中日海上危機管理辨析：基于“海空聯絡機制”的考察

當今世界面臨百年未有之大變局。中日兩國于2018年6月正式啟動“海空聯絡機制”，該機制從商討到正式啟動歷盡波折，耗時11年。在東海海域，中日兩國的海上執法力量與海空軍事力量出現對峙。由于大陸架劃分、釣魚島主權爭議、防空識別區重疊等問題，中日在相關海域發生海空一線兵力的意外遭遇與對抗行為，可能引發兩國之間的外交危機、安全危機。對于中日而言，對海上危機進行管理，使其不致失控進而引發直接軍事沖突，符合兩國根本利益。“海空聯絡機制”的啟動對管控雙方軍事力量在東海的遭遇具有積極意義。同時也要認識到，海上危機的反復發生是兩國結構性矛盾久拖未決的外在體現，中日海上危機管理將是一個長期的過程。對此，我國要加強危機管理機制與能力的建設，在危機管理過程中維護自身國家利益。

危機管理; 海上危機; 中日關系; 海空聯絡機制; 海洋戰略

D823A004110

中日自2007年首次討論建立海上危機管理機制，直到2018年6月正式啟動“海空聯絡機制”，歷經了11年時間。當今世界面臨百年未有之大變局，中日在東海出現海上危機，如管理不當，將不利于兩國關系的長期發展。雙方建立“海空聯絡機制”的考量主要在于，解決東海地區軍艦及飛機相遇所可能導致的誤判和摩擦，緩解雙方在相關海域的風險。對海上危機進行危機管理符合中日利益，但由于當前中日關系尚處于脆弱、不穩定的狀態，海上危機的管理將是一個長期的過程。因此，我國必須重視在危機管理中維護國家利益，逐步推進自身目標，并推動導致危機的中日根本性問題的最終解決。

一、 中日結構性矛盾與海上危機的產生

“危機管理”原指經濟學概念中對金融危機展開的管控策略，其在20世紀70年代進入國際關系學者的視野。國際政治領域的危機是指“兩個以上國際行為體在政治、軍事、經濟等方面發生嚴重的失衡、失序，甚至可能引發武裝沖突乃至戰爭的動蕩或緊張狀態，這種狀態威脅到有關國家的重要利益和目標，需要有關國家在較短的時間內做出反應”。①自1962年古巴導彈危機之后，國際危機管理研究開始迅速發展。我國對于危機管理的研究始于20世紀80年代。②對于國際危機管理的研究一般分為兩個層次：國際系統層次和國家層次。因力量對比、危機涉及利益與妥協意愿等原因，有的國際危機可以在短時間內和平解決，比如古巴導彈危機;然而，也有諸如朝核危機、釣魚島危機等國際危機，在爆發之后長時間內呈僵持狀態，其危機管理也是一個長期的過程。

日本關于危機管理的研究始于自然災害防范領域。二戰后，日本走和平主義路線，對于世界各地區的危機均不介入，其危機管理基本上是針對地震、海嘯、火災、臺風等自然災害。1973年第一次石油危機爆發，由于缺乏自然資源的現實困境，日本政府對危機管理的戰略認知發生了重大轉變——世界上其他地區的危機可能會嚴重影響日本賴以生存與發展的資源生命線，進而威脅到其國家安全。王德迅：《日本危機管理研究》，《世界經濟與政治》，2004年第3期，第63頁。此種背景下，日本重新定位危機管理，將其擴展到國際危機管理層次。20世紀80年代之后，日本國家主義沉渣泛起，追求“國家正常化”的政治訴求越發強烈，對于國際危機管理的介入力度也有所加強，日本自衛隊海外派兵實現了歷史性突破。秋山昌広：『日本をめぐる安全保障これから10年のパワーシフト』，亜紀書店，2014年，第211頁。冷戰結束之后，日本參議院在2003年6月6日通過了包括《應對武力攻擊事態法案》《安全保障會議設置法修正案》和《自衛隊法修正案》在內的“有事三法案”，日本自衛隊活動與行使武力的范圍得以繼續擴大。2015年9月，日本眾議院提交的新安保法案在參議院最終得以通過。該法案規定，只要發生“存亡危機事態”，日本可以在沒有受到攻擊的情況下行使集體自衛權。2018年8月，日本防衛省發布了《防衛白皮書》，其中大篇幅渲染中國在釣魚島與東海的軍事活動，并聲稱要加強“西南諸島”的防衛力量以圖“應對”。概而言之，日本的危機管理從最初以應對自然災害為主的防災管理階段發展到了包含應對國際危機與本國安全危機在內的綜合性危機管理體系階段。

危機管理理論屬于國際關系理論中的應用理論。危機本身只是一種反映，體現了兩國關系存在問題，進而可能通過某一事件而導致緊張狀態。對于中日而言，兩國海上危機增加，客觀上說明了雙方關系正處于矛盾發展階段。中日多年來在外交、軍事、歷史問題、島嶼爭議等方面發生摩擦，這證明兩國之間存在短期內難以根本性解決的結構性矛盾，此類矛盾是阻礙兩國關系邁向更深層次的癥結所在。中日海上危機管理談判曠日持久，說明兩國合作深受此類矛盾影響，雖然兩國都有意愿設立“海空聯絡機制”以解決突發海空危機，具體進程卻波動較大。按照日本著名的中國問題專家毛里和子的分析，當前中日兩國存在三個層次的結構性矛盾：第一層次是“價值”問題，此類問題以南京大屠殺、參拜靖國神社等問題為代表;第二層次是“權力”問題，比如中日實力易位造成的東亞地區主導權問題;第三個層次是“利益”問題，釣魚島爭端與東海大陸架油氣資源問題同屬于此類問題。毛里和子：《中日關系——從戰后走向新時代》，徐顯芬譯，社會科學文獻出版社，2009年，第179180頁。這三個結構性矛盾的懸而未決將導致兩國的突發對立事件容易由點到面，從而影響中日關系發展。中日海上危機管理是因應長期以來兩國軍事力量在相關海域的突發事件。中國的GDP在2010年超越日本，隨后日本的“購島事件”打破了多年來擱置爭議的穩定局面，致使兩國的結構性矛盾在一定時期內有所加劇。這也是此后東海區域內中日海空軍事力量近距離遭遇頻率增加的重要原因。2010 年的“撞船事件”和2012 年的“購島事件”導致雙方關系進一步趨冷。初曉波：《當前中日關系與外交管理危機》，《東北亞學刊》，2013年第4期，第25頁。由于釣魚島主權爭議、東海大陸架劃分問題、防空識別區重疊以及第一島鏈封鎖等原因導致的海上危機錯綜復雜，中日兩國采取的反制措施使東海安全形勢也越發復雜。郭新昌、劉燕妮、崔銀峰：《中日海上危機管理機制探析》，《西南大學學報》（社會科學版），2013年第5期，第32頁。兩國海上危機管理機制的談判進展也深受影響：日本的“購島”行動讓兩國關系降至建交以來的新冰點，相關談判也隨之中斷;2014年海上危機管理機制談判再度啟動，直到2018年5月，在兩國政府首腦的共同推動之下，“海空聯絡機制”得以簽署。

海上危機是指相關海域的上空、海面及海面以下部分發生的對一國安全、穩定、秩序和利益形成重大威脅的事態，事態的發展具有高度不確定性風險，必須短時間內在內外壓力之下進行緊急應對。朱曉鳴：《新時期中國海上危機管理研究》，華東師范大學博士學位論文，2008年，第17頁。中日海上危機是一個多面性的問題，“海空聯絡機制”的成效受釣魚島主權爭議、東海大陸架劃分、防空識別區重疊、第一島鏈封鎖等問題的交叉影響，這些問題的走向都是影響“海空聯絡機制”啟用效果的重要變量。相比美、俄等國大量的國際危機管理實踐，我國在相關方面存在實踐案例不足、危機管理經驗相對欠缺等問題。研究管控海上危機的途徑與危機管理機制的局限性，對于在危機管理過程中保障自身利益具有重要的現實意義。

二、 “海空聯絡機制”的沿革與意義

事實上，中日兩國在2007年就啟動了海上危機管理機制的談判，對于海空一線兵力海上意外遭遇時的實時溝通問題進行磋商，但過程卻是一波三折。在2007年之前，兩國海空軍一線兵力并沒有在東海海域頻繁接觸。兩國一線兵力在東海發生危險性近距離遭遇始于日本“購島事件”與中國劃定東海防空區，其間甚至發生了火控雷達鎖定對方的高危事件。

中日海上危機管控在長時間內并沒有面臨太大的緊迫性。然而自從2010年的“撞船事件”及2012年的“購島事件”之后，兩國有關釣魚島的主權歸屬爭議終于打破了“擱置爭議”的局面，兩國海上執法力量與軍事力量開始在相關海域出現對峙;并且，隨著中國建設海洋強國戰略的加快實施，中國海軍出入第一島鏈的軍事訓練活動增加，中日海空軍一線兵力近距離危險接觸增多。可以說，“撞船事件”和“購島事件”之后，中日關系趨于緊張，兩國民間對彼此的好感度也降到建交以來的新冰點。黃鳳志、孫國強：《試析美國和中日釣魚島爭端》，《太平洋學報》，2013年第8期，第55頁。

2013年11月23日，中國正式宣布劃定東海防空識別區，中日在東海的防空識別區出現重疊，互相抵近監視、偵察的次數增多。日本2018年版《防衛白皮書》聲稱，為了防范中國軍機在西南海域的活動，日本空中自衛隊在過去一年共緊急出動近600架次戰斗機進行應對。日本防衛省：2018年版《防衛白皮書》，第104頁。另據白皮書介紹，中國的“空警2000”預警機與“H6”轟炸機增加了在東海上空的巡邏次數。由于日本自衛隊軍機持續進入我國東海防空識別區，中日兩國軍機在東海防空識別區出現超近距離接觸，我國軍機與日本自衛隊軍機在相互監視、驅離過程中有發生不測事態的風險。不僅雙方重疊的防空識別區出現對峙，日本更是炒作其海上自衛隊護衛艦被中國海軍驅逐艦火控雷達照射，指出2016年6月中國海軍情報收集艦“侵入”屋久島領海，并在“尖閣諸島”周邊海域往復航行。

自從2014年中日為改善雙邊關系達成四點原則共識之后，為了避免兩國海空軍事力量在近距離遭遇過程中出現誤判，進而導致嚴重安全事態，雙方加速進行海上危機管理機制的磋商。2015年1月，中國提議將其命名為“海空聯絡機制”，日方同意了中方的提議。2015年4月22日，中國國家主席習近平在印尼首都雅加達出席亞非會議時，應日本方面要求與時任日本首相安倍晉三舉行了正式會談。安倍晉三表示，把東海建設成和平、合作、友好之海是兩國的共同目標和利益所在。中日雙方同意盡快建立海上緊急聯絡機制。冀勇：《日本各界積極評價中日首腦會談》，《法制日報》，2015年4月28日。2016年11月，“海空聯絡機制”專家組磋商在東京舉行，對彼此的關切問題深入交換了意見，但由于對“領海、領空是否涵蓋在機制內”的認識存在分歧，特別是關于釣魚島主權問題爭執不下，談判未取得較大進展。小谷哲男：「南シナ海仲裁判斷後の東シナ海」，『國際問題』，2017年3月號，第41頁。2018年5月8日，中國國務院總理李克強抵達東京訪問，與時任日本首相安倍晉三就東海危機管理達成協議，兩國防務部門簽署了海空聯絡機制備忘錄，確定于2018年6月8日啟用該機制。華春瑩：《外交部：“中日海空聯絡機制”有利于防止誤解誤判》，http：//www.chinanews.com/gn/2018/12-26/8713113.shtml，2018年12月26日。雙方達成的“海空聯絡機制”主要有三項內容：

（1）確定雙方軍艦、軍用飛機相互接近時直接通信所采取的無線電頻率，并確定使用英語聯絡;

（2）設立防務部門之間的熱線;

（3）相互主辦一年一度的危機管控會議，檢討上一年的執行情況。

在“海空聯絡機制”啟動之前，日本海上自衛隊與中國海軍在東海遭遇時基于《海上意外相遇規則》進行互相問詢。但日本空中自衛隊與中國空軍之間沒有相關規定，也就是說，雙方遭遇的軍機可以選擇應答和不應答。“海空聯絡機制”的啟用有助于中日雙方規范彼此海空軍事力量遭遇之后的行動，避免因誤判造成危機螺旋升級。中日“海空聯絡機制”初步規定了兩國軍艦、軍機相遇時的具體規則：雙方海空軍事力量意外遭遇時應使用直接通信以表達自己的行動目的和意圖，雙方約定以英語為直接通信的溝通語言，并應相距一定距離，確保不會發生意外事件。除此之外，兩國防務部門將定期進行專門會晤，溝通上一年的“海空聯絡機制”執行情況，并可以就上一年的遭遇事件向對方提出關切與疑問。

“海空聯絡機制”的達成標志著中日關系進入“止損”階段，其積極作用不僅體現在安全層面，其對緩解中日不斷升級的多方面對抗也具有重要意義。“海空聯絡機制”的重大轉機實際上出現在2017年。2017年，中國與日本由于內外因素影響進一步改善雙邊關系。內部原因主要是2017年中日雙邊貿易額突然迎來一個大幅提升。過去幾年趨冷的政治關系直接影響了兩國的貿易往來，然而中日經濟結構的互補性相當強，在短暫的停滯之后，對彼此的貿易需求終于得到釋放，政治關系對經濟的負面影響正不斷減弱，中日貿易與人員往來都出現明顯上揚的態勢。中國是日本的第一大貿易伙伴。自2012年9月日本上演“購島”鬧劇以來，中日經貿合作也因此受到嚴重影響，從原來“政冷經熱”的局面轉變為“政冷經冷”。2017年兩國的貿易情況終于迎來大幅提升，中日貿易已占日本對外總貿易額度的21.7%。李明偉：《2017中日貿易規模再創歷史記錄》，https：//www.pishu.cn/psgd/519341.shtml，2018年6月12日。外部原因主要在于：美國對其貿易逆差的兩大主要來源國——中國和日本——都威脅要采取報復措施。同時，由于時任美國總統特朗普已徹底拋棄了TPP，日本對中國“一帶一路”倡議的態度開始出現積極的轉變。此外，中日兩國近年來在海外市場的競爭增多，改善關系、共同開拓第三方市場符合兩國利益。由此，在2018年《中日和平友好條約》簽署40周年之際，兩國領導人在互訪過程中在海洋安全、經濟合作、國際局勢等方面進行協商，并促成了“海空聯絡機制”的最終達成。可以說，中日歷經11年談判達成的第一個海上危機管控機制具有重要的正面影響。同時，中日此次簽署的“海空聯絡機制”備忘錄也從側面反映了雙方的分歧，“海空聯絡機制”在具體操作過程中依然存在盲區，雙方海上危機的根本管控必須建立在戰略互信的基礎上，“海空聯絡機制”對中日海上危機的長久效用仍有待觀察。

三、 中日戰略互信缺失背景下“海空聯絡機制”的局限性

必須清楚認識到，“海空聯絡機制”的啟用并不能根除危機。事實上，危機管理機制最重要的作用是要預防危險事態，并嘗試建立或增進戰略互信。如果雙方最終無法達成高度戰略互信，危機管理機制本身也將受到嚴重挑戰。比如，中美兩國早已達成“海空相遇安全行為準則”和“重大軍事活動相互通報信任措施機制”兩大危機管理成果，然而，由于后續未能成功構建深度戰略互信，中美在南海地區不斷發生軍機和軍艦的危險接近。東海出現中日海空一線兵力的近距離遭遇，危機產生的根源在于中日兩國在東海大陸架劃分、釣魚島主權爭議、防空識別區重疊、第一島鏈封鎖等方面的分歧。

今天中日兩國出現的矛盾已超過了日本學者毛里和子所言的“利益”問題，一定程度上更是一個領土主權問題與地緣戰略競爭問題。從利益方面來看，東海大陸架和釣魚島附近海域蘊藏了豐富的海底油氣資源，是東海專屬經濟區劃界的關鍵因素。另外，中國和日本都存在釣魚島主權爭端之外的其他島嶼爭端，考慮到相應的示范效應，雙方并不愿在危機管理中過于“示弱”。中國在2012年正式提出海洋強國戰略，隨后在海洋經濟、海洋軍事、海洋科技與環境保護上加大了投入。然而，日、美等國以冷戰思維渲染中國保障海洋利益的正當行動。由于日本的戰略思維從重視“遏制效果”轉變為提高“應對能力”，日本海上自衛隊與空中自衛隊頻繁干擾與監視中國正常的海空軍事力量活動，兩國在東海的緊張態勢未能得到有效緩解。陸偉：《日本的自我身份建構與冷戰后戰略文化的嬗變》，《日本學刊》，2018年第5期，第63頁。危機管理的目的在于防止危機失控引發戰爭，并在危機管理過程中維護自身國家利益。“海空聯絡機制”的啟動客觀上降低了兩國的軍事沖突風險。然而，由于兩國對于危機管理機制的諸多問題采取了模糊化處理方式，在具體實施過程中，該機制并不能完全保證避免海上軍事摩擦并在危機發生后進行有效管控。危機管理是一種應用理論，強調的是雙方都有管控危機的意愿，如果某一方意愿薄弱或者根本不想管控危機，則危機管理成功的可能性較小。所以，盡管中日取得了“海空聯絡機制”這一重大進展，但在兩國缺乏戰略信任與有關分歧久拖未決的情況下，雙方海空一線軍事力量在相關海域的危險性接觸并不會因此平息。

（一）“海空聯絡機制”對于適用范圍問題采取模糊化處理

以往中日就海上危機管理問題進行談判磋商，其最大的分歧點是適用范圍問題。“海空聯絡機制”協定對此進行了模糊化處理，并沒有明確回答適用范圍是否包含領海、領空，實際上是繞開了釣魚島領土主權爭議。中方的主張是，釣魚島客觀存在主權爭議，希望日方承認爭議進而通過談判解決問題。然而，日本堅持主張與中國并不存在任何領土主權的相關問題，迄今為止，日本并沒有就釣魚島問題與中國展開任何談判。不僅如此，對于曾同意中方擱置釣魚島主權爭議的說法，日本政府現在也是矢口否認，日方認為，根據《舊金山和約》，“尖閣諸島”問題已經終結。劉江永：《中日和平友好條約與中日關系的法律基礎》，《東北亞論壇》，2018年第5期，第15頁。事實上，中日在1972年建交之際，周恩來總理和日本公明黨竹入義勝委員長在會談時明確表示：“釣魚島問題沒有必要涉及，和恢復邦交這個大問題相比，它就不算什么問題嘛。”財團法人霞山會：《日中關系基本資料集：1949年—1997年》，1998年，第416頁。1978年中日簽署和平條約之際，鄧小平也再次表達了擱置爭議的思想：“我們兩國并不是不存在一些問題，比如你們說的尖閣列島，我們叫釣魚島的問題，還有大陸架的問題……這樣的問題不要牽扯進去，擱置它20年、30年。”王泰平：《風月同天：話說中日關系》，世界知識出版社，2010 年，第 243 頁。當時與鄧小平會談的日本園田外相也沒有表示反對。可以說，正是因為中日官方對釣魚島主權擱置爭議存在共識，才使得釣魚島自中日建交以來數十年相安無事;而今，日本妄言中日從來沒有在釣魚島主權上有擱置爭議的共識，也堅決不承認釣魚島存在主權爭議，這正是釣魚島局勢持續緊張的根本原因。2014年日本共同社報道，根據英國檔案館解密的1982年9月日英首腦會談的記錄，時任日本首相鈴木善幸在會見到訪的英國首相撒切爾夫人時透露，中日之間就釣魚島歸屬問題達成諒解和共識，同意“維持現狀”。唐彥林、張磊：《日本政局與中日關系走向》，《現代國際關系》，2015年第3期，第44頁。即便有大量證據證明中日關于擱置釣魚島主權爭議有過共識，但是，日本政府目前仍不承認釣魚島存在主權爭議。在此問題上的相持不下，造成釣魚島局勢持續緊張，危機爆發的根源始終難以根除。如若發生某一方海空軍事力量進入釣魚島領海、領空的狀況，由于“海空聯絡機制”的模糊化表述，對方可能不會依據機制要求做出反應。

（二）中日海上危機范圍可能擴大至南海地區

2015年新安保法案通過后，日本“專守防衛”的安保政策開始發生巨大變化。夏立平：《論21世紀美國亞太海權聯盟體系》，《同濟大學學報》（社會科學版），2017年第6期，第34頁。日本認為，隨著中國崛起及其力量向海洋方向的不斷投射，西太平地區的海洋秩序受到“嚴重挑戰”，稱其海上通道安全受到“威脅”，從沖繩、臺灣地區蜿蜒到南海的海上“生命線”都因此受到影響，更炒作中國在南海島礁安裝了雷達干擾裝置與防空導彈系統，中國的南海“軍事化”進程正在加快。2018年9月，日本派遣一艘潛艇和目前海上自衛隊最大噸位的軍艦“加賀”號直升機航母參加由美國主導的南海地區軍事演習。

事實上，今天的南海問題已經高度國際化，南海問題已經不只是中國與東盟有關國家的海洋爭端問題。隨著美國對于南海“自由航行”的頻繁炒作，英國也加入“自由航行”的隊伍。2018年9月，英國船塢登陸艦“海神之子”號擅闖我南海西沙群島，被中國海軍監視、驅離。此外，法國也放言將派軍艦參加南海“自由航行”行動。由于美國號召西方盟友與日本共同參加對于南海的“自由航行”，未來日本參加南海“自由航行”的可能性是客觀存在的。如果將來日本海上自衛隊在中國控制的南海島礁周邊海域進行挑釁性航行，那么兩國在東海海域的海空軍事力量近距離監視、驅逐的危機就可能在南海地區再現，這必將深刻影響兩國在安全合作上已取得的成果。中日海上危機從東海蔓延至南海，將使“海空聯絡機制”遭受重大考驗。與此同時，雖然中美兩國早就有相應的海上危機管理機制，但是，美國進入中國控制島礁12海里航行，嚴重加劇了兩國軍事力量在一線的沖突風險。最明顯的表現就是美國在南海執行越來越多的所謂“自由航行”和飛機的近距離飛越，加大了中美之間軍事安全領域發生危險事態的可能性。僅2018年1月至11月，美國共派出5艘軍艦執行了4次“自由航行”行動，B52轟炸機也多次飛越南海。美國的這些行動可能影響日本，使其冒險跟隨美國加入在南海地區的“自由航行”。目前，日本海上自衛隊已經在南海與美軍進行了聯合軍事演習。如日本持續擴大在南海地區活動，中日的戰略不信任將進一步加深，“海空聯絡機制”也會面臨許多新的議題和內容。

（三）“海空聯絡機制”存在危機管理機制限制內容上的缺失

危機管理機制的作用在于增進兩國戰略互信，防范因誤判帶來的沖突升級。中日“海空聯絡機制”實現了CBM（Confidence Building Measure）一個方面的內容。CBM指兩國的戰略互信建設措施，一個完整的CBM措施須具備以下三方面內容才能構建起相對有效的危機預防與管控機制：（1）設置防務部門直接通信熱線，預先公開軍事活動情報，定期舉行防務部門的會談;（2）邀請對方參與或者觀摩己方的大規模軍事演習;（3）自我限制在彼此敏感區域內軍事力量的活動頻度與武器裝備的使用。淺井一男「海上事故防止協定（INCSEA）による信頼醸成―過去の事例と日中海空連絡メカニズムの課題」，『レファレンス』，2016年3月號，69頁。

可見，“海空聯絡機制”基本滿足了第一條的要求，但在重大軍事行動通報與限制己方軍事力量在敏感地區的活動與規模方面并無涉及。舉例而言：“海空聯絡機制”主要規定了現場相遇時的直接通信，并未涵蓋相互通報在敏感區域舉行軍事行動的內容。如果中方進行正常的進出遠洋的軍事訓練活動，或者是在東海防空識別區進行空中編隊的巡邏，很可能會被日本誤讀為對自身安全的“威脅”與對“海空聯絡機制”的“挑戰”。一方視之為正常訓練，另一方卻視之為具有敵意的軍事行動而進行偵察干擾，客觀上難以減少雙方一線海空兵力的近距離接觸。另外，雙方目前并未限制在相關海域與上空使用的武器裝備的種類。2018年4月，中國的無人偵察機BZK005在東海上空進行正常的演練活動，被日本防務省炒作為“破壞東海的和平與穩定”。諸如無人偵察裝備在東海的使用問題也是“海空聯絡機制”的盲點。

2020年12月14日，中國國防部部長魏鳳和與日本防衛大臣岸信夫進行了視頻通話，這是全球新冠疫情爆發后中日兩國防長就“海空聯絡機制”的第一次直接溝通。作為“海空聯絡機制”的具體進展，雙方一致同意盡早開通專門負責中日緊急事態的直通電話。連政：《魏鳳和同日本防衛大臣岸信夫視頻通話：加快海空聯絡機制建設》，https：//www.guancha.cn/military-affairs/2020_12_15_574556.shtml，2020年12月15日。這次中日主要對直通電話的適用范圍和所達級別進行了磋商，以便更方便、高效地應對突發事態。中日“海空聯絡機制”專門直通電話的設置比原先預想的難度要高，在關于緊急事態的適用地理范圍與軍事訓練的認定上面臨較多困難。如上文所述，如果把雙方軍事力量的每次近距離接觸都視為緊急事態，則“海空聯絡機制”的權威性與效用將大打折扣，因為只有具有沖突風險的軍事力量突然接觸才有危機管控的價值。“海空聯絡機制”的目的不是大幅減少雙方軍事力量的遭遇頻度，而是防止誤判和沖突升級。所以，危機直通電話對于就對方軍事活動、訓練和出動的軍事裝備是否屬于正常范圍以及有無沖突風險進行判斷至關重要。

（四）危機管理意愿隨兩國關系起伏

中日海上危機的管理對雙邊關系至關重要。如果危機管理失敗，一旦引發連鎖性反應，造成軍事沖突，將導致雙方在外交與安全上的嚴重對立，這并不符合兩國的根本利益。所以，中日雙方在越來越頻繁的海空一線兵力接觸過程中進行互不威脅的協調與合作有其必要性與緊迫性。從危機管理機制的原理和效用來看，危機具有可管理性與不可管理性。只要某一方危機管理的意愿與愿意付出的代價都明顯小于平息危機的最低限度，危機就具有不可管理性。但對于那些非意圖的風險事件的偶然發生，危機管控機制具有比較明顯的預防和減少危機概率的作用，可有效避免事件升級進而導致戰爭的發生。就中日兩國海上危機管理機制的談判歷程來看，“海空聯絡機制”從討論到正式啟用耗時11年，雙方的危機管理意愿受到兩國關系發展的影響。

中國是日本的第一大貿易伙伴。從未來的發展趨勢看，由于日本老齡化和少子化等問題較難有根本性改善，經濟上對海外的依賴仍然不會減少;而中國擁有廣闊的市場，中日經濟互補性強，對日本的經濟復蘇具有重要作用。事實上，對于中日關系倒退，日本內心是焦灼的，其“兩面派”的做法并不能真正改善中日關系。但是，兩國對于海上危機都有管控的意愿，這是“海空聯絡機制”成功締結的基礎。

然而，“中日戰略性碰撞和角力的時代剛剛開始，雙邊關系尚未完全定型，正在經歷一個歷史性重構的漫長過程”門洪華： 《日本變局與中日關系的走向》，《世界經濟與政治》，2016年第1期，第72 頁。。2018年是《中日和平友好條約》簽訂40周年，中國國務院總理李克強2018年5月訪問日本，時任日本首相安倍晉三隨后在2018年10月訪問了中國。高洪：《中日兩國的歷史跨越與未來關系準則——從締約思考其現實意義》，《日本學刊》，2018年第4期，第27頁。中日關系相比之前的冷淡狀態有所改善。但是，必須注意的是，由于深層次的中日癥結性問題仍未徹底解決，中日關系目前還處于脆弱的、不穩定的狀態。此前中日領導人互訪的“破冰之旅”“融冰之旅”“迎春之旅”“暖春之旅”都取得了階段性成果，如何將這些重要成果累積起來、形成累進效應，進而把中日關系導向長期友好的軌道，需要大智慧、大戰略和不懈的努力。

中日此輪關系的緩和是從2017年開始的。在此之前，雙方的角力與博弈進入深化階段，實際上已經深度影響到雙方關系，特別是在政治與軍事層面。近年來，美國對中國采取了態度鮮明的遏制政策，直接影響了日本政界的對華戰略判斷。從日本對“印太戰略”的積極程度可分析得出，日本的對華戰略依然沒有脫離追隨美國的特點。美國推動全球盟友體系在各種對華問題上進行“站隊”，客觀上導致日本在同中國進行雙邊事務協商和讓步的意愿上有所減弱。中日關系的改善需要時間和智慧，不可能一蹴而就。中日之間諸多的結構性矛盾將不可避免地影響海上危機的管理。

四、 被動應對與主動塑造：危機管理需要機制與管控能力并行建設

客觀來說，與中美危機管理機制相較而言，中日危機管理機制在持續遵守上更為困難。中美并沒有領土主權爭議與相關海域的海洋權益之爭，而中日之間的實際問題要復雜得多，如地區主導權之爭、歷史認識問題、領土主權爭端、東海大陸架劃分及海洋權益爭端等。因此，對于“海空聯絡機制”的積極效果要客觀看待。中美危機管理機制建設比中日危機管理機制起步要早，然而，雙方在南海地區的軍艦與軍機危險性近距離接觸事件反而增多，甚至差點發生兩艦相撞的危險事件。2018年9月30日，美國海軍“迪凱特”號驅逐艦在南沙群島南薰礁12海里內執行“自由航行”，受到中國海軍170艦“蘭州”號驅逐艦的攔截驅離，雙方發生了最近距離41米的危險接近。童黎：《中國海軍“0距離”攔截美艦》，https：//mil.news.sina.com.cn/china/2018-11-06/doc-ihmutuea7346325.shtml， 2018年11月6日。要想成功遏制危機，在危機管理中維護國家利益，不能僅依靠雙方達成的危機管理機制。危機管理機制是一種被動應對，還需要進一步加強自身的危機管控能力，塑造在整個危機管理過程中“于我有利”的環境。我國的國際危機處理經驗是經過“銀河號事件”“炸館事件”“撞機事件”逐漸完備起來的。初曉波：《淺析冷戰后中國的外交危機管理決策》，《外交評論》，2010年第4期，第132頁。在危機管理過程中應主要遵循三點原則：

（1）在沒有遭受對方全面入侵的情況下，積極爭取和平解決所有的危機和爭端;

（2）對國際危機進行“就事論事”處理，強調是利益之爭而非原則之爭;約翰·柯林斯：《大戰略：原則與實踐》，中國人民解放軍軍事科學院譯，戰士出版社，1978年，第23頁。

（3）確定有限目標，適時達成階段性協議。

危機管理理論不是基礎理論，而是一項應用理論。由于中日存在結構性矛盾，兩國的海上危機管理也將是一個長期的過程，在問題最終解決之前爆發不測事態的可能性是始終存在的。因此，在以上三點原則指導下，為有效應對將來可能發生的危機，危機管理機制的完善與管控能力的提高缺一不可。

（一）加強在敏感地區監控預警的常態化準備

在大量的危機實踐中，危機方往往輕于預防而重于應對。但是，防微杜漸、未雨綢繆亦非常重要。退一步講，如果有足夠的預警，即便不能把危機消除于萌芽狀態，在危機初始也可能占得先機。基于此，應該在敏感地區加強監控預警的常態化準備。第一，確定監控預警的重點區域。具體來說，就是在釣魚島海域、防空識別區重疊區以及東海的“春曉”“天外天”“平湖”“斷橋”四個油氣田附近加強監控力量，對日方的執法機構或海上自衛隊、空中自衛隊的接近做到及時發現。第二，打造立體偵察體系，獲取預警信息。信息的獲取要求在短時間內去偽存真，給危機管理提供真實可靠的情報。在大范圍收集情報信息時可運用預警機、電子戰飛機聯合空中巡航。空基力量具有移動速度快的優點，而軍艦與潛艇則可以抵近跟蹤可疑目標。海警部門艦艇在有關海域進行常態化航行，可通過多種方式對關鍵地帶信息進行多方位實時收集。兩國關系緊張之時，還可加強對海上間諜裝置及對方情報刺探活動的偵查力度，必要時發動廣大漁民的力量，提高漁民及其他海上作業人員的海洋安全意識和情報意識，發現異常立即報告給國家安全部門，在敏感地區立體布控，做到情報收集無死角。程桂龍：《中日海上危機管控機制研究》，《國際關系研究》，2016年第2期，第87頁。第三，跟蹤分析。危機前景具有不可確定性，情報的實時更新至關重要，相應的跟蹤分析伴隨著危機管理的整個階段。如果對方的艦機靠近爭議區域或者接近我方軍艦與飛機，但在對方沒有實際進入敏感區域或在雙方艦機迅速接近時做出挑釁性動作之前，并不能判斷對方的進一步動作與事態發展。因此，如情況允許，應對對方艦機的異常靠近實行“一對一”“多對一”的戰斗機“伴飛”或軍艦相向跟蹤巡航。

（二）提高應對海上危機的快速反應能力

從國際危機的大量案例可以總結出，對已發生的危機進行管控，幾乎很難做到第一時間就收取良好效果。危機管理要面對的一個普遍問題就是預警失效下的快速反應。預警一旦失效，需要判斷危機的發展方向與對方意圖。在這種情況下，要立刻運用現有資源，在各種現實掣肘之中迅速反應。危機爆發猝不及防，考驗的就是快速反應能力。

一國在危機爆發之際的快速反應能力主要取決于三點：（1）充分而準確的情報;（2）可以立即援引的預案;（3）快捷的決策程序。情報取決于監控預警的執行情況，快捷的決策取決于權責機制。特別要強調的是，可以立即援引的預案在這三點之中居于核心地位。要想在海上危機管理中第一時間做出反應，必須制定有可援引性的預案。由于事態發展的復雜性，任何事前制定的針對方案都不可能百分百符合實際發生的事態。參照我國以往的危機管理經驗所設想的事態不一定與將來的海上危機完全相符，極有可能出現預想不到的危險事態，因此預案的援引性就顯得特別重要。此次啟動的“海空聯絡機制”適用于現場通信的對象僅限于日本自衛隊與中國軍隊的艦機，中國海警船和日本海上保安廳的船只不在對象范圍內。并且，對于中日存在爭議的釣魚島領海與領空是否在“海空聯絡機制”適用范圍內的問題也沒有明確說明。預案的生命力此時就在于，它能否比較有效地應對預料之外的狀況。例如，2001年的“9·11”事件中，美國在危機發生當天就啟動了空中交通與導航管制預案“SCATANA”，成功實現了凈空。“SCATANA”預案原本是美國在冷戰時期制定的應對美蘇可能發生的核戰爭的凈空預案，預案在制定時并未設想到恐怖分子襲擊，但在這次恐怖襲擊的危機管理中被成功援引。因此，如果沒有有援引性的預案，在危機爆發時全部從頭摸索，是很大的失著，將會嚴重影響快速反應能力。

（三）危機管理要重視設定有限目標

任何國家的實力都不是無限大，危機管理實踐往往需要設定一個有限目標。一般而言，危機的成功管理基本不可能在完全滿足己方要求與利益的狀態下達成。夏立平：《美國關于危機管理的理論與實踐——以中美關系為例》，《美國研究》，2003年第2期，第84頁。因此，自我克制與約束在危機管控中非常重要。雖然中日在東海面臨諸多矛盾，我國必須采取有針對性的措施來保衛領土主權與海洋權益，但是盲目升級危機的做法并不符合我國利益。中日都在盡力避免突發性危機變成引發戰爭的導火索。作為日本軍事盟友的美國，在諸如釣魚島危機中的措施也是謀求戰略平衡。

事實上，“海空聯絡機制”的締結也是兩國階段性談判的成果。就當前來看，中日“海空聯絡機制”的建設采取兩步走的方式：首先，從公海及其上空以及防空識別區的管控開始著手;其次，待雙方的軍事合作及互信達到一定程度后，再共同商議涉及領土主權爭議的釣魚島海域及其上空的管控。朱清秀：《海空聯絡機制建設：日俄的經驗與啟示》，《亞太安全與海洋研究》，2016年第3期，第69頁。從目前的“海空聯絡機制”來看，其薄弱之處在于：（1）一旦釣魚島領空發生軍機摩擦，該如何應對;（2）如果中日海警船沖突導致雙方軍事力量介入，該如何管控。這些未曾言明的風險值得高度關注。但是，即便危機發生在“海空聯絡機制”的盲區，也不能任其升級。如果出現意外事態且多次重復發生，則應借機在多輪溝通過程中進一步完善中日海上危機管理的適用范圍與適用情況;要充分利用條款中“海空聯絡機制”的常態化年度會議，在會議總結雙方海空意外遭遇的頻率與遵守情況時向對方提出關切，進一步改善機制的不足之處，在評估和檢討機制效用的同時引導日方共同完善“海空聯絡機制”。

在海上危機管理中重視階段性談判也是基于長期性地緣戰略博弈的考量。日本歷來具有強烈的危機意識，現階段則積極與美國、澳大利亞進行戰略協作，共同拉攏印度，試圖從更大的地理范圍打造“印太戰略”。鄭義煒：《日本“印太戰略”評析——戰略不利地位的恐懼與對華遏制偏執》，《世界經濟與政治論壇》，2018年第6期，第46頁。在此背景下，我國應重視在中日海上危機管理中適時達成階段性協議，持續為東海緊張態勢降溫，以防止日本在配合區外大國對中國進行戰略遏制方面采取更加激進的方式。因此，從這一角度來看，需要把中日海上危機管理問題與應對更大范圍、更長時間段的地緣戰略博弈結合起來分析，在保障國家利益的前提下保持與日本在東海問題上的接觸與談判。

中國在與日本進行海上危機管理時要有足夠的耐心。在與日本的長期博弈中，中國要逐步推進自身目標的實現。中日雙方在2014年達成的四點原則共識、2018年領導人互訪的成功實現、“海空聯絡機制”的啟動都是階段性談判的成果。客觀地說，正是這些階段性談判的成果對中日海上危機管理起到了重大作用，緩解了中日兩國在相關海域的矛盾。在分歧最終解決之前，必須重視階段性談判的作用。如果危機管理過程中意圖實現的要求太高，那么伴隨而來的是危機不確定性發展的風險與代價不可避免的提高，很可能會激化雙方的矛盾，進而導致危機螺旋升級，給危機的成功管理帶來更多困難。

（四）注意引導危機的后續連帶效應

危機具有突發性和時效性。危機管理的目的在于控制危機，而不是相反。因此，在危機處理過程中，不但要注意遏制危機升級，還要考量后續連帶效應，切忌為了管控危機而損害長久利益。危機管理過程中必須注意其管控措施可能產生的后續損害性。也就是說，在化解一場危機時，還應該著眼長遠，看到這場危機的結束可能會產生怎樣的連帶效應。為了平息危機，一定程度的退讓是必要的;但是，應該強調的是，讓步帶來的受損不能是長期的或不可扭轉的，不能為了規避目前的危機升級風險而給自身造成長期無法挽回的損失。具體而言，在釣魚島已打破擱置爭議的現狀下，我國不會退出釣魚島12海里的巡航以結束中日執法力量在相關海域的對峙。盡管在東海防空識別區重疊部分遭遇日本空中自衛隊的抵近跟蹤，中國對東海防空識別區的空中警戒會繼續進行下去。通過第一島鏈特別是宮古海峽的遠洋軍事訓練活動是中國海軍發展的正常需要，不能因為中國海軍“以前很少去，現在經常去”就判斷其遠洋活動對日本形成威脅，中國加快建設海洋強國的戰略必然要求海軍走向遠洋化。危機管理的直接目標是防止戰爭的爆發或形勢長期惡化，與此同時，危機管理方還要爭取改善己方在危機后的境遇，積極主動地使當前的危機管理對今后形勢的發展產生有利的影響。因此，我國對于中日海上危機管控中采取的任何應對措施都必須考慮到其后續的連帶效應。

五、 余 論

危機同任何沖突一樣，是對有價值東西的爭奪，是對稀缺的地位、權力、資源的爭奪。李云龍：《國際危機管理的相關概念分析》，《新遠見》，2016年第6期，第29頁。沖突利益是危機產生的根本原因，必須清楚認識到，中日海空軍在相關海域的危險性接觸是兩國結構性矛盾的外在體現，問題的最終化解是一個長期的過程。對于兩國來說，在戰略層面短期內難以解決結構性矛盾，目前最為重要的是保持克制并避免意外事件發生。中日啟動“海空聯絡機制”體現了兩國的“底線共識”以及“先易后難”的原則，即把容易解決的問題先解決，之后再逐步落實其他內容。

當今世界面臨百年未有之大變局。中日關系受到很大的外界干擾與內部挑戰，在中日的諸多結構性矛盾最終解決之前，雙方在相關海域的軍事力量與執法力量的危險性接觸可能將繼續存在。中日海上危機管理是一個長期的過程。當前，雙方通過一些階段性談判為危機降溫，同時，圍繞釣魚島問題、防空識別區重疊問題、東海劃界問題、第一島鏈封鎖問題等爆發不測事態的可能性是客觀存在的。未來中日海上危機的爆發與危機事態的發展仍然具有不確定性，惡化與緩和的可能性同時并存。對此，我國要有高度的危機意識，以充分的準備應對中日海上危機可能引發的各種變化。歷時11年談判達成的“海空聯絡機制”只是一個開始，要從根本上解決兩國海上危機，長期來看，關鍵還是在于中日的結構性矛盾能否順利解決。“海空聯絡機制”的實施很大程度上受兩國關系走向的影響，只有雙方真正做到坦誠切實地化解中日之間存在的重大問題、增進兩國的戰略互信，才能從根本上管控海上危機。

A Study on China-Japan Maritime Crisis Management： Based

on the Exploration into “Air-Sea Liaison Mechanism”

ZHENG Yiwei

School of Political Science & International Relations， Tongji University，

Shanghai 200092， China

The world has entered a period of intense strategic competition among big powers. After eleven years of negotiation， China and Japan officially launched the air-sea liaison mechanism in June 2018. In the East China Sea， the confrontation between maritime law enforcement forces and air-sea forces has taken place. Issues， like delimiting continental shelf， disputes over the sovereignty of Diaoyu Island and the contradiction of air defense identification zones， have resulted in accidental encounters and confrontations between Chinese and Japanese naval and air forces in relevant waters. And these confrontations may led to diplomatic and security crisis between the two countries. For China and Japan， it is in the interests of both countries to manage maritime crisis so as to avoid direct military conflicts. The launch of the maritime and air liaison mechanism is of positive significance to the management of encounters between the military forces of both sides. At the same time， it should be also realized that the recurrence of maritime crisis is an outward manifestation of the long-standing structural contradiction between the two countries. China-Japan maritime crisis management is a long-term process. China should strengthen crisis management and capacity-building so as to safeguard our national interests through crisis management.

crisis management; maritime crisis; China-Japan relations; air-sea liaison mechanism; ocean strategy