救助者義務的研究，在社會救助立法上，對受救助者義務的規定也比較簡單和抽象，存在大量的授權性規定。但是越是簡單、抽象，就越有被不斷填充義務的可能空間。在這一空間里，如果立法不對受救助者義務進行明確的話，相應的政府機關則享有較大的自由裁量權。然而，福利官員的自由裁量權越多，申請人的“權利”就越少［9］。在這種情況下，受救助者負擔的義務有被肆意增加的可能，從而有損受救助者的基本生存權。

二、我國社會救助制度中受救助者義務條款的體系化路徑

既然明確規定受救助者義務有著深厚的正當性基礎，隨之而來的問題就是，受救助者應當負有哪些具體的義務?這些義務的性質是什么?應當如何對這些義務條款進行體系化的規定?在比較法上，德國《社會法典》不僅在各編中明確了給付受領人所應負的義務，如在該法第12編社會救助部分第1條第2款、第3款規定，“救助要盡可能使受助者有能力努力依靠自己的力量獨立生活，為達到這一目的，受救助者和救助機構必須在其權利和義務范圍內相互合作”，還在第1編總則部分第60條至第67條對各類社會給付關系中當事人的一般義務進行了規定，如第60條事實陳述、第61條親自出席陳述、第62條接受醫療和心理檢查、第63條接受治愈性診療以及第64條參與勞動活動等，第65條則明確了這些義務共同的內在界限，第66條、第67條則規定了一旦違反這些“合作義務”所會導致的法律后果①該法典第66條第1款規定，根據第60至62、65條的規定，如果申請或獲得社會給付者不履行其合作義務，并且使得澄清此事變得更加困難，那么給付提供者無須進一步調查即可停止提供給付……參見https://www.sozialgesetzbuch-sgb.de/sgbi/60.html，訪問時間:2020年8月15日。。日本《生活保護法》則不僅賦予了生活貧困者以保護請求權和爭訟權，并且將被保護者的權利與義務作為第8章“被保護者的權利及義務”規定下來，其中義務條款包括第59條禁止接受保護權的讓渡、第60條生活上的義務、第61條報告的義務、第62條服從指導和指示等義務、第63條費用返還的義務②參見韓君玲:《日本最低生活保障法研究》，商務印書館2007年版，第168－179頁;［日］桑原洋子:《日本社會福利法制概論》，韓君玲、鄒文星譯，商務印書館2010年版，第118－123頁。。

在綜合考慮不同立法思路與中國社會保障學會專家學者提供給民政部的兩個專家建議稿的基礎上，鄭功成教授認為我國《社會救助法》比較合理的框架設計是:總則、社會救助對象與救助項目、受救助者的權利與義務、社會救助財政與救助標準、社會救助經辦服務、監督管理、法律責任、附則［10］。就受救助者義務條款的內容而言，筆者認為，鑒于社會救助在本質上是一部權利法，因而可在明確受救助者義務性質的基礎上，參照域外的經驗，在總則中的權利條款后，增加“受救助者享有社會救助權利的同時應當在自己的能力范圍內承擔相應的協力義務”，進而在受救助者的權利與義務章中建構起以程序性義務和實體性義務為基礎的二元體系結構，并在法律責任章中相應地規定違反義務的法律后果(見圖1)。

圖1 受救助者義務條款的體系化路徑

(一)受救助者的程序性義務

從法律性質的角度看，社會救助本質是一種依申請而進行的行政給付行為，沒有一定的程序，不僅社會救助工作無法正常進行，也難以滿足受救助者的基本需求［11］。受救助者的程序性義務條款內容主要涉及救助給付信息相關的一系列義務，如如實報告的義務、說明義務等。《征求意見稿》在第四章“社會救助程序”中對受救助者的程序性義務規定較為詳細，包括第三十九條的申請義務、第四十一條和第四十六條的報告義務、第四十二條的配合調查義務以及第四十七條的如實說明義務。事實上，由于社會救助資格認定及審查的復雜性，社會救助立法需要明確受救助者的程序性義務。然而，由于我國當前社會救助立法理念片面強調規范和強制，輕視交涉與合意［12］，因而設置受救助者程序性義務往往定位在便利行政機關收集信息而非幫助受救助者實現權利的基礎上。在此需要強調的是，社會救助給付關系一方當事人為社會經濟上的弱勢群體，且此種給付的性質通常是長期持續性的，較其他行政領域更應當強調給付受領者與行政機關之間的信賴關系［13］，因此為使其必須受到社會安全網的兜底保障，對受救助者的程序性義務條款設置應有更敏感的意識。

(二)受救助者的實體性義務

受救助者的實體性義務可以進一步區分為消極性實體義務和積極性實體義務。所謂消極性實體義務，是指在人口、財產、收入等方面為受救助者設置一定的限制性標準，如果受救助者超過這些標準，其權利即受到相應的減損。雖然《征求意見稿》中并未見受救助者的消極性義務條款，但在地方性法規政策中大多都有此規定。如《長沙市最低生活保障辦法》(長政發〔2017〕13號)第七條就規定了大量受救助者的消極性義務，歸納起來主要有三大類:財產限制、地域限制和道德限制(見表1)。雖然這些限制消極義務條款的合理性值得商榷，尤其是地域限制和道德限制。國家提供的社會救助應當是目的性的給付，該目的直指受救助者的當下實際生存需求的滿足，不需追問其陷入貧困的原因為何及其陷入貧困時的地域在哪兒，即使其陷入貧困的原因包括諸如賭博、犯罪、吸毒等，也均不應在社會救助給付的考量范圍。就財產性的限制義務而言，其在受救助者義務條款體系中有一定的正當性。由于社會救助給付水平應當是適合當地社會經濟發展水平的最低生存需求，因此當受救助財產狀況發生變化，并超過一定標準時，減發或停發最低生活保障金應屬當然。唯有如此靈活地對待受救助者的此類財產性限制義務，才能不減損其通過增加自己財產擺脫貧困的積極性，有值得進一步探討的空間。

（2）在內部控制初步發展時期，我國的內部控制研究主要側重于會計和審計領域，研究成果也主要應用于審計程序與方法的應用、審計成本的節約、審計效率的提高和審計風險的控制等領域。國有糧食企業普遍存在會計信息失真的問題，這一問題既會影響糧食企業的健康發展，又會影響國家對糧食行業宏觀經濟管理的調控[59]。于慧文等[60-61]指出國有糧食企業內部存在財務制度不健全、會計信息質量扭曲的情況，進而導致企業資產流失嚴重。劉建芳[62]指出部分國有糧食企業受計劃經濟體制的影響，沒有建立適應新的市場環境的財務管理模式，從而對資金使用效能產生不利影響。因此完善會計制度、建立財務監督審核制度對國有糧食企業至關重要。

表1 受救助者限制性實體義務條款的三種主要類型

與消極性義務不同，受救助者積極性義務是指社會救助給付的獲得需要受救助者積極履行一定的前提性實體義務。《征求意見稿》中關于受救助者積極義務的規定只有一條，即第二十三條強制有勞動能力和就業條件的，應當積極就業。并且，這僅有的一條義務也由于該條的規定存在缺乏對勞動能力的認定、忽視工作內容與品質的問題而導致操作性不強［14］。雖然受救助者的工作義務，是個人對自我和社會負責最突出的表現，因而理應被放置在受救助者義務條款的中心，但是從域外國家的法律規定來看，受救助者除了有工作義務外，還有接受醫療檢查、接受診療、接受教育等方面的義務。以受救助者在教育方面的義務為例，為防止貧困的代際傳遞，受救助者通常還應該承擔對其入學子女的入學率、出勤率、在校期間的表現等義務，如巴西的家庭津貼計劃規定，受益家庭6—15歲的兒童必須入學接受教育且在校出勤率高于85%［15］。這些積極性義務的規定，不僅全面地看到了貧困背后的原因，如勞動技能的不足、疾病的困擾以及受教育程度低下，也看到了受救助者自身改變貧困現狀的內在積極性，從而將受救助者視為救助的主體而非國家貧困治理的工具或客體。課予受救助者這些積極性的“協力義務”，有助于其重新融入社會的最終目標，它們背后傳遞的重要立法信息是:每個人都不是孤立的個人，而是一個大家庭和一個社會的成員，彼此間互負責任，對自己負責、互相依賴才能團結共進。

(三)違反義務條款的法律后果

在明確受救助者義務條款后，還必須規定相應的法律后果才能通過強制力來保障實施，以達到立法的目的。不過，需要明確的是，在理論上域外國家都將受救助者的義務視為“協力義務”，而非法律上的“絕對義務”，即受救助者基于自身利益所負的“義務”(不真正義務)，其不履行協力要求，主管機關不得以公權力強制受救助者履行。比如，在日本法上，當受救助者沒有履行積極主動的報告義務時，由于該義務被視為政府調查責任的轉移，因此受救助者不履行該義務無須直接承擔后果，此時行政機關應當主動對受救助者的相關情況進行調查，并在后續加強對該受救助者的調查頻次［16］。不過，受救助者不履行此義務雖然不違法，但足以排除救助給付請求權的成立。由于課予受救助者協力義務的重要原因之一在于社會連帶要求共同體對個人負有義務，相對地，個人對共同體亦是如此，因此受救助者義務也被稱為“合作義務”。社會救助給付所含的社會連帶因素越大，要求受救助者協力與合作的程度也就越高。權利人如果不協力，只要給付主體事先書面告知權利人相關后果，即可以全部或一部分否決給付請求權［17］。

具體而言，我國受救助者違反相關義務的法律后果主要包括行政處罰和刑事制裁兩個方面。當受救助者對上述義務履行不充分或不完全時，政府機關就可以采取減發或停發救助給付的行政處罰措施。《征求意見稿》在第七章“法律責任”中規定了“出具虛假證明材料的責任”(第七十四條)、“騙取社會救助的法律責任”(第七十五條)、“干擾社會救助的責任”(第七十七條)和“刑事責任”(第七十八條)。與《暫行辦法》不同，《征求意見稿》對受救助者的處罰內容主要是信用記錄、退回非法獲取的救助金和物資、罰款、治安管理處罰這樣的規定，并未有減發或停發社會救助金的規定。這樣的規定體現的社會救助原理乃是:對受救助者的行政處罰本質上僅僅具有減損或暫時凍結原受益行政處分的效力，受領人給付請求權的現實并未被終局否決，一旦其事后充分履行相應的義務，則原受益行政處分效力自動回復，并應立刻執行。如果對受救助者的處罰像《暫行辦法》一樣更多地定位在減發或停發救助金，對當事人將會造成沉重的打擊，直接威脅其生存權。總體來看，《征求意見稿》對受救助者違反相關義務的法律后果規定通過信用記錄和治安管理方向修正，能更好地體現受救助者義務并非法律上的“絕對義務”，將有利于減少我國社會救助實踐中的消極性、阻礙性措施，從而更多地注入保障受救助者生存權的敏感意識。

三、我國社會救助制度中受救助者的義務條款與“福利污名”

雖然一方面受救助者義務條款在社會救助法中有存在的必要性，但是另一方面規定受救助者義務條款往往也會伴隨著福利污名化現象。1963年，美國社會學家歐文·戈夫曼在其《污名:受損身份管理札記》一書中，首次將污名概念化①“當一個陌生人出現在我們面前時，他所具有的特質使得他不同于其他人，而這特質使得他被歸類到壞的、危險的、虛弱的類群時，他在我們心中的形象就會從一個完整的普通人被減損為一個玷污的、被貶損的人。當這個特質使得擁有它的人遭到貶抑的影響越大，則這類特質就是一種污名，有時它又被稱為失敗、缺點或障礙。”參見E.Goffman，Stigma:Notes on the Management of Spoiled Identity.Englewood Cliffs，N.J.:Prentice-Hall，1963.。此后，“福利污名”便一直是社會救助法和社會政策的焦點，尤其是規定受救助者義務條款所導致的“福利污名”。

根據威廉姆森(Williamson)的觀點，可以將“福利污名”分為三個層次:個人污名、社會污名和制度污名［18］。個人污名是社會救助給付對象自己認為受領給付是可恥的;社會污名則常常與社會觀念相關，在人們認為貧困是結構性因素造成的結果以及人們具有強烈的社會權利意識的社會中，社會污名可能最不嚴重。在其他將貧困歸因于個人失敗的地方，受救助者甚至會被極端地視為是“美麗圖景上的污點，丑陋而貪婪的雜草，不但沒有為花園增添和諧的美，反而吸取了許多植物的養分。只要他們消失，其他所有人都可以獲益”［19］;制度污名則與社會救助制度本身的設計和實施有關，立法者在防治貧困的同時要降低稅收，以調和與平衡社會利益，因此他們經常采用應得和不應得的用語，以表示只有最需要、最貧困的人才能獲得救助。

顯然為受救助者設置義務條款，非常容易導致制度污名。國家為了確保社會救助能幫助到真正需要的人，在申請要求和管理上設置了諸多救助義務條款，有些義務條款則非常容易忽視貧困者的權利，傷害受救助者的尊嚴，存在明顯的制度污名傾向。然而，隨著現代社會救助制度越來越多地融入人性尊嚴保障理念，人們對受救助者義務所導致的“福利污名”問題的批評也越來越多。具體來看，我國社會救助制度中受救助者義務條款所導致的污名問題主要表現在以下方面。

(一)對受救助者尊嚴的羞辱

“貧窮是一種‘超羞辱’，是一塊讓所有的無尊嚴繁茂的土壤，是一塊‘讓多重羞辱’開展的彈簧墊。”［20］這種羞辱集中體現在受救助者義務條款中，其往往會迫使受救助者向行政機關報告諸多繁重且具有尊嚴減損性的生活細節，如家庭的人口狀況、收入狀況和財產狀況。也就是說，受救助者在提出申請時，為了表明自己沒有欺詐，是真的需要救助，他必須要證明自己的負面狀況才可能獲得或繼續獲得受救助的資格。例如，尼古拉斯和巴蒂斯特(Nicolas and Baptiste)的一份報告表明，美國大多數申請公共援助的女性都將進入該系統的過程描述為“降級”“貶值”“非人性化”和“冒犯”［21］。在我國，規定義務條款對受救助者尊嚴所造成的羞辱問題同樣比較嚴重。他們為了生存，往往需要減損自身的尊嚴來換取物質上的利益［22］。我國《暫行辦法》第四十五條對有勞動能力的受救助者參加強制工作進行了原則性規定，但一些地方的執法部門在理念上將這一規定視為對受救助者的“有罪推定”，在給他們貼上“懶惰者”“依賴者”等污名標簽的同時，“超負荷地利用低保對象的人力資源，將需要政府購買的社區保潔、區域運輸甚至一些市政輔助工程的勞務轉嫁給低保對象無償承擔，使低保對象的勞動付出遠遠大于低保救助資金”［23］。

(二)對受救助者隱私權的侵犯

在受救助者義務條款中，社會救助申請人對于行政機關的調查程序有配合的義務，對于調查的內容受救助者有毫無保留地告知的義務，這就包括一些也許是申請人不愿公開的個人隱私。我國《暫行辦法》第十一條第二款就規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實……因此，在實踐上，行政機關為了確認申請人的實際生活，常常采取由社會工作人員進入申請者家庭的入戶調查方式，調查人員不僅會查詢、核實其收入來源和狀況，也會查核申請人的家庭人口，特別是單身人士是否有隱瞞伴侶關系，有沒有能力供養申請人家庭成員，有勞動能力者為何拒絕參加工作以及是否有重復領取救助給付的情形。這些程序性義務條款無疑會將救助申請者的身份和隱私置于“全景式”敞開狀態，導致申請者在社會關系中經受著嚴重的隱私困擾和歧視。

(三)對受救助者行為自由的限制

受救助者義務條款對受救助者行為自由的限制主要體現在兩個方面:一方面，社會救助需要一個龐大的機構來實施，以決定受救助者的收入和財產是否符合救助給付的條件，因此為了減輕行政開支，國家往往會簡化認定模式，對受救助者采取諸多具體的負面限制條件，如我國地方社會政策中的規定(見表1)，“不能擁有超過一定面積的住房、不能擁有大型家電、不能擁有超過一定標準的儲蓄”等等，這些限制性條件不可避免地會對受救助者的生活習慣造成一定程度上的心理制約，并由內而外地構成行為上的限制［24］。另一方面，為了獲得社會救助，受救助者往往不會讓自己的收入、儲蓄等達到當地的最低生活保障標準，這種實體上的消極性義務條款反向限制了受救助者脫離貧困的積極性和主動性，繼而會導致寧可不工作、無財產的“貧困陷阱”。行為自由或自我決定行為的權利是各國憲法明確規定的自由權，私人生活行為除危害他人權利、違反公序良俗外，應有完全自我決定的自由和空間。對受救助者規定的限制性條件，在一定程度上侵犯了私人的行為自由。

四、我國社會救助制度中受救助者義務條款的限度

現代社會救助既要幫助公民能正常參與社會生活，還要防止造成自立精神喪失的依賴性產生;既要為個體提供一定的社會生活之安全，還要推動自主和自尊意識的不斷培養;既要保證社會成員享有一定的權利，還要促成他們履行和肩負一定的義務［25］。然而，由于受救助者具有脆弱性、貧困性和易受傷害性等特征，使得社會救助立法如果過多、過重地規定受救助者的義務，則有將受救助者“污名化”的嫌疑。

賦予受救助者義務而不損害其人性尊嚴是現代社會救助的基本價值要求。鑒于生存權保障的重要性，現代社會救助制度以人性尊嚴保障為基礎［26］，將受救助者視為獨立自主、自我負責的個體，在尊重受救助者自立性和主體性的基礎上賦予受救助者權利，以最大限度地減少“福利污名”。但由于社會救助給付具有抽象性，屬于“目的程式的法條規范”①所謂目的程式的法條規范，相對于條件程式的法條規范而言，即只規定法條規范所想要達成的目的，至于目的達成的手段或條件，則任由規范對象決定。在此程式下，決定者乃是基于對于其決定的未來效果之預測，視其對于目的達成效果，立法者有寬廣的形成空間，以決定是否做成該決定。參見齊佩利烏斯:《法學方法論》，金振豹譯，法律出版社2010年版，第40頁。，在給付內容、種類和范圍的事項上并未有明確規定，立法者可依據財政資源等事由，以法律形式限定受救助者的范圍及設定領取救助金的前置性條件，因而在給付的過程中仍然會承載實現一定社會主流價值觀的控制目標。從這個意義上來說，受救助者義務條款限度的確定，本質上涉及的是受救助者權利保護與社會公共利益之間的博弈。如何取舍社會救助中受救助者義務條款背后的個人利益與公共利益，需遵循一定的基本原則，并有具體的規則參照，才能讓窮人多一點權利意識，而讓國家少一點權力迷信。由于社會救助中受救助者的義務在本質上屬于法律上“合作義務”或“協力義務”而非“絕對義務”，因此我國社會救助中對受救助者義務條款的設置應當有所限制，即不得逾越法律保留原則、期待可能性原則以及比例原則的范疇。

(一)受救助者義務條款應當遵循法律保留原則

受救助者義務是一種法律規定的義務，對于法律沒有規定的義務，當事人沒有必須履行的義務。受救助者義務的規定涉及憲法上的生存權保障以及國民收入再分配公平性等諸多重要公共利益事項，縱使在給付要件的形成上可以授予行政機關較大的裁量權限，仍應有法源依據，由法律明確給付目的與裁量基準。并且，由于社會救助在性質上屬于為社會經濟上的弱勢群體提供持續性的照顧給付，因而法律保留原則在此的規范密度應該高于其他法律領域。但由于只有最貼近救助需求者所在地的政府才能適切地履行提供具體化、個別化救助的行政任務，因此社會救助向來屬于地方自治事項，且原則上以救助需求者通常所在地的地方自治團體為承擔者。這種強烈的“在地性”特征，使得社會救助的諸多事項均由地方性法規政策來予以規定。但地方政府由于受到現行稅制安排的結構與地方經濟發展水平的限制，在財政支出地方分權化格局下，往往出于自身財務的考量，在財產、地域和道德等方面規定了不少限制性義務。在這些限制性義務中，地域限制和道德限制并沒有上位法的依據，直接導致社會救助立法領域內法律規范的沖突，因而與法律保留原則不符。事實上，日本早在1950年的《生活保護法》中就已經將關于素行不良的“欠缺格條款”剔除，代之以“只要滿足法律規定的要件，必須進行保護”的規定，以符合無差別平等保護原則［27］。根據這一原則，無論救助申請人的身份、性別或其他原因，只要處于需要被救助的狀態，都應平等地享有社會救助請求權。

(二)受救助者義務條款應當符合期待可能性原則的要求

通過立法規定受救助者的義務，必然會限制其個人的基本權利，但這種限制必須以更好地實現個人基本權利為前提。換言之，受救助者履行一定義務后，即可期待自己能獲得相應的權利。基于此，德國學說一般認為，雖然受救助者義務條款的規定有助于將社會救助和有限的國家財務發揮至最大功效，但給付與被給付雙方當事人必須在可期待的等量限度內為相應的行為，避免對方受到損害，在此特別指向的是個別受領人與全體連帶共同體間的關系。例如，《征求意見稿》在第四十六條規定，“家庭人口、收入、財產、支出等狀況發生變化的，社會救助對象應當及時告知社會救助管理部門或鄉鎮人民政府、街道辦事處”。但對于特別是像幾十塊甚至十幾塊錢的小額財產受救助者是否享有拒絕報告的權利，立法并未明確。筆者以為，在救助給付這種持續性的法律關系中，若受救助者的財產沒有明顯超出救助標準的嫌疑，受救助者就沒有義務完整地報告其財產狀況。因此，受救助者履行義務必須具有可期待性，如果履行義務不能與實現權利相一致，受救助者完全可以拒絕履行這種義務。

(三)受救助者義務條款應經過比例原則的審查

由于受救助者義務條款與憲法上的生存權保障有一定的沖突，因此在受救助者義務條款的設計上，應當采取鼓勵其擺脫貧困的積極策略，把貧困公民當作有尊嚴、尋求自立的生存權主體來對待，而不是以“防杜懶惰者用救助”的觀點處處設置嚴苛控制措施，導致受救助者喪失適時獲得救助給付的機會。于此，在設置受救助者義務條款時，比例原則應可發揮一定的制衡作用。

其一，受救助者義務條款的規定必須有助于保障受救助者基本生存需求并協助其脫離貧困這一公益目的，才算符合適合性原則。由于社會救助法本質是一部權利法，在立法時應當更多地向賦予受救助者權利和明確政府責任方面推進，因此通過社會救助法對受救助者附加一些程序性和實體性的義務條款，就應當是為了提升受救助者脫離貧困的能力，達到促成其自我決定、自我形成的最終目的。為此，與《暫行辦法》第四十五條的強制工作義務條款不同，《征求意見稿》第二十三條在明確自助自立這一目的的基礎上，規定了有勞動能力的受救助者應當積極就業，應當說這樣的規定是符合適合性原則的。

其二，立法者在明確受救助者義務條款時，應當采取對受救助者利益損害最小、手段最溫和的方式。例如，在明確受救助者程序性義務條款時，國家不能為了減輕政府機關自身的工作量而要求申請人履行填寫大量申請表格的義務。以我國《暫行辦法》第十一條第一款的書面申請義務為例，在受救助者文化水平低、不具備書寫能力的情況下，應當允許其采用口頭申請的方式。為此《征求意見稿》第三十九條的申請義務中，刪除了《暫行辦法》第十一條書面申請的規定，從而更能契合比例原則的要求。

其三，立法者在明確受救助者義務條款時，應當在社會公共利益和受救助者生存權的限制之間加以判斷。通過義務條款限制受救助者的生存權必須是保護公共利益所必需，并且后者的保護價值要明顯大于前者，限制的程度要盡可能地小。雖然立法者可以以國家財政能力有限、防止福利依賴等事項為由，將若干懶惰之人驅逐于社會救助制度之外，但這一目的與憲法生存權保障相悖。個人生存權的保障與國家財政能力、福利依賴這些公共利益相比，應當以優先保障前者為重，國家在財政預算時應當優先編列社會救助的財政支出。況且，相互依賴是人類生活的一個根本事實，任何社會中的人們總是處在相互關聯性中。弱勢群體對社會的依賴更是無處不在，兒童依賴父母，在家做全職媽媽的依賴丈夫［28］，可見依賴本身并沒有問題。有尊嚴的生存并不是要排除依賴，而是一種建設性的互相依賴關系。在這種關系中，需要防止的是國家公權力作為強勢者利用依賴性來支配或剝削另一方。因此，我國正在熱議制定的《社會救助法》在明確受救助義務條款時，應當將其所達成的公益目的主要定位在協助自助而非排除依賴、減輕國家財政負擔上，只有這樣才能真正符合狹義比例原則的要求。

五、結語

雖然自工業革命以來，現代國家一項最基礎也最重要的任務就是通過社會救助等社會安全制度為國民積極地提供生存照顧給付，但是領取社會救助給付并不是一種“免費的午餐”，受救助者不應當只享有權利，他們在享有權利的同時還應負有一定的“協力義務”。我國《社會救助法》應當在總則中規定一般性的權利義務條款，并在“法律責任”一章細化受救助者的義務條款，從而建構起以程序性義務和實體性義務為基礎的二元體系。然而，由于受救助者具有脆弱性、貧困性和易受傷害性等特征，使得社會救助立法如果過多、過重地規定受救助者的義務，則有將受救助者“污名化”的嫌疑。因此，在我國社會救助制度的具體實踐中，對受救助者領取社會救助給付前置性義務的設置應當有所限制，即不得逾越法律保留原則、期待可能性原則以及比例原則的范疇，如此才能在最大化實現國家救助職能的同時又能將對受救助者生存權造成的損害降至最小。