集體經營性建設用地入市問題及對策研究

摘 要：集體經營性建設用地入市流轉為城鄉統一的建設用地市場構建打開了新局面。該文分析了集體經營性建設用地入市前流轉范圍及交易主體、入市中交易平臺及交易規模以及交易后收益分配等問題，并對逐步完善農村集體經營性建設用地入市機制提出了相應的對策建議。

關鍵詞：集體經營性建設用地入市;土地市場;土地流轉

中圖分類號 F311? 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）17-0135-03

1 引言

農村集體經營性建設用地是我國建設用地的重要組成部分。長期土地制度的二元化發展模式，不僅割斷了城鄉土地自由合理流轉，更驅使地方政府過度征地和逐利。以征收為流轉形式的入市模式，不僅無法實現土地真正價值，而且在一定程度上使農民利益受損。城市化發展急需建設用地無法得到滿足，而農村集體建設用地利用低效且無法釋放潛力，傳統的集體建設用地入市方式導致土地資源配置效率及公平雙雙受損。十八屆三中全會明確提出允許農村集體經營性建設用地入市，2015年國務院擬授權33個試點縣（市、區）行政區域內暫時調整實施有關法律，此舉可以在一定程度上緩解當前建設用地的供需矛盾，不僅是農村集體土地入市的開端，也為農村土地改革的實施注入了新活力。2019年最新修訂的土地管理法不僅刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定，而且增加了對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的新規定。集體經營性建設用地入市流轉為城鄉統一的建設用地市場構建打開了新的局面。

已有學者通過對經營性建設用地入市理論分析及實踐經驗的總結，發現入市所面臨的問題主要集中在以下幾個方面：（1）產權明晰問題。由于農民集體不是法律意義上的組織，不具有法律主體地位，因此集體建設用地存在的所有權歸屬不清、使用權受過多限制、處分權和收益權殘缺等產權制度障礙問題阻礙著土地流入土地市場[1]。通過明晰土地產權，完善登記制度可完善集體建設用地入市的基礎[2]。（2）收益分配機制問題。農村集體建設用地入市后存在收益分配問題，如何在利益主體之間進行合理的收益分配，目前并沒有明確的分配機制，也沒有相應的制度規范，這種情況下容易出現收益分配糾紛[3]。通過注重發揮市場在土地資源配置中的決定性作用可有效實現集體土地資產收益[4]，且應在公平的基礎上兼顧效率，制定科學的流轉利益分配機制[5]。（3）地方政府利益問題[6]。提出允許建設用地入市將會削弱地方政府的宏觀調控權利，增加政府征地的難度，導致入市困難。通過完善公眾參與機制，構建公平透明的流轉決策機制可能會較好的解決[7]。（4）相關法律配套措施問題。目前的土地法規在立法、修訂和管理上都存在一定的滯后性，對于入市中有關概念模糊、可操作性差等缺陷造成了集體建設用地使用權的缺失狀態[8]，需完善立法對流轉過程中的權利義務作詳細地規定[9]。

可見，我國目前對于農村集體經營性建設用地入市機制仍處于相對初級階段，其理論和實踐都在進一步探索當中，其存在的問題不僅是全面展開土地市場改革的障礙，更是各個試點進行中需要著重解決的現實難題。因此，如何完善農村集體經營性建設用地入市機制，已成為土地制度改革實踐急需解決的問題。

本文在明晰集體經營性建設用地入市的內涵及意義的基礎上，按照集體經營性建設用地入市過程，分析了入市前流轉范圍與交易主體、入市中交易平臺與交易規模，以及入市后產權確定與收益分配等問題，逐步完善集體經營性建設用地入市的提出對策建議。

2 集體經營性建設用地入市存在的問題

目前，集體土地的入市的各個試點正如火如荼進行。在《國務院關于農村征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》（以下簡稱《總結報告》）中，截至2018年12月23日，33個試點縣（市、區）集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積超過6000hm2，總價款約257億元。各個試點因地制宜、大膽探索，有效地推動了城鄉統一的建設用地市場建設。在此過程中，一方面提高了農民土地財產的收入，另一方面增強了農村產業用地的保障能力，并且提升了農村土地利用和治理水平。但在取得顯著成效的同時，也存在一些共性的問題。當前我國對入市問題尚無全國性的統一法律規定，僅有的一些地方性的法規和規章。集體經營性建設用地入市無法可依，在改革的進程中出現了較多問題。

2.1 入市前流轉范圍問題 根據十八屆三中全會決議和國土資源部相關文件要求，集體經營性建設用地入市可與國有土地“同地、同權、同價”入市。按照現行政策，對于“同地”的界定，要求入市的地塊必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制。一方面，我國土地利用規劃只到鄉鎮一級，且規劃重點在于耕地，對于建設用地的規劃重視不足。鄉鎮規劃也沒有和土地利用規劃做較好的對接，土地分類模糊，造成入市范圍不明確。另一方面，符合規劃并沒有具體規定是現狀用途還是規劃用途，這衍生的問題則是入市范圍是否包括增量土地，大量增量土地無序入市可能導致市場混亂，但是如果僅限于存量土地，入市土地難以成規模，限制了集體土地的供給。另外，入地范圍還涉及是否包括宅基地及公益性建設用地。宅基地和公益性質建設用地大多是由劃撥方式無償獲得，其流轉受到了嚴格控制。宅基地長期以來承擔著對農民的社會保障功能，但由于城市化發展快速，農民進城從事非農就業導致現農村宅基地大量閑置。與宅基地情況類似，也有部分公益用地存在閑置情況。這種禁止閑置的宅基地和公益性質建設用地入市流轉也在一定程度上造成了資源浪費。

2.2 入市前交易主體問題 集體經營性建設用地入市之前，集體土地進入市場的唯一方式是通過征收，地方政府以國家的名義，根據公共利益需求，將集體土地從農民手中以強迫的方式征收走，并予以一定的補償。征收后的土地轉為國有土地進入市場流轉，再由土地開發商通過開發投資的方式獲得高額利潤。在這個過程中交易的主體為地方政府、村集體、農民及開發商等多方。而集體經營性建設用地直接入市之后，交易出讓方為村集體或農民，而受讓方主體是僅限于政府，還是開發商或者其他主體也可以直接與村集體或者農民交易的問題，目前仍然存在爭議。

集體經營性建設用地入市各參與主體都有各自的利益訴求，但地方政府依然是政策實施的主導者。如果受讓方只為地方政府，那么這個過程中交易主體形式上為政府和村集體及農民協商，但實際上，相對于強勢的政府，農民在這個交易過程中依然處于劣勢地位，政府通常以行政干預的方式來解決問題，此時農村集體作為地方政府與農民之間的中介方，也極有可能不會為了農民利益與政府博弈，而是通過侵犯農民利益來謀取自身利益，農民在此過程中利益仍然受損。但如果入市后的受讓方不僅局限于地方政府，多元主體直接進入市場，開發商或者企業等主體可以和農民直接交易，此時雖然農民的利益可以得到保護，存在最大問題的可能性則是對原有地方財政的影響，此時為了維持原有存量土地的價格，地方政府則可能對入市的土地設置各種障礙。土地的用途管制也可能成為集體建設用地入市一個主要門檻。

2.3 入市中交易平臺問題 集體經營性建設用地交易平臺作為交易主體之間的中介，為土地使用權的交易提供了一個有形或無形的市場。該平臺除提供交易場所以外，還具有提供交易信息、辦理相關手續以及土地交易代理等職能。目前，各個地區試點的發展進展并不一致，現有交易平臺也沒有統一。大致可以分為以下2類：一類為有形平臺，指提供交易供需服務平臺、招標平臺、土地交易所以及土地專營公司等;另一類為無形平臺，大多為政府主導下交易，也有通過引入社會資本作為中介完成的交易。

平臺的構建主要是為交易雙方提供公開透明的信息，促進交易的完成，并且在此過程中使交易過程更加規范化，交易雙方的利益得到充分保護。但構建方式不同形成的平臺類型有著不同的優缺點。以政府為主導的交易平臺，往往根據市場變化做出科學判斷，交易信息對稱公開，且政府信譽較高，但由于缺少外部監督，其交易可能具有一定的行政色彩，導致資源無法達到最優配置。而引入社會資本的第三方作為中介交易平臺可以給予農村集體建設用地供應主體更平等的交易地位，農民作為主體參與會帶來交易積極性，但作為獨立的市場主體，也承擔著一定的經營風險。交易平臺的不完善，促使農村經營性建設用地出現交易秩序混亂等問題，甚至出現了私下交易或違法交易。

2.4 入市中交易規模問題 由于對集體經營性建設用地的范圍界定不清。鄉村（鎮）企業等具有生產經營性質的用地占農村建設用地的比例很小，且多集中分布于東南沿海發達地區的農村，廣大內陸地區該類用地面積比較少。《總結報告》）中提到在33個試點縣（市、區）實施的1275宗征地項目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點地區。而各個試點也普遍反映出入市總量不大，單宗面積小，且受到區位因素的限制，分布較為零散，部分地塊與宅基地混在一起，無法形成規模，導致無法集中規劃并形成聚集效應。

入市規模與區位存在顯著的相關性，區位好的土地由于增值潛力大，一方面對該部分土地的需求大，交易收入高，農民參與積極性也較高。而區位相對較差的土地由于規劃用途不明確，土地價值相對較低，交易更是困難。而集體經營性建設用地在經濟發展水平好的城鄉接合部區域較為集中，遠郊區域相對較少。由于我國長期遺留的農村產權歸屬不明晰的歷史問題，部分集體土地依然存在所有權模糊、主體缺失、成員不清等問題，在一定程度上阻礙了土地流轉，難以集中形成一定入市規模。

2.5 入市后收益分配問題 集體經營性建設用地入市后，形成以政府、農村集體以及農民3方為利益分配主體的新模式。傳統的征地模式中政府獲得大部分土地增值收益的分配方式已不現實，但若是將土地流轉收益全部分配農村集體或農戶個人，似乎也缺乏合理性。政府通過土地征收制度，限制了農業用地的非農業交易，并且以較低的價格獲得了集體土地，從而使得市場機制在土地資源的分配中失效。集體經營性建設用地入市后，政府是直接通過土地交易額的分成參與分配，還是間接通過稅收等手段參與分配？其他各利益主體之間參與增值收益又當如何劃分分配比例？這些都是集體經營性建設用地入市亟須解決的問題。

3 完善集體經營性建設用地入市機制的對策建議

由于集體經營性建設用地入市改革將與征地改革聯動，探索新的土地入市模式需解決入市前流轉范圍及交易主體問題，入市中交易平臺及交易規模問題以及交易后的收益分配問題。因此，解決集體經營性建設用地入市問題的對策應著重考慮以下幾個方面：

3.1 明確集體經營性建設用地入市流轉范圍 入市首先需要解決的問題就是明確流轉范圍。對于存量經營性建設用地來說，只要是符合規劃和用途管制，并且符合用地條件和標準的存量集體經營性建設用地均可入市流轉。而對于增量集體經營性建設用地來說，在成片開發建設區域將原村莊非經營性建設用地或者農用地規劃為經營性建設用地的，對于因實施規劃而變成的經營性建設用地，應當允許依法變更的增量集體經營性建設用地進入市場。

3.2 構建合理的集體經營性建設用地產權制度 當前農村土地制度改革當務之急是產權明晰。明確農村集體經營性建設用地所有權、使用權，通過土地登記確權頒證的方式，理清利益相關主體的產權界限。對確需變更土地使用性質的，可以由國家按照國民經濟發展計劃和土地利用總體規劃，依法定程序變更土地性質。而對使用方為非公益主體的，除了要給集體和農民應有的補償外，還需要向國家購買發展權。

3.3 創新集體經營性建設用地入市程序 建議創新通過互聯網的方式將集體經營性建設用地市場有關信息通過于信息技術組織起來，發揮互聯網信息平臺對于資源整合作用，突破地域限制，解決交易對象難尋找，供求信息不對稱的難題，以實現交易主體更廣泛，交易信息更充分，交易過程更規范。

3.4 構建集體經營性建設用地入市收益分配共享體系 建議入市講效率、征收講公平的原則，科學計算2種方式所產生的增值收益，從在兩者分配上確定一個相互之間的平衡點。其中的關鍵是適當提高農民和集體分享的增值收益比例，使農民切實體驗到土地制度改革所帶來的成果。同時，根據不同區域制定收益分配政策。對于政府投入較多并且收益較高的規劃區內土地，政府可以占有一定的分配比例;而對于投入較少并且收益不高的城市規劃區外土地，政府收益比例可適當調低。

基金項目：安徽省哲學社會科學規劃項目：（AHSKQ2016D64：《安徽農村經營性建設用地入市的障礙及對策研究》）

作者簡介：夏蓮（1985—），女，安徽蕪湖人，博士，講師，研究方向：土地資源管理。? 收稿日期：2021-06-11

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