推動山西省政府和社會資本合作（PPP）項目高質量發展的對策研究

■趙 姝

政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP），即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責任權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。黨的十九大將防范化解重大風險列為三大攻堅戰之首，且特別強調要守住不發生系統性金融風險的底線。在經濟風險、財政風險、金融風險等各類風險交織打結、變異轉化的復雜條件下，在縣域財政能力不平衡態勢不斷強化、地方政府剛性支出規模不斷擴大、債務風險不斷積累的現實約束下，規范和拓展PPP應用，有效降低PPP項目運行風險，對于提高地方政府財政能力、防范和化解地方政府債務風險具有不可估量的作用。

一、山西省PPP模式發展現狀

山西省應用PPP模式推進基礎設施和公共服務領域項目建設于2014年拉開序幕。當年，省財政廳制定了《山西省財政廳關于推廣政府和社會資本合作試點工作的指導意見》，推動成立PPP工作領導小組，組織開展PPP專題培訓。“十三五”以來，山西省PPP工作思維加快轉變，推進力度持續加大，PPP項目實現了從無到有、從小到大、從慢到快的跨越。在省委、省政府的正確領導下，各級財政部門確立了“在規范中加快發展，在加快中規范發展”的總基調，在構建體制機制、配套政策制度、規范PPP流程、設立PPP融資基金、成立山西省PPP促進會等方面積極探索，勇于實踐，大膽創新，不斷放寬市場準入條件，充分激發市場活力，有效引導社會資本進入市政工程、交通運輸、水利建設、污水處理、文化旅游、醫療養老、生態建設和環境保護等公共服務和基礎設施建設領域，PPP事業蹄疾步穩，取得了積極的成效。

根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統計數據顯示，截至2020年底，財政部累計發布已入庫項目9，935個，投資額15.26萬億元，覆蓋31個省（自治區、直轄市）及新疆建設兵團。其中，山西省已入庫PPP項目415個，較2019年底凈增26個；已入庫項目投資額4548.48億元，較2019年底凈增891.08億元。項目平均投資額10.96億元（較上年度增加1.56億元），較全國PPP項目平均投資額（15.36億元）低4.4億元。從山西省已入庫項目在全國的占比及位次來看，全省累計入庫項目數在全國入庫項目中占比4.17%，居全國第12位；累計入庫項目投資額在全國入庫項目總額中占比2.56%，居全國第14位。項目數排名較2019年底持平，投資額排名較2019年底上升1位。從山西省PPP實際投資情況來看，截至2020年底，全省已落地項目201個。撬動基礎設施和公共服務領域投資2118.16億元，發展潛力巨大，已成為地方政府拉動經濟增長的重要抓手。

從項目進展情況看：截至2020年底，山西省已入庫PPP項目中，準備階段項目65個，占比16%，投資額372.65億元，占比8%；采購階段項目149個，占比36%，投資額2057.67億元，占比45%；執行階段項目201個，占比48%，投資額2118.18億元，占比47%。進入執行階段的項目即落地項目，截至2020年底，全省PPP項目落地率48.84%，較全國落地率水平（69.5%）低20.66%。2020年全省已落地項目數較2019年底增加30個，落地項目投資額增加816.94億元。

從項目數來看，截至2020年底，全省PPP項目的回報機制以可行性缺口補助模式為主。其中，可行性缺口補助類項目214個，占比52%；政府付費類項目175個，占比42%；使用者付費類項目26個，占比6%。從投資額來看，可行性缺口補助類項目投資額1935.39億元，占比42%；政府付費類項目投資額1256.84億元，占比28%；使用者付費類項目投資額1356.25億元，占比30%。縱向對比來看，項目數方面，政府付費類項目較2019年底下降2%，較2017年底下降14.2%；可行性缺口補助項目占比較2019年底上升2%，較2017年底上升12.87%；使用者付費類項目占比與2019年底持平，較2017年底上升1.65%。總體來看，可行性缺口補助類和使用者付費類項目數占比提升較大。

投資額方面，使用者付費類項目投資額在山西省已入庫項目中占比顯著提升，所占比例由2019年底的24%上升至30%，增長了6個百分點；較2017年底增長約27%。政府付費項目投資額占比由2019年底的34%降低至28%，下降6個百分點；較2017年底下降22.58%。可行性缺口補助類項目所占比例與2019年底持平，較2017年底下降4.63%。可見，隨著PPP項目財承空間逐漸飽和，各級政府對PPP項目財政風險防范意識也不斷加強，全省各市縣對待政府付費類項目更加審慎，逐步減少純政府付費項目比例，防范財政風險，通過運用可行性缺口補助及使用者付費模式合理利用財承空間，發展當地經濟，改善基礎設施建設，提升公共服務供給質量。

行業分布情況：截至2020年底，山西省415個已入庫PPP項目以市政工程類及交通運輸類項目為主。項目數方面，市政工程類項目177個，占比43%，交通運輸類項目90個，占比22%，這兩類項目合計占山西省入庫PPP項目總數的65%。此外，生態建設和環境保護、教育、水利建設、文化、城鎮綜合開發、旅游、醫療衛生類PPP項目較多。其中，生態建設和環境保護項目33個，占比8%；教育類項目28個，占比7%；水利建設項目20個，占比5%；旅游類項目12個，占比3%；城鎮綜合開發10個，占比2%；醫療衛生項目10個，占比2%；文化類項目9個，占比2%。體育、政府基礎設施、保障性安居工程、林業、農業、社會保障、養老和其他類項目較少。科技類、能源類暫無入庫PPP項目。投資額方面，交通運輸類項目投資額1998.97億元，占比43.95%，市政工程類PPP項目投資額1393.7億元，占比30.64%，這兩類項目合計占入庫項目總投資額的74.59%。此外，教育、生態建設和環境保護、文化、城鎮綜合開發類PPP項目投資額在全省入庫項目中占比相對較大，其中，林業類項目186.53億元，占比4.1%；教育類項目185.57億元，占比4.08%；生態建設和環境保護項目182.63億元，占比4.02%；城鎮綜合開發項目132.77億元，占比2.92%；文化類項目94.32億元，占比2.07%。醫療衛生、保障性安居工程、水利建設、體育、旅游、政府基礎設施、社會保障、農業、養老及其他類PPP項目投資額在庫中占比較小。

二、山西省PPP項目運行存在問題

（一）PPP項目落地率不高，民營資本參與度不高

財政部全國PPP綜合信息平臺數據顯示，截至2021年3月，山西省入庫PPP項目共有421個，其中入庫一年以上的有374個，進入執行階段項目數量為201個，累計落地率47.74%，低于全國平均水平（據統計，截至2021年3月，全國PPP項目平均落地率為71.3%），與先進省份仍有一定差距。截至2020年底，山西省201個已落地PPP項目的中標社會資本方共計238家，其中國有企業130家（占54%），民營企業104家（占44%）、臺港澳合資企業4家（占2%）。從社會資本方中標項目數及中標規模來看，201個已落地項目中，國有企業作為牽頭人或單獨中標項目136個，在已落地項目中占比68%；中標項目金額1792.9億元，在落地項目總額中占比85%，項目平均投資額1318億元。民營企業作為聯合體牽頭人或獨立中標的項目共計61個，在已落地項目總額中占比15%，項目平均投資額為5.13億元。綜合來看，山西省PPP市場中，民營企業參與項目（包括作為獨立中標人、聯合體牽頭人或僅作為聯合體參與的項目）共計90個，在全省落地項目中占比45%；民企參與項目投資額470.62億元，在全省落地項目中占比22%。可見，民營企業在山西省PPP的市場占有率較低，項目獲取能力也不及國有企業。

（二）項目融資機制不完善，項目運行進度低于預期

不少項目融資機制設計不成熟、不完善，導致項目融資機制設計不合理，出現融資渠道單一、資金期限錯配、項目推進緩慢等問題。從資金來源看，現行PPP項目融資過于偏重銀行貸款。理論上講，融資的多樣性有利于風險的分散。而當前PPP項目一般都是相對單一的投資結構、單一的還款結構、單一的資金來源，不利于分散項目風險，無法有效降低資金成本，人為增大項目的風險。我省入庫的PPP項目中，貸款是項目融資的主要模式，約占項目融資總需求的70%以上，而基金、股票、債權、信托和其他金融工具運用較少。中長期資金供給嚴重不足，PPP項目對銀行貸款的過度倚重，難以滿足投資大、經營期長且收益不高的PPP項目資金需求，更容易導致項目資金期限的錯配，為項目運行埋下風險隱患。

（三）績效付費機制不健全，項目運營績效評價不完善

我省PPP模式啟動以來，項目數量和投資總額不斷攀升，進入執行和移交階段的項目也將提速。項目建成投入實際運行后，政府付費類和可行性缺口補助類項目要由政府付費。根據財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），對于未建立按效付費機制的PPP項目不得入庫，具體情形包括：通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。但是，對于未建立按效付費機制的已入庫項目，92號文并未明確要求進行清理。總體看，部分入庫PPP項目未明確政府付費或可行性缺口補助的績效付費機制和模式，“可用性付費”與“運維績效服務費”相分離，存在PPP項目異化為加長版BT項目（建設-移交，Build-transfer）的風險。

（四）機構水平參差不齊，咨詢服務質量有待提高

PPP模式的健康發展，離不開專業化的咨詢服務。目前無論是政府部門，還是社會資本方，普遍存在專業人才匱乏、運營能力不強等問題，由此產生巨大的咨詢需求。但咨詢服務市場尚不完善，存在能力不足、標準缺失、競爭不充分等問題，對PPP模式的健康發展未能起到應有的支撐作用。PPP項目實施方案的編制、財務測算、投資估算、融資方案策劃、風險分析及風險管理方案的制定，均需要專業人員提供技術支撐服務。目前承擔PPP咨詢的專業機構，大部分不具備PPP項目咨詢的專業能力，咨詢服務缺乏行業規范。在準入環節上，缺少行業準入規范，導致工程、財務、法律等中介機構盲目承擔PPP咨詢任務。從全國范圍看，提供財承論證服務的咨詢服務機構和人員水平參差不齊。

三、規范項目運作、防范化解風險的對策建議

（一）規范開展PPP項目，注意防范和化解潛在風險

一是規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理，嚴格新項目入庫標準，集中清理已入庫項目，規范物有所值評價和財政承受能力論證。二是合理安排PPP項目，科學控制債務風險。各地要以地方綜合財政能力為依據，結合地方政府一般預算收入、GDP總量和增長速度等指標，充分考慮項目對當年及未來年度的財政影響，科學制定PPP項目規劃，確定年度和周期PPP項目總規模，確保PPP項目總支出額度與經濟發展同步，與地方財政能力相適應。同時，可以探索分層級、分類型確定省及以下政府財承紅線。三是建立高效率的PPP退出機制。規范政府與社會資本合作協議，進一步細化、明確社會資本退出方式，當國家政策變更等不可抗力出現時，有相應的協議條款對項目進行處理，暢通社會資本退出渠道。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。四是督促各市、縣積極開展可行性缺口補助及使用者付費類項目，緩解地方政府財政支出壓力，進一步防范和化解地方政府性債務風險。

（二）進一步引導民營資本參與PPP項目

民營資本的積極參與是擴大PPP參與主體、引導社會資本的必要舉措，也是PPP模式可持續發展的必然要求。繼續加大基礎設施和公共服務領域PPP項目向民營資本的開放力度，篩選一批專門面向民營資本的示范項目。一是結合我省實際，可以在打造文化旅游強省方面拓展PPP應用領域，在黃河、長城、太行三大板塊的基礎設施建設、景區開發等方面向民營資本進行推介。二是在特色小鎮和田園綜合體建設、養生養老、污染防治等領域加大推廣運用PPP模式的力度，充分發揮PPP模式改善人居環境、提高人民生活質量的作用。三是完善民營資本優先參與PPP項目的制度保障，降低民營資本參與PPP項目條件門檻，進一步加大財政、金融支持力度。引導金融機構對民間資本參與PPP項目提供中長期、大額度貸款制度，并實行基準利率或給予利率優惠。

（三）加強咨詢機構管理，切實提高服務質量

PPP項目咨詢服務機構在項目運營中起到關鍵作用，規范、高質量的咨詢服務對于整個項目的規范運轉和地方政府財政風險的防范都都具有重要意義。根據相關規定，財政部門可通過政府采購方式聘請專業中介機構協助進行財承論證工作。鑒于目前財承報告中存在一些常識性的編制錯誤，建議加強對咨詢機構的管理。一是深入貫徹《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理暫行辦法》中的關于PPP機構庫的績效導向、能進能出、動態調整、公開透明的原則，定期公布操作規范、考核良好的咨詢機構白名單。各級財政及PPP管理部門在開展財承論證工作和宣傳培訓時，應優先考慮與白名單中咨詢機構合作，推動PPP咨詢服務市場規范有序發展。二是各地政府財政部門進一步加強對咨詢服務質量的管理，通過咨詢服務合同的條款明確對咨詢服務的績效考核要求。三是建立并完善咨詢機構行業自律機制，加強人員培訓，共同維護咨詢服務市場秩序，促進PPP咨詢服務對各級地方政府的高質量供給。

（四）加強績效評價管理

按照國務院、財政部、國家發改委等部門出臺的有關文件要求，推進PPP項目績效評價及結果應用，落實按照實際績效、項目績效評價結果向社會資本或項目公司付費。一是按照中共中央、國務院《全面實施預算績效管理的意見》，做到全省PPP項目績效評價全覆蓋，尤其是政府負有支出責任的政府付費與可行性缺口補助項目，需進一步推進PPP項目績效評價及結果應用，落實實際績效、依據項目績效評價結果向社會資本或項目公司科學安排政府支出責任。二是盡快制定績效考核相關管理辦法，明確PPP項目績效考核的依據、方式、指標等內容，確立績效考核工作在PPP項目全生命周期中的統領地位，通過強化績效考核推動政府和社會資本雙方提高公共服務供給效率和質量。三是積極開展第三方績效評估，應用行業大數據，提高績效評價的質量和效率。

（五）健全PPP項目風險聯合防控機制

鑒于PPP項目對于各地基礎設施建設、公共服務提供等民生領域發揮的重要作用，且PPP項目的大量開展涉及地方政府財政風險、債務風險及相關的金融風險，有必要建立并完善風險聯合防控機制。建議由財政部門牽頭，建立由財政、住建、金融辦、人民銀行、銀保監等多部門組成的PPP項目聯席會議機制，一是聯合審核確認PPP項目需求；二是對PPP項目風險及時進行預判、預警、協調和處置；三是根據實際情況及時測算、調整、確定口徑統一且較為科學的各級財政一般預算支出數據；四是按年度組織開展PPP項目風險的情景測試、壓力測試、應急演練等內容，對觸及預警線的市縣及時預警并出臺風險化解方案。