公園城市理念下城市景觀風貌立法探究
——基于國內外景觀風貌立法的對比性研究

高夢薇 陳超群 李永華 劉 洋 GAO Mengwei,CHEN Chaoqun,LI Yonghua,LIU Yang

0 引言

自2017中央經濟工作會議以來，我國逐步邁入高質量發展的新階段，城市建設的重點從空間建造向內涵品質提升轉向。習近平總書記在黨的十九大提出“兩山理論”，將建設“美麗中國”作為新階段的核心目標?！懊利愔袊钡膶崿F，離不開城市景觀風貌的保護與塑造。

世界各地已逐漸涌現出景觀風貌保護塑造的熱潮，如何突破“千城一面”，突出城市特色，延續城市文化，以求在白熱化的城市競爭中贏得先機，成為城市管理運營乃至國家綜合國力提升的重要命題。近20年來西方國家率先探索景觀風貌的相關制度建設及專項規劃編制（法定），并以此作為實施國家戰略的核心舉措，如法國的景觀法（1993）和日本的風貌法（2004）等[1]110，[2]94，[3]64。國內主要通過城市設計和建設導則等對景觀風貌進行管控和指引，以青島、浙江為代表的省市逐步啟動了景觀風貌保護立法管制探索[4-8]。

2018年，習總書記在視察成都時提出“公園城市”新理念。作為指引生態文明時代城市建設的創新思路，“公園城市”提出“綠水青山（生態）、以文化人（文化）、簡約健康（生活）、綠色低碳（經濟）、詩意棲居（美學）、美好生活（社會）”6維價值觀，6大維度均指向一個核心命題，即對人居感知的回歸。為了提升人民獲得感，滿足人民精神需求，其以“讓人民如同生活在公園一樣”作為城市營建的重要目標，對塑造優美如公園的城市景觀風貌提出更高的要求。本文基于“公園城市”理念的深入剖析，探討在新時代新理念的指導下，景觀風貌的內涵、要素和法理基礎。以此為基準對國內外已有景觀風貌相關立法規制展開對比性研究，從而梳理符合公園城市的立法重點，以期為未來的城市景觀風貌管理工作指明方向。

1 公園城市理念下城市景觀風貌立法的創新思考

1.1 “公園城市”理念是景觀風貌內涵的價值基礎

城市景觀風貌的內涵與其時代性、地域性、文化性等因素密切相關，不同歷史時期的城市景觀風貌內涵亦有所不同，目前尚未形成完整準確的城市景觀風貌的概念。蔡曉豐等[9]認為城市景觀風貌是體現城市文化和城市生活特征的全部自然或人造景觀；唐源琦等[10]在其基礎上提出城市景觀風貌除自然山水格局、公共綠地系統等景觀外，還包括空間形態美學；王建國[11]、張繼鋼[12]15、魏偉[13]等則進一步認為景觀風貌還應涵蓋物質景觀背后的歷史人文內涵和城市精神；呂斌[14]70則提出景觀風貌是城市的風采和面貌，其作為城市發展的一個側面，是涵蓋“自然環境、歷史傳統、現代風情、精神文化、經濟發展”等多個方面的綜合表征。可以發現，多數學者在其對景觀風貌內涵的研究中，大都缺乏價值取向和判斷，多通過歸納推演的方式對景觀風貌的內涵進行界定。筆者認為，“公園城市”理念的提出為景觀風貌內涵的確定提供了很好的價值指引。其所倡導的“以場景思維營城，以人本思維塑景，以人文關懷定貌”，傳達了一種“人、城、境、業”高度融合的大美城市形態，是城市景觀向城市景觀風貌躍升的理論指導。因此，基于相關學者的研究論述，筆者引用“公園城市”理念重新審視新階段下城市景觀風貌的內涵和特征。

“公園城市”理念突出以人民為中心的價值觀，以人的獲得感和幸福感為根本出發點，其認為在新的發展階段下，人對美好宜居生活的追求可拆解為對“綠水青山”“詩意棲居”“人文感知”“綠色生活”“簡約健康”“社會包容”6個方面的需求。正如相關學者所主張的，城市景觀風貌包含人民生活生產的狀態所呈現出來的城市氣質、地域文化、情感內涵以及承載這些活動所需要的生態環境、空間場景和景觀品質。同時，在林林總總的觀點中，隱含了一個較為普遍的認識，即城市景觀風貌主要劃分為顯性的物質形態（即“景”和“貌”）和隱性的非物質形態（即“觀”和“風”）。以此為原則，筆者認為，公園城市景觀風貌的內涵要素可分為自然景觀風貌和人文景觀風貌。其中，自然景觀風貌要素包括體現“綠水青山生態本底”的自然地理生態和天人合一的思辨，以及承載“健康宜居美好生活”的開敞空間體系和綠色低碳的態度；人文景觀風貌則包括體現“詩意棲居美學價值”的節點、軸線、標志物、色彩等空間形態要素和城市美學的認知，以及彰顯“城市文脈以文化人”的文化載體、符號和地域文化傳承（見圖1）。

圖1 公園城市理念下城市景觀風貌構成要素Fig.1 Urban landscape elements under the "park city" concept

1.2 “公園城市”理念是景觀風貌立法的法理基礎

魏挹澧[15]和張繼剛[12]15-18等在系統剖析了近10年來我國景觀風貌管控局限的基礎上，呼吁通過立法來促進景觀風貌的建設。同時，呂斌[14]70辯證地指出，受限于景觀風貌要素的私權性（如建設、設施）和設計意志的自由性，“對景觀要素與山水環境之間的相互關系實施規制和管理尚缺乏法理的依據”?；仡櫡▏⑷毡镜攘⒎ㄊ⑿械膰?，不難發現其法律法規之所以能得以推行，歸功于其確立了景觀風貌的公益性質。通過將景觀風貌作為公共管理的要素，錨固景觀風貌立法的法理基礎[14]71。例如法國在《建筑法》第一條就明確界定了“自然景觀、城市景觀和文化遺產，都屬于公益”[14]71；其《風景園林法》更是將公眾參與程序正式寫入規劃設計的全流程，并重點完善了公眾參與體制[16]24-25。

該價值觀念與公園城市的核心思想不謀而合。吳志強[17]11在對“公園城市”科學內涵的論述中提出“一公三生”的解讀。他認為，“公園城市”的第一個字即為“公”，代表了公共參與性、全民所有性，包括以人為本、共享發展，是“公園城市”的根本特點和基本前提，也是我國社會主義公有制體制的根本體現。只有生態綠色資源、公園游憩服務、社會公共設施全面開放給大眾群體，實現人民共享，才能滿足人民美好生活需要、建設幸福宜居的城市大公園[17]11。由此可見，“公園城市”以人為先的價值導向是實現景觀風貌立法管制的基本保障和法理基礎。

2 基于公園城市理念的國內外景觀風貌立法評述

2.1 國外景觀風貌立法規制綜述

2.1.1 日本“景觀綠三法”

早在明治維新時期，日本就通過《都市計劃法》 《自然公園法》 《古都保存法》等一系列單行法律法規對景觀風貌進行法律保護。進入21世紀，日本旅游業興起，隨著大量景區建設，日本逐步意識到除了既有風貌保護，如何塑造特色景觀風貌以彰顯地域個性和特色亦是需解決的重要問題。因此，日本陸續出臺了《景觀法》 《施行〈景觀法〉時修改相關法律》和《都市綠地保全法的部分修改法律》（合稱“景觀綠三法”），在納入既有單行法律法規相關要求的基礎上，將立法對象從保護延伸到景觀塑造，從而形成涵蓋自然人文景觀風貌保護和塑造的綜合性法規[1]110-111，[2]94-97。

2.1.2 法國《風景園林法》

法國是首批進入工業時代的國家之一，一方面受工業革命的影響，自然環境受到嚴重的破壞。另一方面，作為現代浪漫主義的發源地，隨著經濟水平的日益提高，法國上流社會興起“山水園林和文物建筑”保護的熱潮。在20世紀90年代以前，法國主要通過頒布《自然名勝與古跡保護法》 《歷史文物古跡法》 《山岳法》 《海濱法》 《建筑法》 《地方分權法》等系列單向法律法規，對景觀風貌的相關要素進行管控[3]59-63。但由于單向法律法規多歸屬于單一部門責權，且以要素管控方式為主，難以對城市重點區域、總體結構進行統籌保護，導致法國的景觀風貌出現“雜亂化、平庸化”的趨勢[3]64。因此，1993年其先后出臺《風景園林法》 《領土發展與規劃指導法》，并出臺《創建風景園林國家委員會決議》等一系列配套性文件。一方面通過立法圈定了應重點保護景觀價值的國土區域，并將編制城市景觀設計和城市設計法定化；另一方面，通過政策配套文件建立“一事一設計”的管理制度，全面提升了景觀風貌精細化管理的能力。

2.1.3 英國《城市文明法令》

英國作為英美法系的代表國家，最初其景觀風貌保護法律體系沒有一部總領式的立法，而是采用分對象立法的要素管控方式實現景觀風貌保護的目的。其后頒布的《城市文明法令》，重點對具有特別意義的建筑和具有歷史意義的地區進行特殊保護，保障其外觀不變，特色凸顯。此后，英國議會又相繼頒布《城鄉規劃法》等其他法律法規，以統籌指導景觀風貌的規劃管控，為英國景觀保護的法規體系完成了重要拼圖，逐步形成了各部門法之間相互協同的景觀風貌保護法律體系[10]80。

2.2 國內景觀風貌立法規制綜述

當前，國內對于景觀風貌的管控在立法層面主要是以《歷史文化名城名鎮名村》 《園林綠化條例》等單行法規為主，在規劃層面則是通過地方城市設計來實現。中央立法難以滿足各地地方特色的保護需求，同時由于城市設計尚未納入法定規劃序列，因此城市景觀風貌的管理普遍存在管控效力不足的問題。最新的《中華人民共和國立法法》對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的事項賦予了地方立法權[18]，極大地激發了各大城市對景觀風貌進行立法的積極性。青島市、威海市、浙江省、成都市等省市先后出臺了城市景觀風貌相關的地方性法規。

2.2.1 青島、威海城市風貌保護條例

青島和威海同處于山東半島上，海濱城市的特色鮮明，山海相依，岸線悠長，山、海、灣、灘、島、泉等自然要素相互交織。相近的地理特征造就了二者相似的城市景觀風貌，其在立法保護上亦有異曲同工之處。2014—2016年，青島和威海相繼頒布了城市風貌保護條例。在保護內容上，涵蓋自然人文特色風貌和“山海相依”的整體自然地理格局。在保護機制上，則從空間和要素兩個維度展開，一方面加強對影響城市空間形態和特色的關鍵區域、景觀軸帶、生態廊道等的規劃控制，規定了藍線、綠線的保護要求；另一方面系統梳理了需要保護的海岸、山體、森林等自然要素和歷史文化遺產等人文要素，并形成景觀風貌保護名錄和保護項目。同時，條例將《城市風貌保護規劃》法定化，實現各區域景觀風貌的整體保護。

2.2.2 浙江省城市景觀風貌條例

《浙江省城市景觀風貌條例》是國內第一部城市景觀風貌條例。與青島和威海的風貌保護條例不同的是：首先，《浙江省城市景觀風貌條例》并未創新專項規劃編制，而是確立了既有的總體和詳細城市設計在城市景觀風貌管理領域的法定地位。其次，青島和威海側重于自然風貌保護，而浙江則更注重空間品質提升。在此導向下其將“公共環境藝術促進”獨立成章，為提升城市景觀塑造的品質提供了保障。為促進精細化管控，浙江將城市景觀風貌的剛性控制要求列入規劃條件，作為項目審批的核心指標。可以看出，其進步在于強化了空間形態和景觀品質的立法管控。但該條例受限于省級層面法規，在管控上更多偏向于原則性的引導，地方特色的體現有所欠缺。

2.2.3 成都市城市景觀風貌保護條例

《成都市城市景觀風貌保護條例》作為截至目前全國唯一一部城市層面出臺的景觀風貌立法，亦是其在建設美麗宜居公園城市工作中的首部立法。成都在充分吸納浙江、青島、威海等實踐經驗的基礎上，堅持“公園城市、問題導向、成都特色、務實創新”的立法思路，在管控對象上，注重保護和塑造自然生態景觀風貌和人文景觀風貌，將符合公園城市景觀風貌的內涵要素分類納入法規；針對格局模糊、特色湮滅、公共空間品質缺乏特色、景觀風貌管控缺乏統籌等地方問題，系統搭建了從要素到空間的管理框架，在要素層面重點加入了武侯祠、杜甫草堂、天府綠道等體現成都特色的內容，在空間方面確立城市設計對城市景觀風貌的控制引導地位，通過城市設計的控制引導作用，強化對城市空間的規劃和管控；針對歷史文化名城的城市職能，重點對歷史文化景觀進行單獨管控，保障成都中心景觀風貌的保護和展示，在管控制度上明確和落實責任、細化管理、創新公眾參與及專家評審制度，保障立法向大眾審美、公眾意愿傾斜。

2.3 基于公園城市理念的既有立法對比分析

總結國內外的景觀風貌立法框架，對立法對象、立法規制、立法要素、規劃銜接及其他亮點5個方面進行對比分析（見表1-表2）。

表1 日、法、英景觀風貌法律框架Tab.1 The landscape legislation framework of Japan,France,and UK

表2 國內省市景觀風貌條例研究Tab.2 Research on landscape legislation of domestic provinces and cities

（1）在立法對象上，處于存量建設階段的歐美國家多以保護為主，聚焦景觀園林和人文風貌，以日本為代表所提倡的“自然生態與歷史人文并重，保護與塑造并行”的立法邏輯，更適應于“公園城市”高質量發展階段下“增存并重”的發展邏輯和“生態優先、人文關懷”的價值導向。

（2）在立法規制上，日、法、英3國通過實踐試錯，多以綜合性法規統籌對景觀風貌進行管控。我國先行省市則多采用景觀風貌一套立法來統籌各類要素，強化規劃設計引領、組織部門協作，從而構建系統性的保護框架。一方面能有效推動“公園城市”人、城、境、業的高度融合，另一方面有利于實現城市意象的整體保護。

（3）在立法要素上，多數地區將要素單項保護延伸到空間區域整體保護，如日本、中國青島和成都。日本和中國青島僅要求編制規劃設計劃定該區域；而中國成都則結合地方特色對重點保護區進行明確：一是歷史城區作為成都市文化中心原點地，獨立成章單獨保護；二是要求編制兩級城市設計對影響城市景觀風貌的重點區域予以劃定。

此外，相關政策方面，以日本、法國和中國成都為代表，均制定了相應的配套政策，例如通過全民責任制全面提升國民對景觀風貌的保護意識，通過專委會決議制推動景觀風貌的精細化管控。

3 公園城市理念下景觀風貌的立法重點

呂斌[14]71在呼吁景觀風貌立法的論述中提出，景觀風貌管理立法包括幾大難點：一是立法規制的對象難以界定，包括模糊不清，缺乏標準導致難以實施，或者過度詳細，導致法規缺乏通則性，適用范圍過窄；二是缺乏整體性和部門協調性，例如英、法、日最初所采用的相互獨立的單行法，將部門職責切割，增加了執法統籌的難度；三是平衡立法管控與社會引領的作用，景觀風貌管理立法的目的“不是制定景觀風貌保護規劃管理的技術標準”，而是在強化核心空間管控的基礎上重點建立社會公眾的全民保護意識?；谶@3大難點，筆者認為，在新發展階段、新發展理念的引領下，景觀風貌立法應關注3個重點。

3.1 以“公園城市”理念為價值導向，基于地方明確立法主體

通過明確景觀風貌內涵、細分景觀風貌要素、框定重點保護區域，在保證法律落地性的同時，強化價值重塑。首先，定義采用通則式：明確景觀風貌的概念不過度追求要素化（如浙江），而是基于“公園城市六大價值”，結合地方特色概括城市氣質和景觀風貌的保護重點，如《成都市城市景觀風貌保護條例》重點將體現地域特色、歷史文化傳承和公園城市作為景觀風貌的基本特征，并涵蓋自然生態和人文價值兩個方面[8]。其次，根植地方特色，重點納入能傳承自然地理、歷史文脈特征的景觀要素，如《成都市城市景觀風貌保護條例》按照公園城市“場景營造”的理念，在“山水田林湖草”自然要素和建筑、街道、市政設施及基礎設施等人文景觀要素的基礎上，創新性地納入如景觀照明、公共藝術品等感知體驗型觀景要素，從而形成公園城市從場所營造向場景營造轉變的法制保障。最后，確定景觀風貌保護重點地區的劃定原則：重點地區除了包括歷史文化價值、特色活動集聚的區域，還應包括具有空間影響作用的“邊界、節點、軸線、濱水”等區域。原則上，法規條文可只明確劃定標準、類型和主體，但對城市具有地位不變、空間不移、價值不減的重要特色區域，可單獨確立其景觀風貌規劃管理的法定性，如《成都市城市景觀風貌保護條例》將“歷史城區的風貌管控”單獨成章，加強了對成都歷史城區的傳統格局、歷史風貌和空間尺度等空間形態要素的規劃管控。

3.2 強化規劃設計引領、統籌部門職責、協調相關法規

堅持城市設計法定化及導則規定制度化，全面加強規劃管控與立法的銜接機制。首先，強化景觀結構管控，明確編制景觀風貌專項規劃，并以原則條文的方式將公園城市理念融入專項規劃中，系統性地框定公園城市景觀結構的總體框架；同時明確城市設計的編制對象和主體，并將景觀風貌的空間管控核心內容加以明確，以建立景觀風貌的法制保障。其次，強化相關政策文件、相關條例的銜接，完善城市景觀風貌保護的規劃管理制度。例如因城市景觀風貌的塑造和保護涉及城市規劃建設、園林綠化、歷史文化保護、城市管理等多方面內容，條例在內容規范方面難免與上述立法有所交叉，因此《成都市城市景觀風貌保護條例》著重關注這一問題，在立法過程中多次征求專家和政府部門的意見，確保條例內容不與其他法律法規作重復規定，以求立法的科學性和簡潔性。同時立法明確要求編制市政工程設施配套綠化設計導則、城市景觀照明技術導則、公共區域特色藝術品建設導則等相關技術導則，形成配套的制度保障。

3.3 堅持“公共為先”，建立全流程管控和全民參與的工作機制

景觀風貌立法對象往往涉及私有土地和建筑、設施，為了更好激發不同利益主體的主角意識，首先要深化專家和社會公眾參與制度，建立“景觀風貌協議”機制，強化專家和社會公眾對城市景觀風貌保護塑造的管理、決策權限和法律支持，從而有利于塑造更為優美的城市景觀風貌；其次要強化全流程管控，在規劃條件中納入景觀風貌核心指標，并在建設工程設計方案審查和竣工規劃核實時，審核列入規劃條件的城市景觀風貌控制和引導要求的落實情況，保障規劃管理要求切實落實。

4 結語

城市景觀風貌是打造城市形象、提升城市魅力和競爭力的重要舉措。可以看到，目前國內對于城市景觀風貌的立法規制已逐漸起步，已有多個省市率先開始對這一領域的立法工作進行探索及立法嘗試。但隨著習總書記“公園城市”新發展理念的提出，城市景觀風貌的內涵日益豐富，既為未來城市景觀風貌的塑造指明了方向，也提出更高的要求。

本文對“公園城市”展開深入剖析，在景觀風貌的相關學術論述基礎上，創新性地提出公園城市理念下的景觀風貌內涵和法理性。本文探討了國內外6個案例的先行做法。通過對比分析發現，目前國內外既有實踐已逐步呈現與公園城市理念相適應的特征?；诶碚摻庾x及案例總結，筆者提出公園城市理念下的3大立法重點。本文完善了景觀風貌的理論架構，并基于國內外的案例梳理明確了立法要點，以期為未來的城市景觀風貌研究提供新的思路。