我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展與機(jī)制構(gòu)建

王藝陶 趙博 蘭希平

摘要：生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)綠色發(fā)展的重要制度保障。從國家和地方兩個(gè)層面系統(tǒng)回顧我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展及存在的問題，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際提出構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的措施與對(duì)策，以期為建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系提供參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;實(shí)踐;機(jī)制;構(gòu)建

中圖分類號(hào)：X321? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1674-1161（2021）05-0085-02

國際上通常將生態(tài)補(bǔ)償稱為對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)或生態(tài)效益的付費(fèi);國內(nèi)一般將生態(tài)補(bǔ)償稱為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種將生態(tài)資源環(huán)境價(jià)值“市場(chǎng)化”的公共服務(wù)制度，通過對(duì)各環(huán)節(jié)生態(tài)利益的重新分配，建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境資源保護(hù)之間的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償涉及很多因素，如生態(tài)安全、相關(guān)利益者、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)及恢復(fù)責(zé)任、補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)途徑及補(bǔ)償范圍確定等問題，亟需建立國內(nèi)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1 我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐情況

1.1 國家層面生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

我國最早的國家層面生態(tài)補(bǔ)償探索是1978年開始的“三北防護(hù)林工程”建設(shè)，通過近40 a的建設(shè)，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益均有不同程度提升，目前該項(xiàng)生態(tài)工程已進(jìn)入第五期建設(shè)階段，僅遼寧省的第五期工程已累計(jì)完成造林面積343 914 hm2。20世紀(jì)80年代中期以來，我國逐漸重視相關(guān)法律層面的保護(hù)，先后頒布實(shí)施了多部關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，使得生態(tài)補(bǔ)償在法律上有了保障。

1.2 地方政府生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

20世紀(jì)70年代，四川省成都市青城山景區(qū)由于運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足、機(jī)構(gòu)管理松懈，森林植被遭到破壞，因此，成都市政府決定將青城山景區(qū)門票收入的30%用于該景區(qū)的森林養(yǎng)護(hù)工作，使得青城山的森林養(yǎng)護(hù)狀況很快好轉(zhuǎn)。四川省青城山景區(qū)的環(huán)境建設(shè)為我國的生態(tài)補(bǔ)償開啟了先例，之后其他省市也開始了這項(xiàng)工作。浙江省成為第一個(gè)全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的省份，通過生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、排污權(quán)交易等制度，有效調(diào)動(dòng)了各方積極性以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

2 我國生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

2.1 重視宏觀，忽視微觀

我國現(xiàn)有相關(guān)政策結(jié)構(gòu)主要局限于森林、草原、礦山、流域、水土保持、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、濕地等宏觀領(lǐng)域，對(duì)企業(yè)、農(nóng)事活動(dòng)等微觀污染主體關(guān)注不足。微觀污染主體的行為也會(huì)影響生態(tài)補(bǔ)償效果，如企業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢棄物、農(nóng)藥化肥的不合理施用等都是我國耕地污染主要來源。

2.2 重視政府主導(dǎo)，忽視利益相關(guān)者的參與

我國由管理部門來負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式的確定，忽視了利益相關(guān)者的參與、協(xié)商，特別是對(duì)農(nóng)民等生態(tài)補(bǔ)償主體的重視程度不足。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中政府具有統(tǒng)籌考量補(bǔ)償方式、對(duì)象的優(yōu)勢(shì)，但在具體操作中，需要利益相關(guān)者參與才能更好地得到反饋，實(shí)時(shí)調(diào)整規(guī)劃方向。

2.3 重視資金補(bǔ)償，忽視其他方式補(bǔ)償

國家和地方政府一般采用資金補(bǔ)償，忽視了項(xiàng)目、實(shí)物和智力等補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償方式是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹行沫h(huán)節(jié)，直接體現(xiàn)了所涉及的責(zé)任主體與被補(bǔ)償主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，應(yīng)因地制宜地選擇一種或多種補(bǔ)償方式。

2.4 重視理論分析，忽視經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論研究仍處于概念和基本理論分析及各種公式模型的推演上，多數(shù)實(shí)踐研究也基本是基于國家或地方政府層面進(jìn)行宏觀分析，尚不能提供足夠的系統(tǒng)、科學(xué)、深入的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，在一定程度上造成責(zé)任者和賠償主體脫節(jié)，客觀上為生態(tài)補(bǔ)償帶來了困難。

2.5 重視制度規(guī)劃，忽視機(jī)構(gòu)建設(shè)

我國需要建立和完善符合國情的生態(tài)補(bǔ)償制度，在國家、省級(jí)和市縣級(jí)層面建立統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能。國家層面負(fù)責(zé)對(duì)全國生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，制定重大方針政策，保障生態(tài)補(bǔ)償順利實(shí)施;省級(jí)層面負(fù)責(zé)落實(shí)國家政策，組織協(xié)同區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐;市縣級(jí)側(cè)面負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償具體事務(wù)，并為決策者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償決策提供基礎(chǔ)信息。

3 我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系構(gòu)建對(duì)策

3.1 構(gòu)建原則

3.1.1 科學(xué)性原則 生態(tài)補(bǔ)償要注重科學(xué)性，遵循自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，即要依法律規(guī)范來進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建和計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式。計(jì)算補(bǔ)償額度時(shí)要科學(xué)有效、客觀嚴(yán)謹(jǐn)，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力和發(fā)展現(xiàn)狀，本著“誰受益誰補(bǔ)償”的基本原則，尊重當(dāng)?shù)亓?xí)慣和意愿，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合客觀地確定補(bǔ)償方案和補(bǔ)償方式。

3.1.2 可行性原則 生態(tài)補(bǔ)償方案的設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧多方利益，做到有限的財(cái)政資金能夠支持補(bǔ)償方案的實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的根本目標(biāo)。

3.1.3 可持續(xù)發(fā)展原則 生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)時(shí)旨在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，在方案實(shí)施過程中實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)并產(chǎn)生相關(guān)效益，達(dá)到內(nèi)部可持續(xù)平衡發(fā)展。

3.2 補(bǔ)償對(duì)象

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象是指生態(tài)補(bǔ)償資金的直接接受者，即明確“補(bǔ)給誰”的問題。生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象一般包括4個(gè)部分：一是受生態(tài)環(huán)境問題影響和治理過程中的受害者;二是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者;三是因使用生態(tài)環(huán)境資源而受影響的資源開發(fā)地區(qū);四是對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人。

3.3 補(bǔ)償方式

生態(tài)補(bǔ)償方式一般有資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)确绞健ＹY金補(bǔ)償是通過政府間轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、政府專項(xiàng)保障資金、與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的稅收等形式進(jìn)行。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償一般包括搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接平臺(tái)、鼓勵(lì)園區(qū)合作等，并配套一些稅收分享等政策優(yōu)惠。技術(shù)補(bǔ)償是為補(bǔ)償對(duì)象提供相應(yīng)的技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，從知識(shí)技能方面向補(bǔ)償對(duì)象進(jìn)行“造血型”補(bǔ)償。市場(chǎng)補(bǔ)償主要是通過市場(chǎng)交易或支付來兌現(xiàn)生態(tài)（環(huán)境）服務(wù)功能的價(jià)值，必要時(shí)可引入戰(zhàn)略投資者以擴(kuò)大交易規(guī)模;引入第三方機(jī)構(gòu)或組織，建立認(rèn)證體系，通過消費(fèi)者以高于市場(chǎng)平均價(jià)格購買經(jīng)過認(rèn)證的生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)者的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建和實(shí)踐中，應(yīng)因地制宜、因時(shí)而變，幾種補(bǔ)償方式取長補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。

3.4 補(bǔ)償資金來源

持久有效的資金投入是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮作用的重要保障。目前我國生態(tài)補(bǔ)償資金多數(shù)來源于財(cái)政補(bǔ)貼或?qū)ｍ?xiàng)基金，對(duì)政府財(cái)政依賴性強(qiáng)，存在較大的不確定性。為保證資金充足，必須開拓投融資方式，從國家、集體、非政府組織和個(gè)人等多渠道進(jìn)行融資，必要時(shí)可以加強(qiáng)國際合作，爭取世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織貸款，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作。

3.5 補(bǔ)償效果評(píng)價(jià)

生態(tài)補(bǔ)償效果一般是從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益三方面選擇多項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。同時(shí)，發(fā)揮高校與科研機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，組建專家咨詢委員會(huì)，科學(xué)量化、動(dòng)態(tài)調(diào)整，完善生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)體系。

3.6 補(bǔ)償監(jiān)管

生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、循環(huán)漸進(jìn)的原則，建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，確保補(bǔ)償政策、資金和技術(shù)等有效落實(shí)，逐步建立法制化和規(guī)范化補(bǔ)償體系。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中應(yīng)建立生態(tài)效益有償使用制度，必要時(shí)可通過稅收的方式來確保企業(yè)組織和個(gè)人合理利用自然資源，積極保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

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Practice Progress and Mechanism Construction of

Ecological Compensation in China

WANG Yitao， ZHAO Bo， LAN Xiping

（Liaoning Agricultural Development Service Center， Shenyang 110034， China）

Abstract： Ecological compensation is an important institutional guarantee for protecting the ecological environment and promoting green development. This paper systematically reviews the progress and problems of ecological compensation in China from both the national and local levels， and put forward the measures and countermeasures to construct ecological compensation mechanism combining with the current reality， in order to provide reference for the establishment of a systematic and complete system of ecological civilization.

Key words： ecological compensation; practice; mechanism; construction