我國生態環境損害賠償訴訟制度的法律化對策

郭 武， 秦萱鈺

中辦、國辦先后于2015年和2017年聯合印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)和《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)。《試點方案》和《改革方案》為生態環境損害賠償訴訟實踐的展開提供了指南。然而試點至今，有關生態環境損害賠償訴訟的立法一直處于空白狀態。基于生態環境損害賠償訴訟的順利開展，進行生態環境損害賠償訴訟立法將是一項極為迫切的任務。從學界的已有研究成果來看，對生態環境損害賠償訴訟制度的研究主要涉及訴訟性質、磋商機制以及與民事訴訟、行政訴訟的銜接規則等方面。而筆者認為，當下生態環境損害賠償訴訟制度立法完善面臨的最根本的問題是制度設計的目標錯位問題。本文立足生態文明體制改革的總體要求，以解決生態環境損害賠償訴訟的突出問題為出發點，具體從生態環境損害賠償訴訟的權源基礎進行探討，對生態環境損害賠償訴訟以自然資源所有權為權源救濟環境公共利益損害的矛盾做出理論剖析，進而提出生態環境損害賠償訴訟制度法律化的具體對策。

一、 我國生態環境損害賠償訴訟政策法律化及其必要性

(一) 我國生態環境損害賠償訴訟制度的現狀分析

環境問題可以分為環境侵權與環境損害兩大類。環境侵權是指以環境污染或生態破壞為媒介而對私主體人身、財產利益造成的侵害，完全可以通過《侵權責任法》等司法制度規范對權利人予以救濟。而生態環境損害特指生態功能下降或減損，這類損害的本質是公共利益的損害，私主體的人身、財產利益侵害應排除在外。因環境侵權與生態環境損害之間的本質差異，對二者的救濟制度應當分別進行。從目前的救濟制度來看，我國已經建立了較為完備的環境侵權救濟制度，而對于生態環境損害救濟的立法較為模糊甚至空白，只有中辦和國辦印發的《改革方案》等政策性制度。《改革方案》專門對生態環境損害賠償制度做了規定(1)史玉成.生態環境損害賠償制度的學理反思與法律建構[J].中州學刊，2019(10):91-98.。現階段，我國涉及生態環境損害賠償訴訟的制度主要是一些政策性的規定(如下表所示)。

表1 與生態環境損害賠償訴訟相關的法律和政策

由上表可知：第一，作為環境保護領域基本法的《環境保護法》并未將生態環境損害賠償訴訟列入,規定的“損害擔責原則”只為訴訟提供了原則性宣示，法律法規中有關生態環境損害賠償訴訟的運行機制尚未建立，使實踐中生態環境損害救濟缺乏具體規范，難以實現生態環境損害的有效救濟。第二，生態環境損害賠償的適用范圍不包括海洋生態環境損害賠償,《侵權責任法》規定了污染者的侵權責任，但環境侵權責任作為私權救濟顯然無法救濟公益的損害，生態環境損害賠償訴訟突破了現有法律安排。第三，為彌補法律救濟的缺失，《試點方案》與《改革方案》使生態環境損害賠償訴訟制度在全國范圍正式確立，在國家政策推動下，各地開展自主性探索實踐。第四，為進一步細化生態環境損害賠償訴訟制度改革，生態環境部等11個政府部門和國家機關于2020年9月3日聯合印發了《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，進一步加強對改革工作的業務指導。

總體而言，我國現有生態環境損害賠償訴訟實踐是從政策層面開始的，并以政策來指導運行，具體規定散落在《改革方案》和《若干規定》中，《若干規定》雖具有法律性質，但僅為司法解釋，生態環境損害賠償訴訟制度作為法律中的絕對保留事項在基本法中卻是缺位的。當前，生態環境損害賠償訴訟經試點到全面開展工作已四年之久，卻仍未提上立法議程，《改革方案》實難為該訴的運行提供立法保障。

(二) 我國生態環境損害賠償訴訟制度法律化之必要性

1. 通過立法來鞏固生態文明體制改革成果。全面深化生態文明體制改革亟須完善的配套立法予以保障。首先，以立法凝聚改革之共識，發揮立法對生態文明體制改革的引領和推動作用，進一步明確改革的任務書和路線圖，確保改革在決策上同立法保持合理銜接；其次，通過法律條文的精細化設計更加全面地規制改革行為，為地方實踐提供明確的指引標準和方向，填補生態環境損害賠償訴訟的法律空白，為加快生態文明體制改革提供重要的遵循和行動指南；最后，以立法確認和鞏固生態環境損害賠償訴訟試點成果，將實踐證明和檢驗的成熟且行之有效的制度盡快上升為法律，以法律確認權利義務關系并以法律的強制力保障其實施。

生態文明體制改革的初期，生態環境損害賠償訴訟制度處于探索階段，《試點方案》率先確立7省開展試點工作，如今，隨著改革工作的穩步進行，從實施情況看，這一政策初設的目標得到了較好的實現，不少地方都在案例實踐上取得成效。然而，下位法在上位法不明的情形下難以更進一步完成制度構建，各地在制訂配套制度時大多直接照搬方案內容，政策性文件不能等同于法律規范，政策相較法律而言缺乏穩定性、效力性和權威性，當前的試點工作已開展四年之久卻仍沒有明確、可操作的有效法律來統一規制。據此有學者指出，“生態環境損害賠償制度規定的過于抽象、模糊，這必將嚴重阻礙生態環境損害賠償訴訟的充分救濟與有效獲賠”(2)王樹義，李華琪.論我國生態環境損害賠償訴訟[J].學習與實踐，2018(11):69-76.。改革方案成熟后面臨著法律化的必然選擇，從政策性文件創設到入法且入基本法的轉變是改革的應有之義，而且是否于法有據直接關乎改革的成敗。

2. 賦予生態環境損害賠償訴訟以合法性。《試點方案》與《改革方案》都由國辦、中辦出臺，文件性質為環境政策而非環境法律。《改革方案》規定了政府代表國家提起生態環境損害求償之訴的的訴訟制度。從訴訟制度制定權限的視角觀之，訴訟制度為我國憲法上的絕對保留事項，《立法法》第八條(3)《中華人民共和國立法法》第八條：“下列事項只能制定法律：……(十)訴訟和仲裁制度。”明確了訴訟制度必須通過法律且要基本法律予以規定，訴訟的實體規范和程序規范作為絕對保留事項在國務院的立法權限之外。顯然，通過《改革方案》這一政策性文件規定政府作為賠償權利人提起生態環境損害賠償訴訟是值得商榷的。雖然 2019年最高人民法院出臺的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(以下簡稱《若干規定》)在一定程度上彌補了生態環境損害賠償訴訟立法不足的問題，但這還是遠遠不夠的，生態環境損害賠償訴訟的法律化對策更多地要體現為如何將“生態環境損害賠償訴訟”納入我國法律的基本法立法進程中(4)張春莉.生態環境損害賠償訴訟的檢視與完善[J].南京社會科學，2019(12):106-112.。

二、 法學視角下我國生態環境損害賠償訴訟制度的缺陷分析

(一) 權源基礎與訴訟目的錯位

生態環境損害賠償訴訟的訴權基礎為自然資源所有權。從學理層面來看，國家、集體作為自然資源所有人是由自然資源資產的社會主義公有制所決定的；從法律層面來看，我國《憲法》第9條(5)《中華人民共和國憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。 國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”通過概括加列舉的方式規定自然資源屬于國家所有(全民所有)，下位法中的《水法》《土地管理法》等均對自然資源的歸屬再次作出規定。省級、地市級人民政府及其指定的相關部門作為索賠主體(自然資源所有權人)提起生態環境損害賠償訴訟具有學理上的正當性和法律上的可行性。基于自然資源所有權的權源基礎，理論界有關生態環境損害賠償訴訟性質引發了以下三種爭議：持國益訴訟觀點的學者認為政府作為公權力的扮演者從維護國家利益的角度出發提起該訴(6)呂忠梅:建立生態環境損害賠償制度,降低公益訴訟門檻[EB/OL].[2018-03-13]. https://www.sohu.com/a/225409247_115124.；持私益訴訟觀點的學者認為生態環境損害賠償訴訟為國家在私權領域以民事主體身份對其所有物行使求償權，是全民所有制在私法領域的體現，國家以自然資源所有權人的身份提起生態環境損害賠償訴訟在所有權維度理應回歸私益訴訟(7)張梓太，席悅.生態環境損害賠償糾紛處理機制探析[N].中國環境報，2017-12-21(3).；持公益訴訟觀點的學者認為雖然自然資源所有權的權源基礎具有明顯私權屬性，但訴訟性質不能單以權源作為唯一判斷標準，生態環境損害賠償訴訟的訴訟目的為救濟受損的公共利益，這是尤為關鍵的(8)劉莉，胡攀.生態環境損害賠償訴訟的公益訴訟解釋論[J].西安財經學院學報，2019(3):86-93.。

筆者認為，生態環境損害賠償訴訟作為一種特殊的新型環境訴訟類型，實際上對國益、公益、私益進行了兼顧，法律上有關生態環境損害賠償訴訟屬性的法律缺位給學理研究和司法實踐帶來難題，訴訟屬性難以界定的根源是生態環境損害賠償制度本身在設計上存在錯位。生態環境損害賠償訴訟從自然資源國家所有權出發，由國務院代表國家行使國家所有權同時授權市級以上政府及其職能部門行使國家所有權，在生態環境受到損害后，政府作為賠償權利人基于自然資源國家所有提起賠償之訴，該制度設計存在權源基礎與訴訟目的錯位的問題。

首先，這里涉及“生態環境”和“自然資源”兩個內涵不同的概念，自然資源側重資源性、可利用性，而生態環境功能側重公共價值性。其次，賠償權利人的權源基礎為自然資源所有權，所有權的侵害之訴在性質上理應為私益訴訟，對所有權的救濟體現為權利主體的權利恢復或對權利侵害進行的彌補救濟，但從制度設計的初衷來看，生態環境損害賠償制度救濟的導向是生態環境功能，生態環境損害賠償訴訟主要針對環境資源生態功能和生態價值的損害進行救濟，即通過對生態環境損害者的責任追索以恢復生態系統功能，其本質是維護生態環境利益，而生態環境利益具有明顯的公益性。因此，自然資源所有權為私益，最終要實現的救濟的生態環境利益為公益，二者性質大相徑庭，企圖借助私益的一個權源來救濟公共利益，實難自圓其說，也勢必無法實現。在未來法律化的進程中，消解相關生態環境損害賠償訴訟的爭議很有必要。

(二) 生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟存在銜接障礙

生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟作為兩項獨具中國特色的制度設計，就像兩道“防護墻”為我國生態環境保駕護航。環境民事公益訴訟由2012年修正的《民事訴訟法》首次確立，2014年修改的《環境保護法》進一步對訴訟主體予以詳細規定，生態環境損害賠償訴訟由2015年發布的《生態環境損害制度改革試點方案》確立。由于兩訴在適用范圍、訴訟請求上高度重合，針對同一生態環境損害事實，往往會出現政府以賠償權利人身份提起生態環境損害賠償訴訟的同時社會組織或檢察機關以公益訴訟原告身份提起環境民事公益訴訟的情形。“兩訴”在管轄和銜接上時常發生沖突與碰撞，如山東和重慶兩地法院對各自的生態環境損害賠償訴訟案件采取了不同的審理方式，濟南市中級人民法院采取了分別立案受理的方式，同時先中止環境民事公益訴訟案件的審理，等待生態環境損害賠償訴訟案先行審理裁判(9)詳見山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟一案。；而重慶市第一中級人民法院則采取了將生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟合并審理的審理方式(10)詳見重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心訴重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環保科技有限公司生態環境損害賠償訴訟一案。。

《環境保護法》是環境保護領域的基本性法律，但卻沒有專門的規定對生態環境損害賠償的屬性作出界定，后出臺的《改革方案》以及《若干規定》也并未真正解決生態環境損害賠償訴訟與其他關聯訴訟的銜接障礙。包括最新出臺的《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干問題的意見》在與公益訴訟的銜接問題上僅指明了協商溝通處理，而沒有規定統一適用的具體制度。銜接兩訴的訴訟程序和規則缺乏統一的標準，重復起訴、浪費司法資源的問題亟須關注和解決，為全面實現生態環境損害賠償訴訟制度的規范化和法治化，有必要厘清生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的關系定位，妥善協調兩訴的適用條件和運行模式。

三、 生態環境損害賠償訴訟制度法律化的路徑

以自然資源國家所有權的訴因定位為基礎，生態環境損害賠償訴訟制度法律化的完善路徑可以在兩個基本面向上展開，一方面，將《改革方案》中的生態環境損害賠償訴訟進行二元建構。另一方面，同時將建構后的(新)生態環境損害賠償訴訟和現有的環境民事公益訴訟進行整合。

(一) 生態環境損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟的二元建構

基于前文已論述權源基礎與訴訟目的錯位，這里不再展開贅述，現有的生態環境損害賠償訴訟，政府作為賠償權利人提起訴訟的權源和以該權源為基礎所救濟的生態利益之間存在矛盾，用私權救濟公共利益無法實現。在法律化過程中，首先要針對此問題進行改造，將現有的生態環境損害賠償訴訟進行拆解，使得生態環境損害賠償訴訟的權源與訴求相匹配。國家作為特殊主體對自然資源權屬的救濟和對生態環境利益的救濟必須通過私益和公益兩條救濟路徑來分別獨立實現。

詳言之，筆者提出生態環境損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟的二元建構：一種是以國家自然資源所有權的侵害為基礎，國家作為權利所有人提起訴訟，要求義務人對受損權利進行彌補救濟，在此政府并非扮演普通意義上的行政監管角色，該訴設置為“自然資源損害賠償訴訟”或“自然資源侵害訴訟”。一種是以生態環境功能下降為基礎，省、地市級人民政府及其指定的部門機構基于環境利益的公共性提起訴訟，在此政府履行保護生態環境的作為義務，該訴設置為公共性的“生態環境損害賠償訴訟”。

生態環境損害既包括“環境”損害又包括“資源”損害，而自然資源的損害又分為對自然資源生態利益的損害和對自然資源經濟利益的損害，前者關系到國家所有資源要素受損，后者危及環境公共利益。縱觀我國環境領域立法進程，不難發現，現有法律制度強調自然資源的經濟屬性而其本身的生態屬性得不到應有的重視，自然資源生態價值等非經濟性價值受到忽視。生態環境損害賠償制度基于彌補救濟缺失而創設，之所以建議將自然資源損害賠償訴訟從生態環境損害賠償訴訟中析出，主要是考慮到自然資源存在所有權主體，用自然資源所有權的權源來救濟自然資源所有權的侵害，由國家作為所有權人提起私益訴訟更為妥當。

二分后的兩訴主體要同時作出調整，自然資源損害賠償訴訟的主體為《方案》中的賠償權利人：“市級以上人民政府及其指定的相關部門、機構或者受國務院委托行使全民所有自然資產所有權的部門”，政府作為索賠主體具有便利性和正當性。相對應法律化之后(新)生態環境損害賠償之訴，為公益性質之訴，在現有的訴訟制度中，環保組織和檢察機關為公益訴訟的原告，(新)生態環境損害賠償訴訟的訴訟主體范圍應在此基礎上擴大，由于生態環境損害賠償所維護利益的公共性，凡因生態環境功能退化遭致受損的主體均可以原告主體資格提起該訴。社會公眾以及作為社會公眾代表的社會組織團體和檢察機關都可成為適格主體，在這里，政府部門作為國家自然資源所有權的代表是否具有原告資格值得商榷，筆者認為是可行的，政府部門出于合法履行公共管理的職能，可成為保護公共環境利益的主體。

(二) 整合生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟

通過對現有生態環境損害賠償訴訟進行改造，創設自然資源損害賠償訴訟后，(新)生態環境損害賠償訴訟在訴訟目的與適用范圍等方面都同我國現有的環境民事公益訴訟高度重合，基于此，為避免立法上出現混淆、司法上重復起訴，有必要對二者進行整合(11)程多威，王燦發.生態環境損害賠償制度的體系定位與完善路徑[J].國家行政學院學報，2016(5):82-86.。

從訴訟目的來看，把以國家自然資源所有權侵害為由提起的訴訟切分出去之后的生態環境損害賠償訴訟救濟的是生態價值、環境公共利益，這與環境民事公益訴訟在功能面向、制度目的上完全一致(12)林莉紅，鄧嘉詠.論生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之關系定位[J].南京工業大學學報(社會科學版)，2020(1):41-50.。從適用范圍來看，《改革方案》通過概括加列舉的方式界定了生態環境損害賠償訴訟的適用范圍，綜合可分為二個層面，第一個層面為環境要素的不利改變，即因污染、破壞生態環境造成大氣、土壤、森林等環境要素發生不利改變；第二個層面為生態系統功能退化，即人為因素干擾到生態系統，使其功能發生不利量變或質變，這與《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題解釋》對環境民事公益訴訟適用范圍做出的規定保持一致(13)李小強.論生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之整合[J].蘭州教育學院學報，2018(10):167-170.。最終，在現有法律框架內，把私益訴訟切分出去后的對公共利益進行救濟的生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟無實質區別，這也為我國未來環境訴訟專門立法指明了方向，現有的環境民事公益訴訟和改造之后的以生態環境功能的救濟為目標的生態環境損害賠償訴訟應并入統一的單軌運行車道。完成對生態環境損害賠償訴訟的二元建構和整合后，訴訟界限更為明晰，未來我國環境訴訟將形成自然資源損害賠償訴訟、新型環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟(政府不作為導致環境公共利益受到損害)三足鼎立的局面。

(三) 出臺自然資源損害賠償訴訟的專項立法

首先，對生態環境損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟進行二元建構后，“生態環境損害賠償訴訟”應更替為“自然資源損害賠償訴訟”更為準確。其次，自然資源損害賠償訴訟不應零星地散落在實體法規范、改革方案和最高院司法解釋當中，自然資源損害賠償訴訟制度內容龐雜，必須在法律層面得到系統創制。最后，訴訟制度作為憲法上的絕對保留制度由政策來規范實在牽強，全國人大及其常委會應盡快加強關于自然資源損害賠償訴訟的專項立法工作，未來，我國需要制訂一部專門的自然資源損害賠償訴訟程序規則。

專門程序規則的制訂需從三個層面多加考慮，第一，專門程序規則的核心內容應明確自然資源損害賠償訴訟的主體及義務、責任范圍、賠償形式、賠償訴訟規則、賠償標準的制訂方法等；第二，同時將試點中積極有益的探索嘗試，例如，磋商前置、司法確認、建立綠色財政專戶等重要機制賦予合法性，使之實質上具有法律地位；第三，建立、完善相關配套制度，如生態環境損害賠償金法律制度(14)于文軒.論我國生態損害賠償金的法律制度構建[J].吉林大學社會科學學報，2017(5):184-190.，使自然資源損害賠償訴訟有法可依，為其規范化運行提供法律依據。