山西省財政可持續發展面臨的風險挑戰及對策建議

■劉煜晶

近年來，山西省財政在保障“三保”，支持打好三大攻堅戰，促進高質量轉型等全省重大戰略方面發揮了重要支撐和保障作用。但與此同時，也面臨財政收入增速放緩、財政支出剛性增長、政府債務持續增加、各類地方金融風險向財政擠壓等風險挑戰。面對“十四五”全方位推進高質量發展的歷史重任，必須切實統籌好經濟發展和經濟安全、財政發展和財政安全，推動財政提質增效、更可持續。

一、當前山西省財政可持續發展面臨的風險

“十三五”期間，山西經濟實現了由斷崖式下滑到走出困境、再到轉型發展呈現強勁態勢的重大轉折。全省財政主動適應經濟發展新常態，克服煤炭價格波動、新冠肺炎疫情等因素影響，全力確保財政平穩運行，收支規模不斷擴大，財政實力持續增強，為全省經濟社會發展提供了堅實的物質基礎和財力保障。但受供給側結構性改革、減稅降費以及新冠肺炎疫情等因素的影響，山西省地方財政運行面臨著財政收入增幅回落、財政支出剛性增長、收支缺口不斷加大、債務規模逐年上升，縣級財政困難矛盾加劇等風險，地方財政可持續發展面臨較大困難。

（一）財政收入波動增長，增速趨于放緩

“十三五”期間，山西省財政運行總體穩定，一般公共預算收入指標達到預期，實現了“十三五”規劃“全省一般公共預算收入五年累計完成8552億元，年均增長3.5%”的目標。山西省產業結構較為單一，以資源型產業為主，受產能過剩、資源品價格低位運行等影響，2015-2016年，財政收入連續兩年較大幅度下滑，財政運行遇到了嚴重沖擊。隨著國家推行供給側改革以及全省“兩轉”和經濟社會轉型高質量發展的要求，2016年下半年財政收入降幅開始收窄。2017年，隨著煤炭價格上升，山西省財政逐步改變了減收困境，一般公共預算收入增速實現了正增長。2018年，一般公共預算收入規模突破2000億大關，收入增長率創近年新高。2019年，山西省嚴格落實國家各項減稅降費政策，在切實減輕企業稅收負擔的同時，對地方收入影響較大，增速放緩，僅為2.4%。2020年由于疫情的沖擊，經濟運行造成較大下行壓力，全省一般公共預算收入比上年下降2.2%。總體來看，從2016年至今，山西省在一般公共預算收入規模不斷擴大下，總體呈劇烈波動的增長趨勢。

（二）財政支出剛性增長，收支缺口增大

“十三五”期間，山西省財政著力于減開支、調結構，將寶貴的財政資金用于“六穩”“六保”“六新”和轉型發展等方面，財政保基本、保戰略作用有效發揮。2016—2020年，全省民生支出占一般公共預算八成以上，改革發展成果更多惠及人民群眾。實施大規模減稅降費，在激發創新活力、優化經濟結構、促進居民消費等方面發揮了重要作用。與此同時，山西省一般公共預算支出呈現臺階式剛性增長趨勢，一般公共預算支出增長率由2016年的0.17%波動上漲至2020年的8.4%。省本級政府財政支出規模增速較慢，支出比重基本穩定，市縣級政府財政支出增速較快，收支缺口呈逐步增大趨勢。“十四五”是山西省全方位推進高質量發展的關鍵期，預計一般公共預算支出將持續增加。

（三）政府債務較快增長，風險總體可控

近年來，山西省債務負擔率略低于全國平均水平，但相較于中部六省平均水平較高，債務負擔率不斷上升。2016—2020年，山西省債務余額年增速和全省債務負擔率均有較大上升。政府債務主要集中于市本級，個別地市債務風險居高不下。目前，全省政府債務債務率低于財政部最新的120%警戒線，債務風險總體穩定可控。

（四）縣級財政增收乏力，自給能力較低

山西省縣級財政在發展區域特色經濟，支持農業、工業、城鎮化、產業扶貧等方面發揮了積極的作用。2016-2020年，山西省縣級一般公共預算收入占全省43.5%，縣級一般公共預算支出占全省61.2%，在全省財政支出中占大頭；縣級財政供養人員每年平均117.72萬人，占全省財政供養人員的70.5%，成為全省“三保”主力軍。與此同時，山西省縣級財政收入基礎薄弱，財源結構單一，持續增收乏力，財力總體緊張。縣級承擔的財政事權和支出責任在不斷加大，支出剛性逐年增加，縣級財政自給能力較低。

二、山西省財政可持續發展風險的成因分析

（一）產業結構單一，財政收入依賴傳統產業

山西興于煤而困于煤，經濟結構單一、脆弱，轉型之路漫長，經濟增長短期缺乏新動能，難以提供新稅源，加之經濟下行壓力加大、減稅降費政策持續推進、疫情突發沖擊等，使得山西地方財政收入波動較大。2017-2020年，山西省煤炭行業稅收收入4成以上依靠煤炭等傳統行業支撐，煤炭資源價款變動直接影響著財政收入的增減。全省117個縣（市、區）中，94個有煤炭資源分布，部分重點煤炭產區的煤炭產業占當地經濟總量的90%以上，煤炭等傳統行業的稅收收入在地方財政收入中長期占有較大比重。隨著“雙碳”約束下國家能源結構調整，減煤化使財政支柱稅源增長空間縮小，以煤為基的經濟發展方式和能源化工為重的產業結構成為影響地方財政收入增長的制約因素。

（二）剛性支出增長，財政自給率不高

近年來，山西省財政支出一直保持穩定增長，而包括“三保”支出、民生支出等剛性支出的快速增長則會對地方財政支出造成較大壓力。一是“三保”剛性支出大。“十三五”期間，全省財政持續向民生領域傾斜，“三保”支出規模不斷擴大。縣級“三保”支出占到一般公共預算支出的八成以上，縣級財力基本用于維持“三保”。二是配套資金要求多。中央和省市出臺了一系列的民生支出政策，需要基層單位投入或落實配套資金，導致地方財政支出壓力不斷加大。像教育支出、社會保障和就業、醫療衛生等支出項目，雖然經費分級負擔，但基層政府支出責任高達90%，這對本就困難的縣級財政形成了巨大支出壓力。三是財政自足率不高。2016—2020年，山西省上級補助收入平均占到一般公共預算支出的40%左右，地方財政對上級轉移支付依賴程度較高。特別是，縣級財政對上級財政的依賴度平均高達65%，縣級財政自給能力較低。

（三）舉債規模上升，隱性債務風險加大

2010—2020年，山西省財政收支缺口增長1.9倍，低匹配度的財政收入和支出發展狀況加大了收支缺口，導致舉債規模逐漸擴大，隱性債務風險加大。山西省正處于轉型發展的關鍵時期，面臨著“兩新一重”建設、全面推進鄉村振興等重大任務，地方政府舉債規模在限額內逐漸擴大。目前山西省隱性債務風險總體可控，但部分市縣債務規模較大導致財政的償債壓力加大，且化解隱性債務對土地收入依賴程度高，存在較大債務風險。

（四）社保基金缺口擴大，財政補貼依賴度高

近年來，山西省社會保險基金運行趨勢持續走低，社保基金支付壓力逐年累積。一是人口老齡化削弱基金支付能力。隨著我國人口紅利逐漸減弱，老齡化現象越來越嚴重，導致在職人員減少，退休人員增加，繳費人數增速遠不及領取人數增速，老齡化的顯性化與深入性增加了地方社保基金余額動用，減弱了基金支付能力。二是社保基金缺口不斷擴大。由于基本養老保險金制度不僅要保“基本”，而且要對提高退休人員養老金水平負全責，社保待遇調整帶來的剛性支出最終會加劇基金缺口的持續擴大。三是社保基金依賴財政補貼平衡。2013—2019年，全省社保基金對財政補貼的依賴性越來越強，財政補貼占比平均達到24.4%，縣級政府社保基金對財政補貼的依賴性最強。目前，社會保險的主要財政事權基本屬于地方，而中央財政對基本養老保險卻一直進行一般轉移支付。事權歸屬的不統一使地方政府必須承擔中央財政補助之外的所有財政補助責任，加劇了地方政府的財政補助壓力。

三、山西省財政可持續發展的對策建議

（一）突出“謀發展”，促進財政開源增收

經濟增長是財政收入增長的基礎，要加快培育新的稅收增長點，為發展全局提供更多財力保障。堅持“穩定存量、開拓增量”，促進財政持續增收。推動煤炭、鋼鐵、有色等傳統優勢產業改造升級，拓展產品深加工，提升產業附加值，保持傳統財源穩定增收。大力推動“六新”突破，培育壯大信創、大數據、半導體、新材料等高成長性新興產業，積極發展金融、物流、總部經濟等現代服務業。完善落實減稅降費政策措施，加大對中小企業支持力度，全力培育市場主體，努力開拓高質量新財源。

（二）堅持“緊日子”，強化管理促進節流

堅持“小錢小氣、大錢大方”，強化預算管理，在保基本、保民生、保運轉的前提下，把寶貴的財政資金更多用在全方位推進高質量發展的重點戰略上。樹牢過“緊日子”思想，從嚴從緊安排一般性支出，大力壓減非剛性、非重點、非急需項目支出，取消低效無效支出。堅持基本民生支出只增不減，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。加強專項轉移支付資金管理，提高專項轉移支付的精準度，使轉移支付資金真正形成有效投資、公共消費、人力資本等內生動力和發展后勁，與全省經濟發展形成良好有效的循環聯動。實行全口徑預算管理，將所有本級收支和上級提前通知的轉移支付納入預算。強化預算績效管理，健全以績效為導向的預算分配體系，將績效管理要求融入預算管理全過程。做好對新增重大政策和重點項目的事前績效評估，推動預算管理與項目謀劃、項目前期同步同頻，提高預算資金到位率，防止預算無法執行和財政資金大面積結存。

（三）加快“推改革”，破解財政體制機制障礙

推進省以下財政事權和支出責任劃分改革，建立“保障+激勵、更加注重激勵”的體制機制，切實發揮財政體制和專項資金的激勵引導作用。科學劃分省以下稅收收入分成比例，合理確定增值稅留抵退稅分擔辦法，待中央推進消費稅征收環節后移并下劃地方后，合理確定省與市縣分享比例，讓基層財政有更多穩定收入來源。充分發揮均衡性轉移支付等一般性轉移支付作用，加大對財政困難地區的支持力度，健全共同財政事權轉移支付管理，推進清單化和標準化管理，不斷提升轉移支付制度的規范性、科學性和有效性。

（四）推進“數字化”，提升財政治理能力

充分運用大數據、云計算、人工智能等先進技術，打造泛財政“數字中心”與泛財政“數字屏幕”，集聚共享各類財稅數據，實現收入及時看、支出及時看、預算單位人財物及時看、財政庫款及時看、政府債務及時看，滿足各級財政多維度、自定義、可視化數據查詢及分析決策需要。推進預算管理業務一體化，對財政預算編制系統、執行系統、決算系統進行升級改造，規范和統一預算管理工作流程、要素和規則。擴大財政各領域智慧化應用場景，對財政政務服務中涉及企業、人民群眾、預算單位的事項，努力做到網上辦、掌上辦、一次辦，提升公共服務供求匹配度。

（五）強化“防風險”，加強政府債務全過程管理

樹牢底線思維，建立財政運行總體風險評估體系，將強制性、固定性、長期性財政支出納入風險測算范圍，找準吃透債務紅線和底線。全面摸清政府購買服務、PPP項目、政府擔保等各種形式的隱性債務來源，健全隱性債務監測機制，堅決遏制隱性債務增量。開大開好規范舉債融資前門，爭取政府專項債券“擴圍”，對專項債券項目實施穿透式監管，最大限度用好有限資金。嚴格落實債務限額管理和預算管理要求，對債務高風險市縣年度預算進行審核，在確保“三保”支出前提下優先安排債務本息償還，堅決守住不發生區域性系統性風險底線。

（六）堅決“兜底線”，確保社保基金安全

健全城鄉居民基本醫療保險、基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，實現社保基金中長期總體收支平衡。合理確定財政對社保基金的補助責任，深入推進國有資本劃轉充實社保基金。建立社會保險費征繳激勵長效機制，積極鼓勵企事業單位繳納社保基金，防止漏繳欠繳。積極爭取中央加大對社會保險金轉移支付的補助力度，對需要本級財政分擔或補助的企業養老保險、機關事業單位養老保險和職業年金等，合理安排預算。堅決制止違反規定提前退休的行為，積極清理不規范的社保基金支出項目。