財政預算績效評價成效與問題淺探
——以朔州市朔城區財政局2020年預算績效評價項目為例

■張貴文

朔州市朔城區古稱馬邑、朔州、鄯陽，1989年1月朔州市成立，同年3月原朔縣更名為朔州市朔城區。位于山西省北部，大同盆地南端，是朔州市政府所在地。全區總面積1793平方公里，總人口56.5萬，轄8鄉2鎮4個街道299個行政村、38個社區。北同蒲復線電氣化鐵路縱貫全境，準—朔鐵路橫跨全區，境內還有6條運煤鐵路專線；煤炭外運溝通京廣、京包、隴海等鐵路動脈，通往秦皇島、石臼新港等。公路四通八達，大運高速、大運公路穿境而過，環城高速橫跨全區，大同到西安高鐵正在建設，民用機場已取得中國民航局批復并完成預可研，再加上近年來實施的"村村通"水泥（油）路工程，形成了較為完善的城鄉交通網絡。電訊業實現了程控聯網，信息傳遞暢通便捷。朔州市朔城區是華夏文明重要發祥地之一，歷史悠久，28000年前的舊石器時代晚期，“峙峪人”就在此棲居生息。西漢著名女詩人班婕妤、三國名將張遼、北齊名將斛律光、唐代開國元勛中華門神尉遲敬德均誕生于此。歷史上著名的“馬邑之謀”蘊育于此。城內有全國現存三大遼金建筑之一、國家重點文物保護單位崇福寺。地處晉、陜、蒙三省交界處，是我國東西部經濟結合部。

2020年面對突如其來的新冠肺炎疫情，朔城區堅決貫徹習近平總書記重要講話重要指示精神，牢牢把握疫情防控主動權，克服重重困難，實現了經濟平穩向好、社會和諧穩定。為響應區委、區政府提出的“建設市域核心區，打造品質新朔城”的發展理念，適應政府公共服務職能進一步轉換以及社會主義市場經濟的發展要求，建設具有核心競爭力、民主負責、法治有效、合理分權、為全社會提供公共產品和服務的一級政府，建立預算績效評價體系，推行政府績效管理行政問責機制，完善政府績效評價制度。

一、朔城區實施預算績效評價項目概況

（一）朔城區財政局概況

朔州市朔城區財政局負責全區財政收支和國有資產管理，承擔預算管理、專項資金管理、政府采購管理、行政事業單位管理、財政監督管理、會計管理等工作。2020年財政部門全體干部職工緊緊圍繞區委、區政府的總體工作思路和要求，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記視察山西重要講話重要指示，積極應對挑戰，奮力攻堅克難，把握財政工作的重心和工作重點，統籌疫情防控和經濟社會發展，充分發揮財政職能作用，有力支撐了全區社會穩定和經濟發展大局。

（二）項目實施內容、范圍及期限

2020年朔城區財政局共實施預算績效評價項目120個，涉及43家預算單位。財政支出績效評價為單位自評與財政部門統一評價，單位自評由預算單位按照預算管理績效評價的相關要求，對本單位2020年項目實施情況依據評價指標自行組織分析評價，統一評價由朔城區財政局委托第三方中介機構根據預算單位填報的基礎數據、資料和自評報告進行實地核查，并輔之以問卷調查、專題座談會等方式進行分析，對項目支出制定指標體系，實行量化考評。

（三）項目組織管理及實施

2020年朔城區全年一般公共預算支出295740萬元，朔城區財政局2020年預算績效評價管理項目43家預算單位120個評價報告共涉及撥入財政資金總額為147151.0845萬元，截至2020年12月績效評價支出123394.3028萬元，項目結余資金23756.7807萬元。

（四）項目績效目標

預算管理績效評價工作能夠有效保障財務工作規范運行，促進經費保障體系建立，減少在經費開支過程中的浪費現象，提高公共服務水平和公共資金的使用效率，加強資源分配與政府行為之間的聯系，完善績效結果應用機制、反饋整改與預算安排有機結合機制。

二、朔城區預算績效評價項目實施情況

（一）績效評價目的

為了進一步對財政資金實施全面監管，確保財政預算有效執行、財政政策有效實施，朔州市朔城區財政局委托朔州晨祥會計師事務所（普通合伙）通過設置合理的評價指標，創新評價方式、方法，對績效目標的實現情況與效果實施評價。通過對項目進行績效評價，增強部門單位的績效觀念和責任意識，確保“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”，使財政資金得到全面監管，財政預算和政策得到有效實施，逐步建立以“績效”為導向的部門單位項目支出績效評價監督機制。

（二）績效評價原則

朔州晨祥會計師事務所（普通合伙）在評價工作過程中，遵循科學規范、公開公正、分級分類、績效相關的原則，按照科學可行的辦法，采用定量與定性分析相結合的方法開展績效分析與評價；盡量使評價工作符合真實、客觀、公正的要求；努力確保指標真實、結果公正、報告具有公信力、問題具有針對性、建議具有可操作性。對“朔州市朔城區財政局2020年預算績效評價管理”項目組織實施了績效評價，評價結果比較清晰地反映出支出和產出之間的緊密關系。

（三）績效評價方法

1.變化分析法。是指通過比較指標的實際變化情況與預期變化得到分析結果，分析指標在經過一段時間后是否達到預期值。

2.因素分析法。是指通過綜合分析影響績效目標實現、實施效果的內外因素，評價績效目標實現程度。

3.比較法。是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況的比較，綜合分析績效目標實現程度。

4.公眾評判法。是指通過專家評估、公眾問卷、座談會等方式對財政支出效果進行評判，評價績效目標的實現程度。

三、朔城區預算績效評價項目指標分析及評價情況

按照實施方案中指標體系與評分標準，對此次被評價項目納入評價指標體系的內容從四個方面進行打分、評價，分別是：項目投入、項目過程、項目產出及項目效益；并根據調查結果對項目財政資金支出予以綜合分析評價。“2020年朔州市朔城區財政局預算績效評價管理”120個項目匯總績效評價總體得分為80分，評價等級為良好，項目整體符合國家相關政策和補貼資金使用范圍，立項依據充分，績效目標明確，資金到位及時有效、業務管理完善、財務管理規范，資金使用達到了部分績效目標，取得了一定的社會效益，總體上滿足了經濟社會可持續發展的要求。

四、朔城區預算績效評價項目實施效益情況

朔州市朔城區財政局2020年預算績效評價管理120個項目實施效益體現以下幾方面：

1.提品位、塑形象，城鄉面貌煥然一新。2020年完成鄯陽街等多條城市道路提質升級，雁陽路建成通車，“四好農村路”持續推進，城市供氣、供熱、供水得到顯著提升，高標準改造老舊小區、老舊片區，高標準整治重點村、推進農村危房改造。不斷提升城市品位、夯實城建基礎，城鄉面貌煥然一新。

朔州市朔城區住房和城鄉建設保障局、朔州市朔城區北旺莊街道辦事處、南城街道辦事處、北城街道辦事處等相關項目單位資金主要用于中心城區老舊小區改造、保障性安居工程改造、冬季清潔取暖污染防治工程等支出，通過對老舊片區改造，幫助市民改善基本居住條件，改變臟、亂、差落后的城市面貌。布局合理、配套齊全、人居環境優良的城市公共設施配套也讓廣大居民享受到城市基礎設施和服務便利的優越條件，促進了社會經濟和人文環境的和諧發展。冬季清潔取暖污染防治工程項目實施更是能夠減少大氣污染物排放，消除了堆煤、爐渣對居民生活環境的影響，提升了環境達標升級，主城區二級以上良好天氣達280天。朔州市朔城區市容市貌局資金主要用于全區垃圾清運治理、開發南路整治工程等項目支出，以垃圾無害化為基本出發點，盡量做到減量化，逐步實現資源化的目的，解決城市、鄉鎮垃圾的真正出路，通過從垃圾源頭開始減少垃圾總量。

住房及基本工程建設保障類撥入資金74798.5938萬元、支出57735.7438萬元、結余17062.85萬元，評價過程中對重大項目支出特別關注朔州市朔城區住房建設保障局撥入資金36780.00萬元、支出31561.93萬元，完成支付85.81%；朔州市朔城區北旺莊街道辦事處撥入資金10619.64萬元、支出4176.68萬元，完成支付39.33%；朔州市朔城區市容市貌局撥入資金8373.61萬元，支出7577.80萬元，完成支付90.50%；朔州市朔城區交通局撥入資金6000.32萬元，支出5734.99萬元，完成支付95.58%。

2.強治理、補短板，生態環境明顯改善。2020年大力推進全域綠化，西山、南山等一批生態治理工程持續推進，桑干河清河行動和七里河、恢河整治取得明顯成效，全面取締煙花爆竹經銷點，規范治理煤矸石堆場，大氣污染防治攻堅戰決戰決勝，生態環境得到明顯改善。

朔州市朔城區林業局資金主要用于重點區域生態保護修復工程、林業工程資金、草原生態恢復等，通過造林工程項目的實施，不僅林木本身的經濟價值相當可觀，未來還可以在林下開展藥材、實用菌種植和養殖業，發展林下經濟，增加林農收入。現在全區樹木增多、綠地增加，能有效控制水土流失，可起到調節氣候、凈化大氣的作用，將極大減少霜凍、干熱風、冰雹等自然災害，極大地改善了城鄉居民的人居環境和生存條件。

2020年生態農業環境建設類撥入資金10242.40萬元、支出7313.30萬元、結余2929.10萬元，評價過程中對重大項目支出特別關注朔州市朔城區林業局撥入資金8227.40萬元、支出5569.90萬元，完成支付67.70%。

3.夯基礎、創特色，現代農業提質增效。2020年以雁門關農牧交錯帶示范區建設為契機，不斷推進高標準農田建設項目，拓展優質牧草種植面積，各類養殖區（場）規模穩步推進，特色種植基地建設初見成效，農業機械化水平明顯提升，農業生產總值高于全市平均水平，強農惠農的現代農業產業效果明顯。

朔州市朔城區農業農村局主要資金用于為我區農業保險保費補貼、救災資金支出、農產品支撐貸款貼息、新型職業農民培育、農產品市場體系、農村三資管理、信息進村入戶、高標準農田整治、現代養殖建設等農業發展進行資金補助等，進一步夯實糧食生產能力和農業基礎，調整優化農業結構，加大農業資源生態保護，強化農業風險防范，加快培育農村發展新功能，促進糧食穩產、增產，有利于提高補貼資金發放效能，降低補貼政策實施成本，促進現代農業提質增效，產業結構融合改善，農民人均可支配收入達到17695元。朔州市朔城區農業農村局撥入資金10704.91萬元、支出11211.24萬元，完成支付104.73%。

4.惠民生、解民憂，社會事業全面進步。2020年是全面建成小康社會的關健之年，聚焦“兩不愁三保障”，高質量打贏精準脫貧攻堅戰，零就業家庭實現動態清零，城鎮登記失業率完成控制指標，實施全民參保計劃，各項社會保險實現法定人群全覆蓋，城鄉低保、農村五保實現應保盡保，網格化布局新建養老院、日間照料中心規模初具，老有所養服務體系不斷健全。

朔州市朔城區民政局社會保障類撥入資金25061.2057萬元、支出21670.2047萬元、結余3391.0010萬元，評價過程中對重大項目支出特別關注朔州市朔城區民政局撥入資金14182.54萬元、支出12139.87萬元，完成支付85.60%。資金主要用于困難群眾救助補助、困難（重度）殘疾人生活補貼支出、城鎮農村居民最低生活保障等，項目實施完善了社會救助體系，改善了困難群眾的生活狀況，妥善解決城鄉困難群眾突發性、緊迫性、臨時性生活困難，在促進社會救助制度的創新與發展、解決貧困問題和維護社會穩定方面取得了明顯效果。

朔州市朔城區人力資源和社會保障局撥入資金3759.00萬元，支出3739.57萬元，完成支付99.48%。資金主要用于機關事業單位養老財政補助支出，加快事業單位養老保險制度改革，項目實施目的是對收入分配的一種社會調節和建立公平競爭市場環境的客觀要求，是為規避因生老病殘死等風險和自然災害帶來的收入分配不公所引發的風險，財政可持續性是機關事業單位養老保險制度改革的重要保障，對于促進公平市場競爭環境形成和人才合理流動具有非常重要的作用。

5.興教育、促發展，立德樹人謀劃長遠。2020年朔城區辦學條件進一步改善，公辦教育資源得到擴增，新建改建各類學校布局更加科學合理，教育優先戰略更加突出，鄉鎮教育狀況有效改善，高中教育躋身全省第一方陣。義務教育成果鞏固，義務教育質量和市民素質普遍提高，思政教學取得實效，教學設施購置及教學用房等基礎配置進一步完善，生活服務用房得到有效提升，持續推進教育優質均衡高質量發展。

朔州市朔城區教育科技局教育科技類撥入資金14654.355萬元、支出14238.5543萬元，結余415.8007萬元；評價過程中對重大項目支出特別關注朔州市朔城區教育科技局撥入資金14294.755萬元、支出14057.3443萬元，完成支付98.34%。資金主要用于朔城區第一中學改擴建工程、信息化教學實驗區項目、義務教育改善及能力提升項目等支出，健全教育基礎設施配套，推動全區公共教育可持續協調發展。

6.防疫情、嚴管控，統籌推進穩步向好。2020年面對突如其來的新冠肺炎疫情，全區人民牢牢把握疫情防控主動權，克服重重困難，統籌疫情防控和經濟社會發展，實現了經濟平穩向好、社會和諧穩定。

朔州市朔城區衛生健康和體育局衛生健康支出類撥入資金4218.73萬元、支出4197.80萬元、結余20.93萬元；評價過程中對重大項目支出特別關注朔州市朔城區衛生健康和體育局撥入資金4168.73萬元、支出4162.84萬元，完成支付98.86%。資金主要用于基本公共衛生服務補助、基本藥物補助、重大疫情防控救治建設補助項目支出，啟動區人民醫院綜合樓改擴建工程。項目的實施對提高公共衛生服務和突發公共衛生服務應急處置能力、預防和控制傳染病及慢性病的發生和流行、逐步樹立自我健康管理理念、促進居民健康意識的提高等方面效果明顯。

疫情補助經費資金用于城區24家被評價單位，項目實施為保障人民群眾生命財產安全和身體健康、嚴抓疫情防控工作、減緩疫情傳播速度、早日復工復產等方面建立起維護居民健康的第一道屏障。2020年疫情經費類撥入資金2546.46萬元、支出2472.37萬元，結余74.09萬元，完成支付97.09%。

五、朔城區預算績效評價項目管理工作成效

朔城區財政部門持續推動建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，立足實際，積極探索實踐，著力規范開展績效評價工作，提高評價結果應用水平。

1.強化組織領導，建立分工協作機制。朔城區財政局成立預算績效管理評價工作領導小組，積極推進預算績效評價工作，將重點績效評價管理及結果運用作為小組的重要職能。

2.深化制度建設，全面規范評價流程。績效評價，制度先行。朔城區財政局先后印發《關于全面實施預算績效管理的實施辦法》《朔州市朔城區區本級財政項目支出預算績效管理工作方案》《預算支出績效評價結果應用管理辦法》《財政項目資金績效運行監控管理暫行辦法》等文件，對績效評價工作的總體要求、職責分工、方式方法、指標標準、結果應用等內容予以明確，形成綜合性制度、專項管理辦法和業務操作規范相結合的立體化制度體系，為規范有序開展績效評價提供遵循。

3.優化項目選擇，績效評價提質擴面。朔城區財政局聚焦部門整體、重大建設項目、重點民生等，2020年績效評價項目120個，涉及43家被評價單位，覆蓋財政資金147151.0845萬元，統籌考慮行業領域覆蓋，評價項目數量、資金規模保持逐年增長態勢，關注民生，選取公共衛生服務、環保、養老體系建設等領域開展重點評價。

4.細化組織實施，穩步開展評價工作。早計劃、早安排，及時部署年度本級財政支出項目績效評價工作，劃分重點評價項目，全面收集整理所需的數據資料，開展單位自評、委托中介機構重點評價，跟蹤項目績效，對指標體系設置提出建議。

5.硬化激勵約束，充分應用評價結果。項目實施的整個周期納入績效評價范圍，動態反映資金使用和實施效果的績效情況，實行事中監督、事后評價管理，適時調整社會效益指標、資金到位率、管理制度健全性、立項程序規范性等指標分值，以點帶面剖析決策、過程、產出、效益等指標的完成情況。

六、朔城區預算績效管理評價項目存在問題

1.項目管理、勘察、設計、施工、監理、財務決算、審計等財務與非財務資料（含影像資料）未及時分類立卷、歸檔，不便于即時調閱。各單位應統籌規劃并負責制定本單位文件材料歸檔和歸案保管、利用、鑒定、統計、銷毀、移交等有關規章制度，加強檔案庫房管理制度的落實，嚴格執行檔案查閱、借閱制度，完善特種載體檔案的管理，加強照片、錄像等檔案和榮譽檔案的收集及規范化整理工作，使文件材料歸檔率、完整率、齊全率均達到要求，做到及時準確，為查閱各類資料提供便利，對推進檔案制度化、規范化、現代化建設，全面提升檔案管理水平做出積極貢獻。

2.各預算單位或項目單位負責人對編制預算績效評價工作不夠重視，項目單位對編制預算績效自評報告不夠及時，部分項目存在竣工驗收不及時、無驗收報告或甲乙雙方自行驗收，驗收結果不具有權威性，影響第三方機構進行績效評價的及時性。

3.各預算單位或項目單位對財政資金支出安排不及時，年底突擊支付，對項目后期管理力度不足，重建設輕管理，個別項目歸檔資料不完整、無法查看具體支出項目明細資料，影響第三方中介機構做出客觀評價。

七、朔城區預算績效評價項目管理工作建議

1.準確設立績效目標。財政績效目標設立必須嚴格基于國務院每年頒布的預算編制和國民社會發展規劃等文件基礎之上，由各部門自行確立相應的績效預算計劃，交由部門領導和上一級財政部門進行審核，在審核過程中要科學的對各單位績效目標進行調整和修改，審核完成后列入部門預算、制定預算編制、下發各單位執行，同時各單位績效預算計劃中須包括績效目標、完成方式、具體分工、資金需求等，上級單位審核內容中須包括績效目標可行性、績效指標科學性、預算編制合理性等。

2.科學進行預算編制。各單位從實際需求出發對預算期內的各項目和資金量進行逐一審查，在總體收支平衡的基礎上進行預算編制，根據上一時間段預算執行情況對下一時段預算編制進行及時調整，協調好各單位間的相關利益。

3.建立健全績效評價體系。重點完善績效預算配套體系，為各級政府的決策提供科學的參考，為部門預算編制和行政問責制度的實施提供合理依據，全面強化績效管理意識。

4.建立績效評價問責機制。落實單位負責人是績效評價第一責任人制度，督促各項目單位或預算單位在項目實施過程中完善相關資料及時進行績效自評，對各項目實施單位尚未驗收的盡快組織相關部門進行驗收，對財政撥入資金履行嚴格管控制度，及時將發生的業務進行賬務處理，對領導不重視、驗收不及時、支付不按時的要建立嚴肅的問責機制。

5.加強項目實施單位或主管單位的資金管理，加大對項目后期管理力度，對形成的各類資產要建立起嚴格的管控制度，如需移交的要辦理好交接登記手續，對不能及時提供財政資金支出資料的或者提供資料不完整的財政部門可以停止資金撥付。